關(guān)于新區(qū)空間規(guī)劃的尺度性問(wèn)題探討

趙昊天（成都理工大學(xué)，四川 成都 610059）

1 新城區(qū)建設(shè)中存在的突出問(wèn)題

跳出老城建設(shè)新區(qū)是近10多年來(lái)國(guó)內(nèi)很多大城市規(guī)劃建設(shè)采取的一個(gè)普遍模式。這些新城區(qū)的建設(shè)已經(jīng)成為城市空間生長(zhǎng)的主陣地和拉動(dòng)土地城鎮(zhèn)化的一股主要力量。在各地新城區(qū)建設(shè)過(guò)程中，普遍存在兩個(gè)問(wèn)題，一是空間尺度過(guò)大，二是過(guò)度機(jī)動(dòng)化，由此導(dǎo)致了新城區(qū)較為空曠，功能使用不方便和土地利用不集約。

1.1 過(guò)度機(jī)動(dòng)化引起的“活動(dòng)荒島”

在很多城市的新區(qū)，道路空間設(shè)計(jì)多是圍繞大規(guī)模小轎車(chē)行駛為重點(diǎn)來(lái)規(guī)劃設(shè)計(jì)和布局建設(shè)的，這導(dǎo)致了道路網(wǎng)規(guī)劃密度低和街道空間空曠兩方面問(wèn)題。

1.1.1 道路網(wǎng)絡(luò)密度普遍偏低

較低的路網(wǎng)密度造成平均出行距離的增大，全路段和全網(wǎng)絡(luò)的交通流分布不均，道路級(jí)配難以發(fā)揮應(yīng)有的效果，這也降低了空間分布的多樣性和緊湊度。

1.1.2 街道空間尺度偏大

具體表現(xiàn)為街道斷面過(guò)寬和交叉口太大。(1)為單純?cè)鰪?qiáng)空間立體的美觀性，而放大了街道空間尺度。為了營(yíng)造“公園圍繞”的氣氛，使得地塊實(shí)用效率大幅下降。(2)中央綠化帶設(shè)置較為隨意。(3)渠化的巨型交叉口。多使用展寬擴(kuò)大型，這使得交叉口占地進(jìn)一步擴(kuò)大。

1.2 主管部門(mén)的多樣化

新區(qū)的建設(shè)大多依靠具有較好發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的城市建成區(qū)和各類(lèi)工業(yè)園區(qū)附近，區(qū)內(nèi)行政主體單元較復(fù)雜。同時(shí)部分新區(qū)還跨縣級(jí)行政邊界，甚至是地級(jí)行政界限。新城區(qū)內(nèi)部的園區(qū)、管委會(huì)、各級(jí)管理部門(mén)同時(shí)存在，不同的行政主體的城市發(fā)展關(guān)注重點(diǎn)有較大差異，雖然各部門(mén)有一定的互相督查作用，但導(dǎo)致政策不能統(tǒng)籌實(shí)施。

2 以成都市天府新區(qū)為例的空間規(guī)劃的尺度性問(wèn)題

2.1 新區(qū)規(guī)劃背景

2011年5月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，并決定規(guī)劃建設(shè)天府新區(qū)，設(shè)為成都發(fā)展核心的重要組成部分。在四川省委、省政府的統(tǒng)籌布置下，中規(guī)院、四川省院、成都市規(guī)院建立聯(lián)合規(guī)劃組接受了天府新區(qū)整體規(guī)劃(戰(zhàn)略性布局)的編制任務(wù)。天府新區(qū)選址在成都中心城南部，橫跨成都、眉山、資陽(yáng)三市，包括成都市的高新區(qū)、雙流縣、新津縣、龍泉驛區(qū)部分，跨過(guò)了眉山市、資陽(yáng)市和簡(jiǎn)陽(yáng)市的部分地區(qū)，總面積達(dá)1578平方公里。

2.2 大尺度空間布局結(jié)構(gòu)

按照“面向區(qū)域、組合布局”的觀念，天府新區(qū)規(guī)劃形成“一帶兩翼、一城六區(qū)”的新型空間結(jié)構(gòu)。這種多組合的布局有利于突破成都單中心蔓延的歷史格局，轉(zhuǎn)為生態(tài)、外放、彈性的組合結(jié)構(gòu)，并與眉山、資陽(yáng)等相鄰地區(qū)緊緊銜接。

3對(duì)天府新區(qū)空間規(guī)劃的思考

3.1 應(yīng)科學(xué)確定發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模

天府新區(qū)在規(guī)模預(yù)測(cè)中提出了短板控制的原則，以專(zhuān)業(yè)部門(mén)的土地、水、生態(tài)環(huán)境載力專(zhuān)題研究結(jié)論為依據(jù)，以水資源容量瓶頸來(lái)確定新區(qū)人口和用地規(guī)模的上限大概為600萬(wàn)人左右。同時(shí)通過(guò)對(duì)區(qū)域生態(tài)資源的識(shí)別和評(píng)價(jià)，嚴(yán)格控制生態(tài)用地的規(guī)模，明確非建設(shè)用地控制線，作為規(guī)劃布局的前提條件。但根據(jù)產(chǎn)城單元布局規(guī)劃圖來(lái)看，新區(qū)南邊的地塊比較稀疏，各地塊呈現(xiàn)一種獨(dú)立發(fā)展的趨勢(shì)，而部分交通干線顯得過(guò)于寬大，使用效率也不夠高。

3.2 對(duì)“節(jié)地”和“宜居”內(nèi)涵認(rèn)知的失誤

一些規(guī)劃師把節(jié)地等同于提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，只是單純地增加容積率指標(biāo)，而不是有序地從城市空間結(jié)構(gòu)、道路交通網(wǎng)絡(luò)、功能用地布局、立體化空間開(kāi)發(fā)等更為整體的層面來(lái)優(yōu)化完善。一些學(xué)者通過(guò)大量案例探討指出，在相同的綠地面積下，人們對(duì)綠色空間的感應(yīng)是有差異的:一些只強(qiáng)調(diào)沿線景觀“看”的地方，會(huì)使居民認(rèn)為綠地公園數(shù)量稀缺;而公園綠化設(shè)計(jì)插入居民活動(dòng)“用”的地區(qū)，則會(huì)使居民感覺(jué)綠地公園數(shù)量充足?？梢?jiàn)道路兩側(cè)綠化的美化效果代替不了公園綠地的實(shí)際效能。理性的調(diào)研探究告訴我們，較高密度未必一定造成擁擠。通過(guò)采用空間環(huán)境的精細(xì)化組織，如運(yùn)用多模式交通支持、立體步行空間建設(shè)、垂直綠化營(yíng)造等手段，完全能在大城市新區(qū)較高的開(kāi)發(fā)密度中營(yíng)造出宜居的空間。

3.3 開(kāi)發(fā)機(jī)制與政策引導(dǎo)缺陷

重形式、輕實(shí)用的源頭來(lái)于政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)的機(jī)制缺陷。雖然上級(jí)要求地方政府部門(mén)不斷轉(zhuǎn)換職能，但其依然保持著較多的資源配置權(quán)力，甚至經(jīng)常對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行干預(yù)和影響。這種整合和支配社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)自身“政績(jī)”的權(quán)力，形成了長(zhǎng)時(shí)間強(qiáng)勢(shì)政府邏輯下的空間擴(kuò)張。

4 關(guān)于大尺度空間規(guī)劃的改進(jìn)方案

4.1 重建科學(xué)的規(guī)劃導(dǎo)向和適宜的設(shè)計(jì)方法

一是充分保留和延續(xù)自然肌理。有效對(duì)區(qū)域內(nèi)既有的河流水系、林木綠化和地形地貌特征進(jìn)行保護(hù)性開(kāi)發(fā)，塑造生態(tài)空間環(huán)境特色。二是充分尊重和保護(hù)建成環(huán)境。仔細(xì)考察區(qū)域內(nèi)現(xiàn)成的集鎮(zhèn)、村莊、企業(yè)、道路網(wǎng)絡(luò)，探究是否具備“高效利用、融合發(fā)展”的可行性方案，使得新老空間肌理得到有機(jī)銜接，空間尺度也能有效限定。三是時(shí)常探討人的行為活動(dòng)需要和空間感受。各項(xiàng)設(shè)計(jì)應(yīng)強(qiáng)調(diào)使用人群的感受與體驗(yàn)，不主張“大比例尺和空對(duì)空作戰(zhàn)”、“只見(jiàn)規(guī)劃不見(jiàn)人和只見(jiàn)數(shù)據(jù)不見(jiàn)人”的工作途徑。

4.2 改善城市新區(qū)建設(shè)與開(kāi)發(fā)的機(jī)制

一是改革新區(qū)實(shí)施機(jī)制，特別是改革組織框架。組織框架應(yīng)從開(kāi)發(fā)區(qū)最早普遍推動(dòng)的管委會(huì)與開(kāi)發(fā)公司“政企合一”的模式向“政企分設(shè)”的模式轉(zhuǎn)換，以此提高決策科學(xué)性和投資的有效性。二是改革新區(qū)建設(shè)模式。建議整合名目繁多的政府類(lèi)平臺(tái)載體，遏制競(jìng)賽式的重復(fù)和無(wú)效建設(shè)。例如，目前有的新區(qū)達(dá)上百平方公里，應(yīng)該歸入所在行政區(qū)域的市縣區(qū)政府管轄，作為一個(gè)整體地域單元，進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。

5 小結(jié)

從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，特大新區(qū)建設(shè)不失為一種國(guó)家和地方雙贏的發(fā)展模式。在國(guó)家層面，不僅能提升中心城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在區(qū)域合作及帶動(dòng)區(qū)域性發(fā)展上意義重大。從地方而言，新區(qū)能幫助城市集中優(yōu)勢(shì)資源來(lái)形成發(fā)展合力。

但同時(shí)，在各種新區(qū)層出不窮，不斷變大的背后，是各級(jí)政府利益博弈，新區(qū)可能演變?yōu)楦骷?jí)管理部門(mén)向上級(jí)政府謀求發(fā)展指標(biāo)的工具。在此背景下，我們不得不謹(jǐn)慎思考一些新區(qū)規(guī)劃的合理性與必要性，避免盲目的確定龐大的新區(qū)規(guī)模，避免簡(jiǎn)單化的滿(mǎn)覆蓋設(shè)計(jì)，以理性規(guī)劃和技術(shù)來(lái)踐行科學(xué)發(fā)展觀和國(guó)家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求。