治理現(xiàn)代化與新時代婦聯(lián)組織改革

陳偉杰

(中華女子學(xué)院 社會工作學(xué)院，北京 100101)

2015年中央啟動新一輪群團(tuán)改革，旨在增強(qiáng)群團(tuán)組織的橋梁紐帶作用。十九大報(bào)告進(jìn)一步明確了這一點(diǎn)，指出要“增強(qiáng)群眾工作本領(lǐng)，創(chuàng)新群眾工作體制機(jī)制和方式方法，推動工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織增強(qiáng)政治性、先進(jìn)性、群眾性，發(fā)揮聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用，組織動員廣大人民群眾堅(jiān)定不移跟黨走”[1]。

當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已轉(zhuǎn)向人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在物質(zhì)文化生活方面的更高要求之外，人民對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，但是發(fā)展的不平衡不充分成為這些需要得到滿足的主要制約因素。這是黨中央基于近些年中國社會巨大變遷做出的基本判斷。可見，如今擺在人們面前的是一個結(jié)構(gòu)高度異質(zhì)化、需求高度多元化的復(fù)雜社會，這對婦聯(lián)發(fā)揮橋梁紐帶作用提出了更高的要求。

那么，婦聯(lián)怎樣才能高效地充當(dāng)橋梁紐帶？這個問題既指向如何促使婦聯(lián)始終不渝地承擔(dān)政治使命，也關(guān)乎如何確保婦聯(lián)具備足夠能力完成使命。從后面這個角度看，推動?jì)D聯(lián)組織治理現(xiàn)代化成為當(dāng)下刻不容緩的任務(wù)。而要實(shí)現(xiàn)組織治理現(xiàn)代化，需要至少從組織理念、運(yùn)作機(jī)制和具體策略三個層面著眼，盯準(zhǔn)組織發(fā)展過程中的核心問題，加以研究、改進(jìn)。

一、前提：辨識兩個特點(diǎn)

討論當(dāng)前婦聯(lián)組織治理問題，需要從整體上把握兩個前提：辨識婦聯(lián)組織在整個黨-群關(guān)系格局中的位置特點(diǎn)，并在整個黨政體系中理解婦聯(lián)組織的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。首先，婦聯(lián)在黨-群關(guān)系格局中的位置特點(diǎn)。在執(zhí)政黨和群眾之間，存在兩條基本通道：一條是黨對群眾的直接聯(lián)系通道，另一條則是黨經(jīng)由包括婦聯(lián)在內(nèi)的外圍組織建立與群眾的聯(lián)系通道。作為一個外圍通道的連接者，如何論證其相對于主通道的必要性，是一個至關(guān)重要的問題，始終需要有清晰的把握。其次，婦聯(lián)組織體系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。自新中國成立以來，為同黨和政府的管理體制相銜接，婦聯(lián)組織設(shè)立了相應(yīng)的行政體系架構(gòu)，各個組織層級分別納入相應(yīng)的黨政管理體系之中[2]。作為一個層級化組織，如何才能使組織體系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)不僅便于黨的領(lǐng)導(dǎo)和意圖的實(shí)現(xiàn)，還有利于服務(wù)與聯(lián)結(jié)婦女群眾工作的開展，這同樣需要有清晰的把握。

基于對以上兩個問題的把握，聯(lián)系當(dāng)前群團(tuán)改革的實(shí)際情況，我們認(rèn)為，作為一個扮演中介角色的層級化組織，婦聯(lián)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)有賴于其在理念層面理順不同組織目標(biāo)之間的關(guān)系，在機(jī)制層面促成從結(jié)構(gòu)調(diào)整向機(jī)制調(diào)整的深化，在策略層面兼顧內(nèi)向式的立足婦聯(lián)與外向式的縱橫聯(lián)合。

二、改革：理念、機(jī)制與策略

(一)理念層面：理順圍繞中心任務(wù)與履行基本職能之關(guān)系

習(xí)近平總書記指出，群團(tuán)組織既需圍繞黨和國家工作大局搞好“公轉(zhuǎn)”，又要聚焦服務(wù)群眾搞好“自轉(zhuǎn)”[3]。一方面，各級婦聯(lián)需要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞黨的中心任務(wù)開展工作，這是黨對婦聯(lián)的要求，也是婦聯(lián)獲得各級黨委支持的必要前提。另一方面，婦聯(lián)履行其代表和維護(hù)婦女權(quán)益的基本職能，這由婦聯(lián)章程所決定，更是各級婦聯(lián)吸引婦女，凝聚人心，從而發(fā)揮橋梁紐帶作用的基本前提；而橋梁紐帶作用的充分發(fā)揮，又關(guān)系到婦聯(lián)組織提供其在黨-群關(guān)系格局中具有存在必要性的證明。可見，圍繞中心工作與維護(hù)婦女權(quán)益這兩重目標(biāo)之間如何理順關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，是一個極其重要而又頗具挑戰(zhàn)性的議題[4][5]。

從提升聯(lián)系群眾能力的角度看，婦聯(lián)需要從理念層面上明確其重要目標(biāo)之一，是在圍繞中心工作開展自身工作的過程中履行其基本職能，代表和維護(hù)婦女權(quán)益。換言之，婦聯(lián)既要堅(jiān)定地圍繞在黨的中心工作周圍，又需要適時利用人民團(tuán)體協(xié)商、人大協(xié)商、維權(quán)協(xié)調(diào)委員會、婦兒工委的“兩綱”評估機(jī)制等各種體制內(nèi)通道，向各級黨委政府諫言獻(xiàn)策，讓中心工作加入性別的考量，同時促進(jìn)黨、國家、社會發(fā)展與婦女發(fā)展。婦聯(lián)在這方面的政治資源遠(yuǎn)非其他婦女組織和個人所能比擬，應(yīng)扮演好關(guān)鍵角色。

這一理念層面的認(rèn)識將使婦聯(lián)作為服務(wù)型社會組織的特點(diǎn)得到突出，進(jìn)而影響婦聯(lián)組織的機(jī)制調(diào)整和策略選擇。

(二)機(jī)制層面：從組織結(jié)構(gòu)調(diào)整向組織機(jī)制調(diào)整轉(zhuǎn)化

目前婦聯(lián)改革正如火如荼地進(jìn)行。從內(nèi)容上看，各地婦聯(lián)重點(diǎn)開展了組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要舉措是基于服務(wù)改進(jìn)的出發(fā)點(diǎn)，縮小上層規(guī)模，充實(shí)基層機(jī)構(gòu)，而對于組織機(jī)制調(diào)整則較少涉及。然而，組織結(jié)構(gòu)調(diào)整想要真正產(chǎn)生效果還需要機(jī)制調(diào)整相配合，因此改革還應(yīng)向縱深發(fā)展。更進(jìn)一步說，婦聯(lián)需要有更為高效、靈活的運(yùn)作機(jī)制，以便快速、準(zhǔn)確、充分地應(yīng)對變動不居的社會需要。

機(jī)制調(diào)整的核心問題牽涉到組織體系和組織內(nèi)部兩個層面。一是要建立組織體系中層級間的分工機(jī)制。黨政部門縱橫交錯的條塊結(jié)構(gòu)，容易產(chǎn)生矩陣式管理難題，影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[6]。婦聯(lián)身處這一結(jié)構(gòu)之中，面臨的相似問題是如何區(qū)分不同層級婦聯(lián)的職責(zé)重心。從組織整體效能提升的角度看，婦聯(lián)組織體系應(yīng)朝向一個層級分責(zé)的方向努力，越是基層?jì)D聯(lián)，越偏向注重如何做實(shí)機(jī)構(gòu)，提供高效服務(wù)，越是上級婦聯(lián)則應(yīng)越注重服務(wù)平臺的構(gòu)建和運(yùn)作，注重如何扮演支持者角色、中介者角色和評估者角色。上下級婦聯(lián)之間只有避免職能過度重疊，方能提升整體效能。并且，婦聯(lián)組織的效能，不應(yīng)僅僅取決于相關(guān)負(fù)責(zé)人自身的意愿和能力，還應(yīng)取決于合理的分工機(jī)制之下由組織體系提供的制度化機(jī)會。這種不同層級間婦聯(lián)有機(jī)聯(lián)系的建立，還有可能幫助解決長期以來婦聯(lián)工作典型案例不易向其他地方婦聯(lián)復(fù)制、擴(kuò)散的困境。二是要建立健全婦聯(lián)組織內(nèi)部的激勵機(jī)制。此輪群團(tuán)改革在人才引進(jìn)機(jī)制方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新，簡化程序，不拘一格，向社會人才廣泛開放機(jī)會。不過，人才不僅需要引進(jìn)，還需要在引進(jìn)之后長久、充分地發(fā)揮作用?？茖踊筒块T化的婦聯(lián)組織固然便于與黨政體系的銜接、管理與專門化運(yùn)作，但也容易造成內(nèi)耗，影響效率以致目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這就需要引入合理、靈活的激勵機(jī)制，突出鼓勵創(chuàng)新、合作及效能提升的制度設(shè)計(jì)，使得人才不僅引得進(jìn)來，還留得下來；不僅留得下來，還能發(fā)出光來。

(三)策略層面：兼顧內(nèi)向式的立足婦聯(lián)與外向式的縱橫聯(lián)合

婦聯(lián)處于科層體系中，為自身爭取了通達(dá)黨政部門的制度化渠道，但是科層化亦容易產(chǎn)生與基層、群眾疏離的負(fù)面后果。為解決此類弊端，群團(tuán)改革確定了婦聯(lián)組織重心下移的方案，致力于擴(kuò)大基層服務(wù)隊(duì)伍、改善基層?jì)D女服務(wù)，對婦聯(lián)聯(lián)結(jié)婦女能力的提升具有直接的重要意義。在這個方面，操作策略是偏重內(nèi)向式的立足婦聯(lián)還是偏重外向式的縱橫聯(lián)合，需要澄清、理順。

立足婦聯(lián)的內(nèi)向式下移主要通過組織層面上新建基層?jì)D聯(lián)、擴(kuò)展基層?jì)D聯(lián)執(zhí)委會等方式來實(shí)現(xiàn)，其特征是對新生力量進(jìn)行組織內(nèi)化。外向式的縱橫聯(lián)合主要通過與其他各類社會組織、市場主體建立正式與非正式合作關(guān)系，共同開展服務(wù)，維護(hù)婦女權(quán)益。我們可稱之為婦聯(lián)與外部力量實(shí)現(xiàn)組織聯(lián)合。

組織內(nèi)化與組織聯(lián)合的優(yōu)劣，可以從風(fēng)險(xiǎn)與收益的角度分別考量。在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，組織內(nèi)化有助于降低婦聯(lián)組織的政治風(fēng)險(xiǎn)，組織聯(lián)合則可能增加不確定性。但從收益分析角度看，組織內(nèi)化所吸納的多數(shù)對象具有個體化、兼職化的特征，所能產(chǎn)生的效果相對有限；組織聯(lián)合則更有可能撬動社會中的各類服務(wù)資源，這些資源具有組織化、專職化的特征，更能產(chǎn)生杠桿效應(yīng)，放大服務(wù)效果?；谶@些考慮，婦聯(lián)組織應(yīng)開展分類管理，比照民政等其他政府部門的運(yùn)作方式，在做好風(fēng)險(xiǎn)防范的同時，積極引入社會力量，以彌補(bǔ)婦聯(lián)自身力量的局限。

綜上，應(yīng)從理念層面、機(jī)制層面和策略層面去回答婦聯(lián)改革中所面對的重大問題，切實(shí)提升婦聯(lián)發(fā)揮橋梁紐帶作用所需具備的組織能力，推動?jì)D聯(lián)組織治理現(xiàn)代化，使其更為快速、高效、準(zhǔn)確地在服務(wù)中吸引廣大婦女，讓她們感受到權(quán)益受保護(hù)、人格受尊重，以此為執(zhí)政黨凝聚民心，最終實(shí)現(xiàn)黨的利益與婦女群眾利益的有機(jī)統(tǒng)一。

三、研究：助力婦聯(lián)組織改革

婦聯(lián)組織改革的推進(jìn)，既需要改革家和管理者的運(yùn)籌帷幄，也需要學(xué)者們的研究助力。多年來，婦聯(lián)組織研究一直是婦女研究的重要領(lǐng)域。面對新時代的新形勢、新要求，以下一些研究議題、路徑和方法應(yīng)當(dāng)受到關(guān)注。

(一)研究議題

首先，應(yīng)重視在“黨-群”整體結(jié)構(gòu)中研究婦聯(lián)組織的作用?！皨D聯(lián)是黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁與紐帶，是國家政權(quán)的重要社會支柱”，這樣的表述早已耳熟能詳，但這一提法蘊(yùn)含著有待通過研究澄清的諸多議題：執(zhí)政黨及政府、婦女、婦聯(lián)與其他婦女社會組織之間形成的是一種什么樣的“黨-群”關(guān)系格局？婦聯(lián)在整個黨群關(guān)系格局中處于何種方位？“橋梁和紐帶”所指向的“中介”功能和“社會支柱”所包含的“支撐”功能是什么樣的關(guān)系？婦聯(lián)在此格局中如何發(fā)揮其被期待的作用？發(fā)揮作用需具備什么樣的條件？婦聯(lián)如何連接因階層、文化等差異而有所隔閡的諸婦女群體？等等。

其次，應(yīng)將婦聯(lián)組織體系研究納入視野。不少研究將婦聯(lián)視為一個具有內(nèi)在一致性的組織來看待，這種處理方法固然便于研究觀點(diǎn)的表述，但是未能彰顯作為一個體系的婦聯(lián)存在的張力。婦聯(lián)包含了各個層級的科層組織、團(tuán)體會員、執(zhí)委會和婦代會等多元主體，不同部分之間的關(guān)系、互動存在豐富的可能性。在這種體系視角下研究婦聯(lián)組織，它的優(yōu)劣勢、經(jīng)驗(yàn)和困境、改革方向等問題會有更好的澄清。

最后，婦聯(lián)組織運(yùn)作機(jī)制應(yīng)成為重點(diǎn)研究議題。描述研究關(guān)注“是什么”，因果研究關(guān)注“為什么”，而機(jī)制研究則關(guān)注“如何”。以往的研究更多關(guān)注婦聯(lián)的作用或困難是什么以及為何會有此作用或困難，今后應(yīng)注重將研究繼續(xù)往前推進(jìn)，深入細(xì)致地考察婦聯(lián)組織運(yùn)作機(jī)制的現(xiàn)狀以及改進(jìn)的策略。從關(guān)注“是什么”和“為什么”層面的議題，到關(guān)注“如何”層面的議題，是研究向縱深的推進(jìn)，也是更好地實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)研究與組織實(shí)踐相通的節(jié)點(diǎn)。

(二)研究路徑和方法

婦聯(lián)組織研究要有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，需要鼓勵更多強(qiáng)調(diào)實(shí)證性的、注重歷史和比較視野的研究。實(shí)證研究與思辨式的研究不同，強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)性，要求獲取經(jīng)驗(yàn)資料，基于事實(shí)開展分析論證，這是研究獲得扎實(shí)基礎(chǔ)、得出可靠結(jié)論的保證。歷史研究強(qiáng)調(diào)在長時段中去理解經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象。婦聯(lián)組織追溯至其前身，已有近百年的歷史。從路徑依賴這一認(rèn)識出發(fā)，我們無疑需要以明確的問題意識，溯本追源，在歷史研究中更為深刻地了解今昔之間的聯(lián)系和差別。比較研究強(qiáng)調(diào)將婦聯(lián)與其他相關(guān)、相似主體并置，尋找、分析其異同點(diǎn)，彼此為鏡，以增進(jìn)對婦聯(lián)組織的理解。

要做到這些，婦聯(lián)組織研究應(yīng)借鑒社會科學(xué)研究領(lǐng)域中組織研究、歷史社會學(xué)、政治科學(xué)、政治社會學(xué)等多學(xué)科的理論和方法，在一個更為廣闊的平臺上尋找呼應(yīng)時代主題的答案。

[1]習(xí)近平. 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告(2017年10月18日)[R/OL].人民網(wǎng)-中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[2]陳佳俊、史龍鱗.動員與管控：新中國群團(tuán)制度的形成與發(fā)展[J].社會發(fā)展研究,2015，(3).

[3]習(xí)近平.在中央黨的群團(tuán)工作會議上的講話(2015年7月6日)[EB/OL]. 人民網(wǎng)-中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[4]雷水賢.雙重職能對婦聯(lián)履行職能的影響[J].婦女研究論叢，2002，(11).

[5]肖揚(yáng).對婦聯(lián)組織變革動因及其途徑的探討[J].婦女研究論叢，2004，(7).

[6][美]李侃如著，胡國成、趙梅譯.治理中國：從革命到改革[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2010.