關于北京市養(yǎng)老服務的相關研究

徐冬（中央民族大學管理學院，北京 100081）

一、北京市人口老齡化和養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

（一）北京市人口老齡化概況

北京市第六次人口普查結果顯示，從1990年起北京進入老齡化時代。到2014年，北京市60歲以上的人口達321.6萬人，占人口總數的14.9%，比上年增長38.44萬人，增長率為13.58%。 65歲以上人口達212.3萬人，占人口總數的9.87%，比上年增長16.61萬人，増長率為8.49%，北京市人口老齡化趨勢逐年增加。與2013年相比，60歲和65歲及以上人口占比數值都有所下降，但絕對量在上升。在老齡人口中，2013年北京百歲老人近600人，同比增長8.27%。每十萬個戶籍人口就有4.5位百歲老人，同比增長0.3人。每十萬戶籍人口中百歲老年人數排在前三位的是西城區(qū)9.1人、東城區(qū)6.9人、海淀區(qū)4.7人。按城市區(qū)域分：首都功能核心區(qū)百歲老年人有195人，城市功能拓展區(qū)百歲老年人有261人，城市發(fā)展新區(qū)百歲老年人有88人，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)百歲老年人有45人，每十萬戶籍人口中百歲老年人分別為78.2人、4.5人、2.7人和2.7人。

北京市老年人口結構變化大致經歷了四個階段：

第一階段：1953年—1964年。在這一階段，65歲及以上老年人口數量總量小、占總人口的比重低，且變化不顯著。65歲及以上老年人口增長量較小，為22萬人。遠遠小于0-14歲的少年兒童和15-64歲人口的增長量，這兩者的增長量均高于200萬人。1953年—1964年，65歲及以上老年人口占總人口的比重增長量非常小，為0.8%。0-14歲的少年兒童占總人口的比重增長量為11.4%，15-64歲人口占總人口的比重減少了12.2%。

第二階段：1964年—1982年。較第一階段，這一階段65歲及以上老年人口總量變化大，由31.1萬人變?yōu)?1.7萬人，占總人口的比重變化小。本階段65歲及以上老年人口增長量為20.6萬人，較上一階段略有下降、基本穩(wěn)定，占總人口的比重的增量約為上一階段的兩倍。

第三階段是在第三和第四次人口普查之間。1982-1990年，這八年時間中，65歲及以上老年人人數上升，從51.7萬人上升到68.2萬人，增長了16.5萬人，增量超過0-14歲的少年兒童的增量4倍多。65歲及以上老年人占總人口的比重的增量回到第一階段的水平，但占總人口比重的絕對量不斷、緩步增長。

第四階段是第四次到第六次人口普查，即1990年之后，這一階段老年人口變化明顯。1990-2010年，65歲及以上老年人口的絕對量出現(xiàn)了井噴式增加，幾乎增加了一倍。2000-2010年，這一趨勢略有減弱，但增量仍達到了563.5萬人。本階段少年兒童下降了49.88萬人，下降率為22.82%。這期間老年人數量増長快，增加了約100多萬人，平均增長率為51.23%。老年人口比例也在迅速增加，到2010年，老年人口占比已達到8.7%，較1990年高2.4個百分點，由此可見，北京市老齡化程度逐年增加。

（二）北京市養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

北京市已經計劃探索建立長期照護保險制。計劃選取和支持試點區(qū)探索建立長期照護保險制度，在海淀區(qū)延續(xù)已經形成了政策性商業(yè)保險模式，在石景山區(qū)擬增設社會保險試點模式，該模式下在北京市政府補貼20%的保費后（折合人民幣每人每月76元），重度失能老人可以享受每月1900元的上門護理服務。

“醫(yī)養(yǎng)結合”護理模式是指認識養(yǎng)老服務形式多樣化并理清關聯(lián)之后，將老年人的身體檢測和診治服務放在首位，而不是和傳統(tǒng)養(yǎng)老模式那樣僅滿足基本的生活需求?！搬t(yī)養(yǎng)結合”護理模式主要包括五個方面的內容，即服務主體、服務客體、服務內容、服務方式和管理機制。

“醫(yī)養(yǎng)結合”護理模式的服務主體是指提供“醫(yī)養(yǎng)結合”服務的組織或機構，包含養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老機構、醫(yī)院、護理機構、老年宿舍等。服務客體是指“醫(yī)養(yǎng)結合”服務的需求者。通常情況下，對“醫(yī)養(yǎng)結合”服務需求的人包括身體非常健康、身體狀況良好、不健康和難以生活自理的老年人，最核心的需求者是難以生活自理的老年人，主要有殘疾人、患有慢性病的人、病癥容易復發(fā)的人、大病初愈的人等。服務內容是指提供“醫(yī)養(yǎng)結合”的具體服務形式。具體來說，主要有協(xié)助其正常生活、精神撫慰和積極輔助其參與集體活動，此外還包括預防疾病、疾病診治、日常護理、臨終慰藉等一系列的醫(yī)療護理服務。服務方式通常有三種形式，包括在養(yǎng)老院或社區(qū)開設醫(yī)療機構、或者在醫(yī)療機構設立養(yǎng)老服務中心、或者將養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構合二為一。管理機制是指提供“醫(yī)養(yǎng)結合”服務相關的管理模式和政策制度。通常包含“醫(yī)養(yǎng)結合”服務設立管理機構、提供管理模式、建立管理制度并落實等。

北京市“醫(yī)養(yǎng)結合”護理模式發(fā)展較好，出現(xiàn)了一大批能夠提供較高水平醫(yī)療護理服務的養(yǎng)老服務機構。例如，北京千禾頤養(yǎng)家苑養(yǎng)老服務有限責任公司，該公司旗下共設六個養(yǎng)老分院分散于市區(qū)。對高齡老人開設醫(yī)務站或護士站，定期為老人進行生命體征數據測量、建立個人健康檔案、控制慢性病。

二、北京市養(yǎng)老服務模式

1、居家養(yǎng)老服務

北京市2015年出臺了全國首個地方居家養(yǎng)老服務條例，即《北京市居家養(yǎng)老服務條例》，通過法律手段維護居家養(yǎng)老，成為我國居家養(yǎng)老服務領域的一個示范案例。到目前為止，北京市居家養(yǎng)老服務又有了新進展，出臺了許多新條例，明確規(guī)定居家養(yǎng)老服務內容涵蓋各個方面，其中包括生活類、服務類等，如為老年人提供健康檢查、營養(yǎng)早餐、家政服務等，同時也通過對老年人的具體情況進行劃分，做到不同情況區(qū)別服務，對于獨居老人，則更注重陪伴與關心；對于行動不便的老人，則從生活瑣事上給予更多幫助，實現(xiàn)老年人身體需求與心理需求都得到滿足。條例除了明確居家養(yǎng)老服務的內容，還指明了人民政府的履行職責與監(jiān)督職能。人民政府應集結各方力量，包括區(qū)政府與各區(qū)街道辦事處，做到最優(yōu)的資源整合，從而實現(xiàn)全面監(jiān)督與考核。此外，對于服務領域擴寬到居家養(yǎng)老的企業(yè)和社會組織，政府應給予適當補貼，在政策上提供扶持，同時呼吁現(xiàn)有的養(yǎng)老服務機構將服務擴散到與其臨近的家庭中，社會各類資源與力量充分配合，實現(xiàn)最佳效果。條例中還包含許多創(chuàng)新型政策，利用互聯(lián)網技術建立服務平臺，實現(xiàn)緊急情況及時呼叫、改善老年人購物限制。同時還要建立志愿者激勵機制，對志愿服務進行等級劃分，充分調動志愿者服務積極性，積極投身于居家養(yǎng)老服務建設。

2、機構養(yǎng)老服務

機構養(yǎng)老是指老年人在養(yǎng)老機構中安度晚年，北京市近年來在著力推動機構養(yǎng)老社會化。機構養(yǎng)老社會化到目前為止都沒有明確定義，許多學者指出機構養(yǎng)老服務社會化是在政府出資與政策扶持下，鼓勵社會各界積極參加養(yǎng)老機構與養(yǎng)老設施的構建，緩解當下人口老齡化造成的壓力，為老年人提供一個棲息之所。通過機構養(yǎng)老，利用投資主體多元化實現(xiàn)壓力分檔，通過集思廣益實現(xiàn)服務內容的多樣性，同時健全市場運行機制，組建更專業(yè)化的養(yǎng)老服務團隊。

機構養(yǎng)老服務與居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務在服務內容上并沒有本質區(qū)別，僅是服務提供的主體變?yōu)轲B(yǎng)老機構，享受養(yǎng)老服務的地點從家庭和社區(qū)變?yōu)槟硞€特定的養(yǎng)老機構。

3、社區(qū)養(yǎng)老服務

2014年7月，北京市西城區(qū)被國家發(fā)改委、民政部確定為“全國養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點區(qū)”。北京市西城區(qū)面對嚴峻的老齡化現(xiàn)狀，積極整合社會資源，充分利用科技手段，從政策、技術、服務、功能等方面多管齊下，為實現(xiàn)“適度普惠”的養(yǎng)老模式而努力，也為完善大城市中心城區(qū)養(yǎng)老服務模式提供借鑒意義。建立完善的養(yǎng)老服務保障體系，為社區(qū)養(yǎng)老服務相關工作提供基本保障。一是建立專項制度與專項工作小組，專項小組可細分為養(yǎng)老保障小組、養(yǎng)老服務小組、養(yǎng)老設施建設小組等，利用小組的形式推進社區(qū)養(yǎng)老服務工作。二是建立養(yǎng)老專家小組，通過專家構成的智庫小組集思廣益，制定養(yǎng)老服務相關制度與規(guī)范，積極組織開展調研活動，使用科學的手段提高養(yǎng)老服務質量與相關決策。三是建立人大專項監(jiān)督工作機制，加強對專項小組工作詢問與督查，從而建立完善、持久的養(yǎng)老服務體系。

三、北京市養(yǎng)老服務的問題和成因

（一）養(yǎng)老服務標準化程度較低

北京養(yǎng)老服務標準化程度低主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是養(yǎng)老服務機構沒有評級定等的制度。中國餐飲企業(yè)有嚴格等級劃分和評定制度，人人都要吃飯，同樣人人都會年老，但是為什么同是服務業(yè)，養(yǎng)老服務業(yè)就沒有這樣的標準化評價機制呢？二是養(yǎng)老服務水平沒有明確、統(tǒng)一的行業(yè)標準。什么養(yǎng)老服務是優(yōu)質的、什么樣的養(yǎng)老服務是劣質的？如果用這個問題去問老年人和家屬，一定可以得到一些確切的答案，但是用這個問題去詢問不同的養(yǎng)老服務機構和不同的養(yǎng)老護理員，一定得不到確切的較為一致的答案，這就意味著養(yǎng)老服務業(yè)行業(yè)標準模糊。

（二）養(yǎng)老服務人員水平參差不齊

老年人保障水平的高低首先有賴于老年人保障制度的構建情況，其次要取決于社會經濟發(fā)展水平和老年人經濟能力的高低。一般來說，在老年人保障制度合理、完善的情況下，社會經濟發(fā)展的整體情況平穩(wěn)較好時老年人保障水平會相對較高。在此基礎上，老年人擁有足夠的經濟實力，能支付年老時所需的住房、飲食、娛樂等生活費用，又能負擔藥物、保健、疾病康復等醫(yī)療護理費用時，老年人保障水平的高低將完全取決于養(yǎng)老服務業(yè)水平發(fā)展的情況。相應的，養(yǎng)老服務水平除了由上述制度構建、社會經濟水平和老年人經濟能力決定以外，在很大程度上受養(yǎng)老服務人員水平的制約。養(yǎng)老服務的實質性內涵是為老年人提供的產品和服務，制度和金錢都不能變成直接供老年人購買和享受的產品或服務。這些產品和服務都要由養(yǎng)老服務人員通過勞動直接生產和提供。因此，養(yǎng)老服務人員的水平直接決定了養(yǎng)老服務的水平如何，進而決定了一個國家或地區(qū)老年人保障的水平的高低。北京養(yǎng)老服務人員水平層次不齊，主要表現(xiàn)在養(yǎng)老服務人員整體水平有限，且養(yǎng)老服務人員兩級分化情況嚴重。

四、完善北京市養(yǎng)老服務的思路與對策

（一）政府主體的功能定位

政府在市場經濟的發(fā)展中始終起著主導作用，是市場經濟的規(guī)則的制定者和實施者。在養(yǎng)老服務供給市場中政府除了要起主導作用外，還應當是最堅實的參與者和合作者。一方面，從頂層設計的角度考慮，社會保障必須要起到兜底和最基本保障的作用與功能。養(yǎng)老服務是老年人保障的一部分，應當滿足全體公民在度過老年階段時基本服務水平上的服務需求。特別是貧困老年人、病殘老年人和失獨老年人的養(yǎng)老服務保障是政府必須承擔的責任，市場不會自發(fā)的保障這部分特殊老年人群體的養(yǎng)老服務需求。另一方面，政府在養(yǎng)老服務供給市場上還應當是合作者，與企業(yè)組織、非政府組織充分合作。

（二）企業(yè)組織的功能定位

企業(yè)是以營利為目的的組織，活躍的企業(yè)組織是市場充分競爭的必要條件。市場是養(yǎng)老服務的發(fā)展和完善的必要條件，養(yǎng)老服務企業(yè)的充分參與是養(yǎng)老服務市場的繁榮和穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。養(yǎng)老服務企業(yè)在養(yǎng)老服務供給市場上應當充當主體地位，促使養(yǎng)老服務的供給市場充分競爭。企業(yè)組織充分參與到養(yǎng)老服務的市場中，可以保證養(yǎng)老服務行業(yè)的充分競爭進而帶來優(yōu)質的養(yǎng)老服務、合理的價格定位。企業(yè)組織參與養(yǎng)老服務供給市場，能夠促進養(yǎng)老服務技能的創(chuàng)新和發(fā)展；能夠激發(fā)潛在的養(yǎng)老服務行業(yè)的勞動力數量；能夠滿足經濟條件優(yōu)越、生活品質要求高的那部分老年群體的需求。

（三）非營利組織的功能定位

非營利組織又稱NGO組織，是不以營利為目的、為了實現(xiàn)特定的目標而存在的。非營利組織在養(yǎng)老服務供給市場上應該是：首先，非營利組織能夠滿足老年人對養(yǎng)老服務的多元化需求。比如低收入群體、農民工群體、犯罪群體年老后，對養(yǎng)老服務的需求迫切等待非營利組織滿足。因為他們既不夠政府的“低標準”，又不夠企業(yè)組織的“高標準”。其次，非營利組織在養(yǎng)老服務供給市場中能夠彌補政府和企業(yè)的雙重失靈。政府容易出現(xiàn)“政府失靈”和搭便車的情況，市場由于信息不對稱和壟斷會也會出現(xiàn)“市場失靈”，非營利組織可以充分彌補這一點。最后，非營利組織可以為養(yǎng)老服務決策提供政策咨詢建議。非營利組織能夠及時的反應老年人對養(yǎng)老服務的需求和評價，其自身的業(yè)務組織的專業(yè)性和接觸養(yǎng)老服務對象的深入性，能夠更好的為政府提供制定養(yǎng)老服務政策的咨詢和建議。