以良法保善治 以平等促發(fā)展
——構(gòu)建新時(shí)代的法律法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制

薛寧蘭

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

黨的十九大報(bào)告指出“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障”[1]。為此必須“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論”，“建設(shè)社會(huì)主義法治文化”[1]。這些都是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想的重要內(nèi)涵。法律體系、法治體系、法治理論、法治文化因此成為建設(shè)法治中國(guó)的四個(gè)重要方面。

全面依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命。改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)在依法治國(guó)方面取得顯著成效，徹底擺脫過(guò)去無(wú)法可依的狀態(tài)，于2010年宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成。其中，保障婦女權(quán)益、促進(jìn)性別平等的法律體系是以《憲法》為基礎(chǔ)，以《婦女權(quán)益保障法》為主體，包括國(guó)家各種單行法律法規(guī)、地方性法規(guī)和政府各部門(mén)行政規(guī)章在內(nèi)的一整套體系[2]。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)代，中國(guó)婦女權(quán)益法律保障體系迎來(lái)創(chuàng)新發(fā)展的新機(jī)遇。在國(guó)家層面建立法律法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制，正是抓住這一機(jī)遇，推動(dòng)以男女平等價(jià)值觀為指引，促進(jìn)婦女全面發(fā)展的法律法規(guī)政策體系創(chuàng)新，完善提升婦女地位國(guó)家機(jī)制的重要舉措。

一

提高立法質(zhì)量是新時(shí)代全面依法治國(guó)的重中之重，是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，實(shí)現(xiàn)善治的前提；高質(zhì)量的立法也是嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的前提。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題的決定》提出“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”?？茖W(xué)立法的關(guān)鍵是立法要尊重和體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律；民主立法的核心在于立法必須堅(jiān)持人民的主體地位，通過(guò)各種方式使法律更好地匯集民意、集中民智，真正反映人民的意愿，體現(xiàn)人民的利益和需求[3](P 76)。黨的十九大報(bào)告在此基礎(chǔ)上，增加“依法立法”的新要求，指出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”[1]。這是在法治中國(guó)一體建設(shè)中，黨中央對(duì)立法工作提出的更高要求。依照《立法法》，“依法立法”起碼包含三層含義：(1)全國(guó)人大及其常委會(huì)依照憲法制定各基本法律；(2)國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；(3)省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。可見(jiàn)，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。

保障婦女權(quán)益，實(shí)現(xiàn)男女平等是新中國(guó)成立以來(lái)黨和國(guó)家一貫堅(jiān)持的基本價(jià)值理念，是社會(huì)主義核心價(jià)值體系中不可或缺的要素。實(shí)現(xiàn)“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”目標(biāo)，要求各級(jí)立法機(jī)關(guān)在制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循《憲法》第48條確立的“婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、社會(huì)的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利”的基本原則，以此為立法指導(dǎo)思想，通過(guò)具體制度設(shè)計(jì)和條文規(guī)定，將這一立法理念融入其中。另一方面，為“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”，在全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的立法程序中分別建立法律、法規(guī)、政策性別平等評(píng)估機(jī)制，調(diào)研論證、分析評(píng)估法律法規(guī)草案是否符合憲法男女平等原則、是否符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求，是否有利于實(shí)現(xiàn)男女兩性在權(quán)利、機(jī)會(huì)、結(jié)果、責(zé)任上的平等，并以此促進(jìn)婦女與男性平等參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、共享發(fā)展成果，攜手共進(jìn)，都具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。建立法律法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制也是完善中國(guó)立法體制，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法”“民主立法”“依法立法”的重要舉措，更是貫徹落實(shí)男女平等基本國(guó)策的重要途徑和手段。這一工作機(jī)制將性別視角和性別分析引入國(guó)家法律法規(guī)的制定、實(shí)施和監(jiān)測(cè)評(píng)估全過(guò)程，避免制度性歧視，從而能夠從源頭上保障婦女合法權(quán)益，促進(jìn)男女平等。

二

建立法律法規(guī)的性別平等評(píng)估機(jī)制也具有深遠(yuǎn)的國(guó)際意義。中國(guó)是聯(lián)合國(guó)1979年《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》的最早締約國(guó)之一?！跋緡?guó)范圍內(nèi)對(duì)婦女的各種歧視”是締約國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和履行的國(guó)家義務(wù)。30多年來(lái)，中國(guó)政府積極履行公約確立的國(guó)家義務(wù)，定期提交國(guó)家報(bào)告，迄今已向聯(lián)合國(guó)消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)遞交了八次履約國(guó)家報(bào)告，向全世界展示了中國(guó)政府在消除性別歧視，推動(dòng)男女平等，實(shí)現(xiàn)兩性和諧發(fā)展方面做出的努力與取得的成就。

1995年9月，聯(lián)合國(guó)第四次世界婦女大會(huì)在北京成功舉辦。會(huì)議的成果性文件《北京宣言》和《行動(dòng)綱領(lǐng)》強(qiáng)調(diào),各國(guó)政府在處理提高婦女地位的機(jī)制問(wèn)題時(shí)，應(yīng)將性別觀點(diǎn)納入所有政策和方案的主流，以便在做出決定之前分析對(duì)婦女和男性各自將產(chǎn)生的影響。此后，“社會(huì)性別主流化”成為聯(lián)合國(guó)推動(dòng)性別平等的全球戰(zhàn)略。1997年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)進(jìn)一步明確社會(huì)性別主流化的含義，指出它是一項(xiàng)戰(zhàn)略，要求每個(gè)國(guó)家的立法、政策等從制定、執(zhí)行到評(píng)估的全過(guò)程都要考慮到女性和男性的需求及其經(jīng)歷，分析將會(huì)對(duì)男女兩性各自產(chǎn)生的影響，以及實(shí)際上產(chǎn)生了何種影響。可見(jiàn)，建立法律法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制，對(duì)其進(jìn)行事前、事中、事后全過(guò)程的社會(huì)性別分析，是將性別平等主流化落實(shí)到國(guó)家立法過(guò)程的重要途徑。

’95世婦會(huì)期間，為回應(yīng)聯(lián)合國(guó)“社會(huì)性別主流化”戰(zhàn)略，中國(guó)政府宣布將男女平等作為促進(jìn)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)基本國(guó)策。憲法和法律確立的男女平等原則由此進(jìn)入國(guó)家政策體系的最高層次，制約和引導(dǎo)著其他具體政策的制定和執(zhí)行。針對(duì)現(xiàn)階段對(duì)法律法規(guī)政策的性別平等審查缺乏制度性保障的現(xiàn)狀，《中國(guó)婦女發(fā)展綱要(2011-2020年)》首次提出“將社會(huì)性別意識(shí)納入法律體系和公共政策，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)政策的性別平等審查”。2015年3月，修改后的《立法法》對(duì)立法論證、聽(tīng)證、可行性評(píng)價(jià)等制度和程序做出進(jìn)一步完善。第39條規(guī)定：“擬提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的法律案，在法律委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估情況由法律委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明?！边@一條款雖是對(duì)立法前評(píng)估的一般性規(guī)定，卻是在現(xiàn)行國(guó)家立法體制中增加性別平等評(píng)估內(nèi)容的憲法性依據(jù)。性別平等評(píng)估應(yīng)當(dāng)成為全國(guó)人大等相關(guān)機(jī)構(gòu)在立法前對(duì)法律草案進(jìn)行評(píng)估的一部分。

三

如果說(shuō)，良法是善治的前提，那么，良法善治則是實(shí)現(xiàn)法治的前提。黨的十八大以來(lái)的一系列相關(guān)文件表明，提高立法質(zhì)量是當(dāng)前立法工作的首要任務(wù)，而開(kāi)展立法評(píng)估則是提高立法質(zhì)量不可缺少的重要環(huán)節(jié)和工具。

自2012年江蘇省首創(chuàng)地方性法規(guī)政策性別平等評(píng)估咨詢機(jī)制以來(lái)，全國(guó)已有27個(gè)省市自治區(qū)在婦聯(lián)組織參與推動(dòng)下建立了這一機(jī)制。所謂“地方性法規(guī)政策性別平等評(píng)估機(jī)制”，是指在地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件的制定實(shí)施中，通過(guò)制度化地調(diào)研、分析、論證是否直接或間接地對(duì)女性或男性產(chǎn)生不同影響，提出修改建議，推動(dòng)地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件在制定時(shí)和實(shí)施中充分考慮男女兩性現(xiàn)實(shí)差異，促進(jìn)男女在法規(guī)政策層面平等受益、共同發(fā)展的工作機(jī)制。這一機(jī)制的內(nèi)容大體包括評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估方法、評(píng)估程序、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估效果等。五年來(lái)，這一開(kāi)創(chuàng)性的地方立法工作機(jī)制初建成效，“在傳播性別平等工作理念、建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)維權(quán)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)婦聯(lián)源頭參與立法等方面取得了顯著成效”[4]。深圳市地方法規(guī)政策性別平等評(píng)估委員會(huì)自2016年3月成立以來(lái)，已經(jīng)評(píng)估21部地方法規(guī)文件，提出修改建議100余條[5]。與此同時(shí)，這一工作機(jī)制因決策者在觀念意識(shí)與認(rèn)識(shí)上的不一致，或多或少地存在著若干不足，如評(píng)估主體不一致、評(píng)估范圍不統(tǒng)一、評(píng)估方法過(guò)于簡(jiǎn)單、評(píng)估依據(jù)不明確等[6](PP 80-81)，亟需在國(guó)家層面予以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

性別平等評(píng)估是立法評(píng)估的一部分。立法評(píng)估由地方先行先試為建立國(guó)家級(jí)法律法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制提供了豐富的本土經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，中國(guó)地方性立法評(píng)估實(shí)踐已有數(shù)十年之久。從2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“提高制度建設(shè)質(zhì)量”開(kāi)始，政府層面的行政法規(guī)立法評(píng)估制度隨之產(chǎn)生。一些省市如廣東、重慶等先行先試，積極開(kāi)展地方立法評(píng)估制度建設(shè)與實(shí)踐[7]。從性質(zhì)上看，目前開(kāi)展的地方立法評(píng)估是綜合性評(píng)估，而對(duì)地方立法的性別平等評(píng)估則屬專項(xiàng)評(píng)估。兩相比較，不難發(fā)現(xiàn)，已有地方立法評(píng)估側(cè)重于立法實(shí)施效果的評(píng)估，屬于立法后的評(píng)估，而對(duì)地方立法的性別影響評(píng)估則多為立法前的評(píng)估。從立法評(píng)估制度的科學(xué)性、完整性目標(biāo)看，無(wú)論哪種類型的立法評(píng)估均應(yīng)包括立法前和立法后兩個(gè)階段。地方立法評(píng)估條塊分割的現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度整合來(lái)消弭。再者，基于中國(guó)立法體制的特性，國(guó)家出臺(tái)的法律法規(guī)政策是地方人大和政府制定法規(guī)政策的上位法依據(jù)，因此，僅有地方性法規(guī)政策的性別影響評(píng)估機(jī)制，無(wú)法避免和消除國(guó)家法律法規(guī)政策中不利于兩性平等發(fā)展的或顯性或隱性的內(nèi)容。為此，建議以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，將實(shí)現(xiàn)男女平等、促進(jìn)兩性共同發(fā)展確立為法律法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制的目標(biāo)；在《立法法》相關(guān)條款中增加將性別平等意識(shí)納入立法全過(guò)程的內(nèi)容，并將性別平等評(píng)估機(jī)制納入立法評(píng)估之中；在全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院法制辦設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作[8]。

中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代。地方和中央?yún)f(xié)同推進(jìn)建立法律法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制，以統(tǒng)一和完善立法評(píng)估的主體、范圍，確立明確清晰的評(píng)估指標(biāo)和程序，形成中央與地方立法性別平等評(píng)估機(jī)制相互配套、良性互動(dòng)的整體格局。以良法保善治，以平等促發(fā)展，這是滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及包括男女兩性在內(nèi)的所有公民的創(chuàng)新之舉。

[1]習(xí)近平. 決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)[R/OL].人民網(wǎng)-中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[2]國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)性別平等與婦女發(fā)展(白皮書(shū))[R/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhua.com/politics/2015-09/22/c_1116636886.htm.

[3]信春鷹.深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法[A].《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2014.

[4]楊慧、白黎.應(yīng)加大法律與政策性別平等評(píng)估力度[N].中國(guó)婦女報(bào)，2015-12-21.

[5]葉海燕.深圳性別平等評(píng)估機(jī)制運(yùn)行顯效[N].中國(guó)婦女報(bào)，2017-07-26.

[6]鄭玉敏.完善我國(guó)地方法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制的對(duì)策與建議[J].山東女子學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(5).

[7]張瓊.立法評(píng)估完整性研究及建設(shè)路徑[J].宏觀質(zhì)量研究，2016，(2).

[8]鄭玉敏.推動(dòng)中國(guó)法律的性別平等評(píng)估機(jī)制建立研究[J].山東女子學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(2).