淺談加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理

近年來，臨汾市為加快推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施等重點(diǎn)項(xiàng)目投資建設(shè)，通過舉借政府性債務(wù)籌集建設(shè)資金，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。但是，舉借地方政府性債務(wù)的同時(shí)，也伴隨著地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如何加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，有效防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已成為當(dāng)前政府及相關(guān)部門需要研究的一個(gè)重要課題。市財(cái)政局在調(diào)研分析臨汾市政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀以及存在問題的基礎(chǔ)上，對加強(qiáng)政府性債務(wù)管理提出了下一步工作計(jì)劃，以期進(jìn)一步提高臨汾市政府性債務(wù)管理水平，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、臨汾市地方政府性債務(wù)基本情況

2016年，山西省財(cái)政廳核定臨汾市政府債務(wù)限額為233.90億元，根據(jù)當(dāng)年財(cái)力情況測算的全市債務(wù)率為70%，相比國際通行的100%警戒標(biāo)準(zhǔn)，仍有適度舉債的空間。市縣兩級(jí)政府負(fù)債主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，包括：城市建設(shè)、交通、教育、醫(yī)療、環(huán)保、衛(wèi)生、扶貧、棚戶區(qū)改造等基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，這些均與老百姓的生活密切相關(guān)。地方政府適度負(fù)債，在很大程度上緩解了政府的收支矛盾，并促進(jìn)了中央各項(xiàng)民生政策的落實(shí)，可以說，適度負(fù)債推動(dòng)和促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

二、臨汾市債務(wù)管理目前存在的問題

經(jīng)過對全市債務(wù)現(xiàn)狀的匯總分析，認(rèn)為目前臨汾市地方政府債務(wù)管理主要存在三個(gè)方面的問題。

1.缺乏長期有效的償債機(jī)制，償債資金籌集困難。近年來，由于經(jīng)濟(jì)下行壓力、結(jié)構(gòu)性減稅因素影響，導(dǎo)致財(cái)政收入呈現(xiàn)下滑趨勢，債務(wù)償還陷入借新債還舊債的困境，難以建立地方政府債務(wù)償債資金籌集的長效機(jī)制，同時(shí)，也未形成和建立償債準(zhǔn)備金制度，對到期債務(wù)的還款保障能力不足。

2.尚未建立地方政府風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。建立臨汾市地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速響應(yīng)、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、穩(wěn)妥處置，對防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。目前，山西省財(cái)政廳正在醞釀出臺(tái)《山西省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置預(yù)案》，臨汾市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的編制工作也正在研究中。

3.融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型存在的問題

臨汾市的融資平臺(tái)公司過去幾年承擔(dān)了政府的融資職能，在支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善當(dāng)?shù)匚慕绦l(wèi)生條件、提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏椒矫孀鞒隽溯^大貢獻(xiàn)。2014年，國務(wù)院為建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉借的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，要求地方投融資平臺(tái)剝離政府融資職能，融資平臺(tái)公司在市場化轉(zhuǎn)型和發(fā)展中也遇到了一些困難：

（1）造血能力不強(qiáng)。融資平臺(tái)公司一直以市重點(diǎn)公益性項(xiàng)目融資為主，資產(chǎn)大多為政府劃撥的一些公益性資產(chǎn)或股權(quán)，政府也不能賦予平臺(tái)公司特許經(jīng)營權(quán)，公司缺乏真正能動(dòng)作用和扭轉(zhuǎn)產(chǎn)生收益的有效資產(chǎn)，經(jīng)營性資產(chǎn)比重相對較低，資產(chǎn)收益率較差、贏利點(diǎn)偏少、主營收入不足，市場化業(yè)務(wù)及能力也尚在起步階段，所取得的收益遠(yuǎn)不能覆蓋償債支出，導(dǎo)致自主經(jīng)營和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不高。

（2）組織架構(gòu)不完善。融資平臺(tái)公司的管理層一般都是由行政事業(yè)單位人員兼職，平臺(tái)公司組織架構(gòu)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層都沒有完全按照現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)需要及時(shí)完善及理順，薪酬體制及激勵(lì)機(jī)制還不能完全按市場化運(yùn)行，造成組織運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)向還不完全清晰。

（3）管理機(jī)制和人才隊(duì)伍上還存在不足。融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展需要干部隊(duì)伍在知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)和管理能力方面與之相適應(yīng)。特別是在新開拓的市場化運(yùn)作領(lǐng)域，需要按照現(xiàn)代企業(yè)制度，走市場化道路，引進(jìn)專業(yè)隊(duì)伍，改革管理體制，才能真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三、多措并舉，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理

面對艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)以及政府債務(wù)管理存在的問題，我們要統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)、多方舉措、把握關(guān)鍵，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，著重抓好以下五方面工作。

1.轉(zhuǎn)變理財(cái)思路，加大財(cái)稅培植。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，減輕或化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根本出路和立足點(diǎn)要放在建立穩(wěn)固、強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ)之上，全市上下要形成抓經(jīng)濟(jì)、培財(cái)源的共識(shí)，重要抓手和突破口應(yīng)圍繞三個(gè)主攻方向展開。一是涵養(yǎng)現(xiàn)有財(cái)源，著力提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。在有力落實(shí)好“三去一降一補(bǔ)”重大任務(wù)的基礎(chǔ)上，著力改造提升煤焦鐵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。通過適當(dāng)投入、緩交稅費(fèi)、協(xié)助融資、減少行政性收費(fèi)等方式，推進(jìn)企業(yè)技術(shù)革新，支持煤轉(zhuǎn)電、煤轉(zhuǎn)化、煤轉(zhuǎn)材、焦轉(zhuǎn)化、普鋼轉(zhuǎn)特鋼，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高資源利用率。二是培植新財(cái)源，著力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，大力支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。充分利用規(guī)模為2億元的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，重點(diǎn)發(fā)展“新裝備、新材料、新醫(yī)藥、新電子、節(jié)能環(huán)保、食品輕工”等六大新興產(chǎn)業(yè)集群。充分利用3000萬元的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，組建市級(jí)文化旅游產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，堅(jiān)持區(qū)域聯(lián)合發(fā)展，大力發(fā)展全域旅游，讓游客吃在臨汾、住在臨汾、消費(fèi)在臨汾。三是繼續(xù)減稅降負(fù)，著力優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步減稅降負(fù)，充分讓利于企業(yè)，創(chuàng)造寬松的投資環(huán)境；加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，給土地“穿衣服”，提升土地或國有資產(chǎn)的價(jià)值，為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，讓企業(yè)來得了、住得下、留得住、過得好。

2.繼續(xù)強(qiáng)化政府性債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。充分估計(jì)財(cái)政困難和風(fēng)險(xiǎn)隱患，做好思想和工作準(zhǔn)備，嚴(yán)守底線不動(dòng)搖，確保不出現(xiàn)區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一是落實(shí)政府債務(wù)限額管理，嚴(yán)禁違法違規(guī)舉債行為。嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定，強(qiáng)化債務(wù)限額管理，絕不在限額外通過其他方式舉借任何政府債務(wù)。二是加強(qiáng)政府債券資金管理，提高資金使用效益。新增債券資金嚴(yán)格限定在公益性項(xiàng)目范圍內(nèi)，同時(shí)加快支出進(jìn)度，充分發(fā)揮新增債券資金對穩(wěn)增長、保民生、促發(fā)展的積極作用。加大存量政府債務(wù)置換力度，確保2018年8月底前將非政府債券形式的存量政府債務(wù)全部置換為政府債券。三是強(qiáng)化各項(xiàng)應(yīng)對措施，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)對中長期政府支出責(zé)任的事前審核和監(jiān)控，超出財(cái)政承受能力的要“一票否決”。

3.加快建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。時(shí)刻關(guān)注《山西省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置預(yù)案》的發(fā)布情況，待預(yù)案出臺(tái)后，市財(cái)政局將緊扣全省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置預(yù)案的要求，結(jié)合實(shí)際情況，加快建立《臨汾市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處置預(yù)案》，切實(shí)守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)全市經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

4.有計(jì)劃、有步驟、適度融資有序推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是把握政策機(jī)遇，積極爭取上級(jí)支持。圍繞全國兩會(huì)精神確定的中心任務(wù)和重點(diǎn)工作，積極向中央、省反映臨汾市的訴求和需要，扎實(shí)做好資金和政策爭取、承接工作，努力爭取上級(jí)財(cái)政對臨汾市的支持。牢牢抓住國家發(fā)行政府債券的政策機(jī)遇，積極爭取新增債券和置換債券規(guī)模，保障全市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目順利實(shí)施。二是緊扣政策要求，實(shí)施政府購買服務(wù)。充分利用國家允許的政府購買工程的政策支撐，如棚戶區(qū)改造、扶貧異地搬遷等項(xiàng)目，加快推進(jìn)全市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是創(chuàng)新融資理念，全力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。根據(jù)目前的政策規(guī)定，充分利用PPP融資模式，加快推進(jìn)PPP示范項(xiàng)目建設(shè)，探索PPP項(xiàng)目由“補(bǔ)建設(shè)”變?yōu)椤把a(bǔ)運(yùn)營”，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目吸引力，確保全市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是規(guī)范推動(dòng)引導(dǎo)基金，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。有效地運(yùn)用專項(xiàng)建設(shè)基金、政府投資基金等新型模式，堅(jiān)持市場化運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5.加強(qiáng)市屬國有企業(yè)管理，推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型。按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，加強(qiáng)對市屬國有企業(yè)的管理，促使國有企業(yè)真正成為依法自助經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體。進(jìn)一步健全國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立優(yōu)勝劣汰、經(jīng)營自主靈活、內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的市場化機(jī)制。不斷優(yōu)化國有資產(chǎn)監(jiān)管的方式，提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的科學(xué)性、針對性和有效性。提高國有資本配置的效率，使國有企業(yè)在提升自主創(chuàng)新能力、保護(hù)資源環(huán)境、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、履行社會(huì)責(zé)任的作用得以充分發(fā)揮。