新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的難點和重點

閆洪濤（伊春市鐵力市環(huán)保局，黑龍江 伊春 152500）

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是落實環(huán)境保護法律、政策 及其配套措施的最直接、最有力手段，對塑造環(huán) 保行政秩序，維護公眾權利，推動生態(tài)文明建設 意義重大。一直以來，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力所不逮、執(zhí)法缺位或失范被認為是環(huán)境違法違規(guī)案件、環(huán) 境群體性事件高發(fā)頻發(fā)的重要誘因。因而，在國 家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，如何規(guī) 范和約束環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，提升政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法 能力，嚴格區(qū)分政府與企業(yè)的環(huán)境治理責任，是 新時期環(huán)境法治建設工作的核心任務之一?；?此，2014年國務院辦公廳發(fā)布《關于加強環(huán)境監(jiān) 管執(zhí)法的通知》要求各級政府及其環(huán)保行政機 關實現(xiàn)“執(zhí)法全覆蓋”“鐵拳治污”“陽光執(zhí) 法”“權責明確”“能力整體提升”等切實目 標，新修訂的《環(huán)境保護法》（以下簡稱新法） 也在規(guī)范層面進一步賦予環(huán)保行政機關行使督查 執(zhí)法權的制度利器。關于環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的法律 制度和實施舉措不斷推陳出新，這意味著環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法進入了“高定位”“硬約束”“講實 效”“重治理”的新常態(tài)。

一、新常態(tài)下的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法難點及問題

新常態(tài)下，我國的環(huán)境監(jiān)察工作在執(zhí)法體系和能力建設方面都取得了長足的進步，創(chuàng)新明 顯。但是，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法仍然存在一系列體制和 機制的難點問題亟待破除。

1、體制難題——如何理順、明確“統(tǒng)一監(jiān)督管 理”和“分工負責”之間的關系

如何理順、明確“統(tǒng)一監(jiān)督管理”和“分 工負責”之間的關系，消除部門權責不明、職能 交叉的現(xiàn)象仍是新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的體制難 題。新法第十條在中央和地方兩個層面重申了環(huán) 境保護工作的監(jiān)督管理體系，確立了縱向和橫向 兩個層級的監(jiān)督管理體系。然而，對“統(tǒng)一監(jiān)督 管理”的核心在于監(jiān)督、管理還是協(xié)調(diào)并沒有給 出清晰的說明，這將引發(fā)體制上的混亂：一是， 在縱向體系中上級對下級的監(jiān)督意識、能力不 足，這主要是由于上級環(huán)保機關的業(yè)務指導和監(jiān) 督功能難以與地方政府的財權、人事權相抗衡， 致使縱向的監(jiān)督管理有效性較差；二是，在橫向 體系中，環(huán)境保護部門與其他行業(yè)主管部門職能 交叉，尚無制度化或程序化溝通協(xié)調(diào)機制，難以 實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。

2、機制難題——如何提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力、意識

如何提升環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力、意識，使其滿 足國家生態(tài)文明建設的社會轉型需要是新常態(tài)下 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的機制難題。當前，國家的環(huán)境監(jiān) 察執(zhí)法制度體系的不斷完善與基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法 能力孱弱形成了強烈反差。這一方面是因為基層 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍專業(yè)化程度低、執(zhí)法人員素質(zhì) 不高、執(zhí)法經(jīng)費和裝備難以保障，另一方面則與 地方政府的能動性、積極性不高有關，尤其是在 經(jīng)濟新常態(tài)之下地方政府“穩(wěn)增長、保就業(yè)”的 發(fā)展目標與環(huán)境監(jiān)察目標之間的張力關系日漸增 大，地方政府的輕視造成了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機關的 執(zhí)法地位不明、權威性較差的窘境。同時，釣魚 執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等執(zhí)法不公和缺位問題也從側 面反映了地方政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力意識與國家 生態(tài)文明建設任務對地方政府提出的統(tǒng)一性要求 之間的巨大落差。

3、模式難題——如何強化政府、企業(yè)、公眾和 社會組織之間合作關系

如何強化政府、企業(yè)、公眾和社會組織之 間合作關系，拓寬公眾參與渠道，開展合作式治 理，也是新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法不可回避的模式 難題。從國際經(jīng)驗來看，環(huán)境保護不能單純依賴行政制裁或刑事處罰措施的輸出，還應當將視 角從政府擴展到企業(yè)和社會層面，尋求政府強力 之外的替代性、補充性機制，形成公私協(xié)力。當前我國的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)是從有利于政府監(jiān)管 的角度自上而下地為企業(yè)配置義務，忽視了企業(yè) 自主規(guī)制能力和社會組織的第三方規(guī)制能力的培 育。在簡政放權的大背景下，環(huán)境行政機關的權 力不斷擴大實屬不易，但也必須重視向市場和社 會配置權力，使公眾不僅可以通過獲取信息、提 起訴訟、檢舉揭發(fā)等程序性方式參與環(huán)境監(jiān)察執(zhí) 法，還可以使其獲得相關的實體性權力。

二、新常態(tài)下推進環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的重點及方向

從靜態(tài)的制度設計角度來看，新法被稱為史 上最嚴“環(huán)保法”固無疑問，然而從動態(tài)的執(zhí)法 過程來看，相關的制度利器及其配套措施能否落 地才是考量國家環(huán)境保護決心和制度能力的更重 要標準。在環(huán)保新常態(tài)下，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法作為環(huán)境保護的“殺手锏”，仍然是強化環(huán)境保護工作 的核心機制，是環(huán)境保護法治體系的中軸?；?這個判斷，筆者認為，未來推進環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工 作的重點和方向應聚焦在以下幾個方面。

其一，繼續(xù)完善頂層設計，構建系統(tǒng)的環(huán) 境監(jiān)察執(zhí)法制度體系。一方面，我們要厘清現(xiàn)有 制度體系中核心概念的內(nèi)涵與外延，對“屬地責 任”“統(tǒng)一監(jiān)督管理”“按日計罰”“保護優(yōu) 先”等概念做出明確的界定，才能準確理解政 府、環(huán)保職能機構、執(zhí)法人員的法定職責和履行 程序，使新法真正發(fā)揮基礎性、綜合性法律的統(tǒng) 領作用。另一方面，以新法為基準，制定或修訂 土壤環(huán)境保護、水污染防治、大氣污染防治、環(huán) 境影響評價、排污許可、環(huán)境監(jiān)測等方面的法律 法規(guī)，消除新舊法之間的沖突，彌補現(xiàn)有監(jiān)察執(zhí) 法體系的制度漏洞。

其二，建立網(wǎng)絡化的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)，搭 建政府、企業(yè)、社會組織和公眾合作的平臺。這 里的合作機制是多層次的復合結構：在垂直關系 上，重視上下級政府之間、政府與環(huán)保行政部門 之間、上下級環(huán)保行政部門之間的領導或指導關 系，探索理順中央和地方的環(huán)保職責、調(diào)動地方 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法積極性的新機制，以生態(tài)文明和依 法行政的雙重理念重塑環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的權力結構 和運行環(huán)境，破除地方政府權力運行中阻礙環(huán)境 保護的負面因素，以“嚴把環(huán)境執(zhí)法關”為主線 將環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法確立為政府的核心任務之一。

在新的歷史時期，國務院專門就環(huán)境執(zhí)法工作進行了部署，向全社會 傳遞了強力治污、重典治亂的國家意志和堅強決 心。但是面對復雜而嚴峻的環(huán)境形勢，面對民眾 對于美好環(huán)境的渴望，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作任重而 道遠。要在新常態(tài)下全面加強環(huán)境執(zhí)法工作，加 快完善環(huán)保法規(guī)、標準、政策，堅持嚴格執(zhí)法、公開執(zhí)法、高效執(zhí)法，加大執(zhí)法力度和督政力 度，加強隊伍建設，堅決遏制環(huán)境違法違規(guī)高發(fā) 頻發(fā)態(tài)勢，逐步建設適應新常態(tài)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法 體制機制能力。