生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善建議

楊江（六盤水市委黨校,貴州 六盤水 556327）

一、國(guó)外生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度對(duì)我國(guó)的啟示

通過分析比較美國(guó)、德國(guó)、加拿大等的生態(tài)損害制度，可知上述國(guó)家都制定了專項(xiàng)立法以統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,使之既有把控整個(gè)制度體系的綜合性,又具有生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臏?zhǔn)確性。其都拓寬受法律保護(hù)的對(duì)象范圍，規(guī)定了損害賠償?shù)幕驹瓌t，將生態(tài)環(huán)境損害全方位納入保護(hù)范圍，明確國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的對(duì)應(yīng)職責(zé)內(nèi)容，根據(jù)具體案情需要常指定或設(shè)立專職的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，并力爭(zhēng)改觀行政機(jī)關(guān)面對(duì)生態(tài)環(huán)境損害問題時(shí)的敷衍態(tài)度，有針對(duì)性的進(jìn)行監(jiān)督。以上國(guó)家在生態(tài)環(huán)境損害的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程序方面也有為之驚嘆的細(xì)致立法，與國(guó)家專項(xiàng)立法共同構(gòu)成運(yùn)行制度所需的主干。這部分立法在使整個(gè)體系更具操作的同時(shí)尤其注重修復(fù)方案制定與執(zhí)行過程中的經(jīng)濟(jì)的合理性和技術(shù)可行性，更有利于司法實(shí)踐中的應(yīng)用。而我國(guó)區(qū)別于傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)和人身?yè)p害的生態(tài)環(huán)境損害無法得到有效的救濟(jì)的原因之一便是目前并沒有專門的生態(tài)環(huán)境責(zé)任立法。寄托于現(xiàn)有的救濟(jì)手段本身就面臨重重難關(guān)如環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境違法行為的處罰以及環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟本身在制度上就不夠完善，再讓其承擔(dān)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的損害責(zé)任其很難做到。據(jù)于此，應(yīng)積極借鑒吸收域外科學(xué)經(jīng)驗(yàn)同時(shí)結(jié)合在我國(guó)實(shí)際完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

二、我國(guó)環(huán)境損害賠償制度的完善建議

關(guān)于生態(tài)損害問題我國(guó)在立法上、處理方式上、社會(huì)分擔(dān)機(jī)制等方面都已經(jīng)初見成效，但是在這三方面也存在著諸多的問題，導(dǎo)致生態(tài)損害在有發(fā)生的征兆時(shí)沒有得到及時(shí)的預(yù)防并且生態(tài)損害發(fā)生之后得不到及時(shí)有效的救濟(jì)，造成一系列嚴(yán)重的后果。因此，要想從根本上解決我國(guó)的生態(tài)損害問題，必須從我國(guó)的具體國(guó)情出發(fā)，正視我國(guó)生態(tài)損害賠償制度方面存在的各種各樣的問題，從問題著手，逐個(gè)解決阻礙我國(guó)生態(tài)保護(hù)工作順利進(jìn)展的各個(gè)難題，讓法律制度為環(huán)保工作保駕護(hù)航。

（一）在環(huán)保法中構(gòu)建完備的生態(tài)損害賠償制度

新環(huán)保法頒布體現(xiàn)出我國(guó)對(duì)于生態(tài)環(huán)境越來越重視，在新環(huán)保法修訂之前，生態(tài)損害并沒有出現(xiàn)在環(huán)境法體系的基本法《環(huán)境保護(hù)法》中，僅出現(xiàn)在個(gè)別單行法中，例如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》中有很多關(guān)于如何保護(hù)海洋的生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，有專門的章節(jié)規(guī)定了如何防治各類行為對(duì)海洋環(huán)境的污染損害，主要是針對(duì)海洋本身受損的救濟(jì)。15 年新環(huán)保法施行以后，關(guān)于生態(tài)保護(hù)方面其相對(duì)于舊環(huán)保法而言是個(gè)重大突破，盡管沒有直接規(guī)定生態(tài)損害的概念，但是提出了生態(tài)文明、生態(tài)紅線的概念，并且提出了建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制等一些有助于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的具體制度，2015年新環(huán)境法將進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)損害預(yù)防機(jī)制發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略實(shí)施。

考慮到生態(tài)損害賠償制度在立法上的空白，在制定新的《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)把生態(tài)損害賠償制度加入進(jìn)去，專門為生態(tài)保護(hù)增加一個(gè)章節(jié)，把生態(tài)環(huán)境看做一個(gè)獨(dú)立的客體，從環(huán)境侵權(quán)中剝離出來，當(dāng)然二者可以有交叉，只是純生態(tài)損害有了更加詳細(xì)具體的規(guī)定。

（二）多樣化生態(tài)環(huán)境損害賠償處理方式

生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是以維護(hù)環(huán)境公共利益，對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)為目的兼具生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防、補(bǔ)救與懲罰的一種責(zé)任。生態(tài)環(huán)境具有獨(dú)特的生態(tài)功服務(wù)能，在受到損害后也很難逆轉(zhuǎn)以及生態(tài)價(jià)值又具有不可度量性，決定了對(duì)公共生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)采取以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為主，以貨幣賠償損失為輔的多樣化方式進(jìn)行。

發(fā)生環(huán)境損害后以往的處理方式多為以下幾種：當(dāng)可能造成環(huán)境損害時(shí)一般采取責(zé)令當(dāng)事人消除危害的手段；當(dāng)已經(jīng)造成環(huán)境損害時(shí)一般要求當(dāng)事人采取措施予以恢復(fù)；當(dāng)環(huán)境損害達(dá)到無法恢復(fù)的程度，則要求責(zé)任人通過承擔(dān)賠償?shù)姆绞?。需注意的是，消除危害、恢?fù)環(huán)境、賠償替代可以暫時(shí)阻止環(huán)境損害行為的繼續(xù)實(shí)施，新的環(huán)境損害也許會(huì)因行為的停止而不再發(fā)生，但因被污染的環(huán)境本身并非處于靜止?fàn)顟B(tài)或者因污染物質(zhì)的屬性在自然環(huán)境的循環(huán)過程中并不會(huì)因?yàn)樾袨榈耐Ｖ苟Ｖ?，損害后果在一定范圍內(nèi)還在持續(xù)，并且這種持續(xù)還可能反復(fù)造成進(jìn)一步的損害。因此，傳統(tǒng)的處理方式對(duì)生態(tài)環(huán)境損害存在明顯不足。這就促使學(xué)者提出新的觀點(diǎn)：其認(rèn)為生態(tài)修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害的最佳處理方式，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)很大程度上取決于各環(huán)境要素之間的平衡。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部處在不斷的失衡與平衡交替，在較短時(shí)間內(nèi)不會(huì)有劇烈的變動(dòng)，如果系統(tǒng)平衡被人為的破壞了，想從根本上消除既有損害又避免新?lián)p害的發(fā)生，就只有讓責(zé)任者擔(dān)當(dāng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)就可以完成此任務(wù)。本文也持此種觀點(diǎn)。

（三）建立生態(tài)損害賠償?shù)纳鐣?huì)分擔(dān)機(jī)制

生態(tài)損害的嚴(yán)重性與我國(guó)生態(tài)損害賠償社會(huì)化分擔(dān)機(jī)制的缺乏形成鮮明的對(duì)比。受損涉及的范圍比較廣，進(jìn)行修復(fù)所需要的費(fèi)用也比較高，我國(guó)法律規(guī)范中缺乏關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣?huì)化分擔(dān)方式的具體規(guī)定，因此一般由企業(yè)或者政府來承擔(dān)高額的賠償金、修復(fù)費(fèi)用。這種方式確實(shí)嚴(yán)厲的懲治了污染企業(yè)，但是大部分企業(yè)會(huì)就此破產(chǎn)，巨額的修復(fù)費(fèi)用只能落在政府頭上，不僅加大了政府的的財(cái)政支出并且也不利于生態(tài)損害的及時(shí)修復(fù)。因此，建立生態(tài)損害賠償?shù)纳鐣?huì)分擔(dān)機(jī)制十分必要的。根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，對(duì)我國(guó)生態(tài)損害賠償責(zé)任社會(huì)化的路徑的建議主要是以下兩種方式：

1.購(gòu)買生態(tài)損害責(zé)任保險(xiǎn)

我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)賠償力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，首先是險(xiǎn)種比較單一，再就是太具有任意性。針對(duì)以上問題，可以借鑒美國(guó)的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，在保險(xiǎn)法中增加生態(tài)損害賠償責(zé)任險(xiǎn)，并且將生態(tài)損害責(zé)任險(xiǎn)規(guī)定為從事環(huán)境污染行業(yè)的強(qiáng)制險(xiǎn)。這樣以來，一方面增加了企業(yè)的污染成本，盡量減少責(zé)任主體對(duì)環(huán)境可能造成的污染損害；另一方面一旦發(fā)生損害事實(shí)，有保險(xiǎn)來填補(bǔ)企業(yè)的賠償不足的問題，使生態(tài)損害遭受破壞時(shí)有更多的賠償主體來修復(fù)過程中需要的資金，有更多、更好的修復(fù)方式去選擇。

2.建立生態(tài)損害基金

生態(tài)損害賠償基金制度是生態(tài)損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)之外的另一種社會(huì)分擔(dān)機(jī)制，其也可以幫助解決生態(tài)損害賠償過程中的資金不足的問題。生態(tài)損害賠償基金是一個(gè)專門用來解決生態(tài)損害問題的獨(dú)立賬戶，與生態(tài)損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)不同的是基金作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是當(dāng)生態(tài)損害賠償主體賠償能力不足時(shí)，基金可以起到補(bǔ)償作用。二是當(dāng)生態(tài)損害暫時(shí)找不到具體的責(zé)任主體時(shí)，基金可以代替其提供生態(tài)損害修復(fù)所需的資金。在第二種情況下，一旦確定了生態(tài)損害賠償?shù)呢?zé)任主體，可以向責(zé)任主體追償這部分資金，即這種情況的替代補(bǔ)償是暫時(shí)的。國(guó)外很多國(guó)家都制定了生態(tài)損害賠償基金制度作為生態(tài)損害額社會(huì)分擔(dān)機(jī)制，其中，加拿大在這方面做的比較好，為我國(guó)生態(tài)損害賠償基金制度的構(gòu)建提供了參考。