稅收債權(quán)證券化法律制度研究

◆劉衛(wèi)鋒

稅收債權(quán)的證券化是以美國華爾街為中心發(fā)展而來的，是以具有公共債權(quán)特性的稅收債權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)而實(shí)施的證券化，也可以稱之為“新型金融產(chǎn)品”。目前，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理（Sovereign Risk Management）已引起相當(dāng)多國家的關(guān)注。尤其是在美國，以滯納普遍化的與土地相關(guān)的地方稅為對象，通過將這種稅收債權(quán)進(jìn)行證券化從而解決稅收滯納問題的方式，目前已被世界各國所矚目。然而，在這里，對象債權(quán)既可以現(xiàn)存的滯納債權(quán)為中心，但也可以對于未來應(yīng)收的稅收債權(quán)為對象實(shí)施證券化，即為了填補(bǔ)財(cái)政赤字，稅收債權(quán)證券化在繳納前作為替代征收的手段而被靈活運(yùn)用。不僅如此，20世紀(jì)80年代的部分南美國家，在為了擺脫其國家債務(wù)危機(jī)的方案中，通過財(cái)務(wù)再調(diào)整的方式而實(shí)行的強(qiáng)制性、法律性的債務(wù)出資轉(zhuǎn)換（Debt-equity Swap）制度也被靈活利用。①Daniel H.Cole∶ Debt-Equity Conversions, Debt-for-Nature Swaps, and the Continuing World Debt Crisis,Columbia Journal of Transnational Law,1992,(57).另一方面，相比于其他資產(chǎn)的證券化，稅收債權(quán)的證券化在公共領(lǐng)域債權(quán)的證券化中出現(xiàn)的相對比較晚，主要是政府或地方自治團(tuán)體等公共主體應(yīng)收的各種公共債權(quán)的稅收、分?jǐn)偪畹葌鶛?quán)或者未收到的以上債權(quán)，將這些債權(quán)通過證券化方式，試圖便利地回收公共債權(quán)等制度。但是，公共債權(quán)的證券化還是一個(gè)相對比較生疏的領(lǐng)域，目前僅在美國部分州出現(xiàn)。②然而，雖是以美國為主，但在其他國家也零零散散地出現(xiàn)，尤其是在很多文獻(xiàn)中以“Tax Lien Certificates Securitization”用語而出現(xiàn)。從稅收債權(quán)的證券化沿革來看，最初是在國際稅收協(xié)會(huì)年會(huì)上作為新千年稅收上的課題而出現(xiàn)的。在當(dāng)時(shí)，僅僅對稅收債權(quán)證券化的可能性進(jìn)行了討論，而并沒有從本質(zhì)上討論該制度。隨后，美國對該問題的研究持續(xù)不斷，并試圖提出現(xiàn)實(shí)化的解決方案。鑒于此，本文以將稅收債權(quán)委托給民間機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)回收的方案，尤其是通過稅收債權(quán)的證券化而實(shí)現(xiàn)的稅收債權(quán)回收方案為研究對象，首先對稅收債權(quán)證券化的概念與基本構(gòu)造等進(jìn)行闡述、分析，進(jìn)而檢討未來我國在實(shí)施稅收債權(quán)證券化過程中所面臨的法律課題。

一、稅收債權(quán)證券化概述

（一）稅收債權(quán)證券化的概念與基本構(gòu)造

稅收債權(quán)證券化（Tax Lien Securitization）是指以地方自治團(tuán)體持有的滯納稅收或?qū)響?yīng)收的稅收債權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)而發(fā)行資產(chǎn)證券化證券進(jìn)而籌措資金的行為。而本文除將來應(yīng)收的稅收債權(quán)外，①Suhas Ketkar, Dilip Ratha∶ Securitization of Future Flow Receivables∶ A Useful Tool for Developing Countries, Finance & Development, 2001,(1).僅以現(xiàn)存的滯納稅收為基礎(chǔ)資產(chǎn)的情形為中心進(jìn)行論述。滯納稅收證券化具有以下基本構(gòu)造。②Vinod Kothari∶ Securitization∶ The Financial Instrument of the Future,Indiana∶ Wiley Publication,2006; Erik Banks∶ Alternative Risk Transfer∶ Integrated Risk Management through Insurance, Reinsurance,and the Capital Markets, Indiana∶ Wiley Publication,2004.資產(chǎn)持有人的主體是政府或者地方自治團(tuán)體。證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)是已經(jīng)發(fā)生，但處于未繳納狀態(tài)的滯納稅收債權(quán)。然后，政府或者地方自治團(tuán)體將該證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)的滯納稅收債權(quán)信托給證券化專門公司（Special Purpose Company：SPC），而接受信托的證券化專門公司作為受托人，獲得第一順序的受益權(quán)，然后將以此為基礎(chǔ)發(fā)行資產(chǎn)支持證券（Asset Backed Security：ABS）或者資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)證券（Asset Backed Commercial Paper：ABCP）籌措的資金，作為資產(chǎn)讓與的代價(jià)，即獲得第一順位受益權(quán)代價(jià)，而支付給資產(chǎn)持有人——國家或者地方自治團(tuán)體。

（二）稅收債權(quán)證券化的實(shí)益

在將稅收債權(quán)實(shí)施證券化的情形下，通過證券化而涉及的利害關(guān)系人（民間金融行業(yè)）與作為課稅與征稅主體的國家或地方自治團(tuán)體各自均可以得到自身的益處。概括地來講，稅收債權(quán)證券化具有以下兩種情形的實(shí)益。

1．證券化的一般實(shí)益

一般來講，資產(chǎn)證券化是指對于處理程序復(fù)雜的資產(chǎn)或者在資產(chǎn)證券化所指向的資產(chǎn)上所產(chǎn)生的現(xiàn)金流并不符合投資者需求的情形下，將不具有流通性或者市場性的資產(chǎn)匯聚成另一種資產(chǎn)混合體（Asset Pool），然后發(fā)行以這種混合財(cái)產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)擔(dān)保的債務(wù)證書或者對于這種財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性持份的證書，進(jìn)而使其在市場上進(jìn)行流通，最終達(dá)到籌措資金的一種金融手段。對于發(fā)起人，證券化可以使發(fā)起人獲得兩個(gè)方面的實(shí)益：其一是通過應(yīng)收賬款的真實(shí)出售，獲得資金和流動(dòng)性，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；其二，證券化也是一種新的融資途徑，發(fā)起人通過證券化獲得所需的資金。而稅收債權(quán)證券化的實(shí)益不僅具有普通資產(chǎn)證券化的一般實(shí)益，而且，相比于普通資產(chǎn)的證券化，比較典型的是對個(gè)別資產(chǎn)信用等級(jí)評估的省略，通過證券化提高其流通性，以及通過信用等級(jí)的提高以減少資本籌措成本等。

2．公共債權(quán)證券化的實(shí)益

公共債權(quán)證券化的實(shí)益主要是為了減少政府財(cái)政惡化的風(fēng)險(xiǎn)，將滯納稅收債權(quán)出售或者委托給民間，并進(jìn)行證券化，是處理與整理惡性稅收債權(quán)的新手段。即從提高惡性稅收債權(quán)征收便利性這一層面，滯納稅收債權(quán)的證券化具有極大的益處。比較典型的是美國新澤西州澤西市的情形，澤西市將滯納稅收債權(quán)出售后的3年期間里，財(cái)產(chǎn)稅的滯納率從以往的22%減少到6%。此外，這種公共債權(quán)通過委托民間方式而達(dá)到回收的實(shí)益也可以通過以下進(jìn)行說明。首先，稅務(wù)人員可以不直接地與納稅滯納人見面處理滯納稅款。若委托給專門機(jī)構(gòu)，可以較少的成本，且便利地處理滯納稅款。其次，像民間債務(wù)追討公司一樣，滯納整理公司及滯納債權(quán)證券化市場會(huì)形成并得到發(fā)展，即滯納處理的民間化市場會(huì)形成。再者，若這種市場發(fā)展為公正競爭的市場，那么可以使滯納手續(xù)費(fèi)降低到最小化。最后，若重構(gòu)這種滯納或者未繳納稅款的處理市場時(shí)，那么也可以精簡滯納相關(guān)的行政人員，進(jìn)而降低財(cái)政支出。

（三）美國稅收債權(quán)證券化事例

在美國，關(guān)于稅收債權(quán)證券化討論最初始于20世紀(jì)90年代末的金融危機(jī)。根據(jù)美國稅收債權(quán)協(xié)會(huì)（The National Tax Lien Association）的報(bào)告，金融危機(jī)發(fā)生后，美國的財(cái)產(chǎn)稅滯納件數(shù)急增，且全國滯納金額每年達(dá)到了150億美元左右。①Patrick D. Dolan, Robert Alleman∶ Tax Lien Securitization∶ Opportunities and Risks, Dechert on Point,2010,(38).

紐約于1996年開始實(shí)行稅收債權(quán)的證券化，發(fā)展至今稅收債權(quán)的證券化作為處理滯納稅收的手段仍存在。2009年，紐約滯納稅收債權(quán)的7%被證券化，而新澤西州自實(shí)行起3年期間里，將滯納稅收債權(quán)的證券化率從6%提高到26%。②Georgette C. Poindexter, Lizabethann Rogovoy, Susan Wachter∶ Selling Municipal Property Tax Receivables∶ Economics, Privatization, and Public Policy in an Era of Urban Distress, Conn.L.Rev.,1997,(157).然而，從證券化的規(guī)模來看，各地區(qū)存在較大差異。在紐約附近的新澤西州，每次公開招標(biāo)證券化稅收債權(quán)對應(yīng)的稅額在商業(yè)用房與居民住宅用房的財(cái)產(chǎn)稅層面達(dá)到1億美元，而佛羅里達(dá)州達(dá)到了1.8億美元。

二、稅收債權(quán)證券化的法律課題

在討論國家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)體系管理以及備受爭議的地方政府團(tuán)體破產(chǎn)前，稅收債權(quán)證券化作為事前防范手段，有必要從法律層面確立這一制度。然而，目前首要的是對于稅收債權(quán)證券化的法律課題，應(yīng)當(dāng)深度地進(jìn)行檢討。

（一）證券化委托機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)：與滯納委托機(jī)構(gòu)間的關(guān)系

稅收債權(quán)證券化委托存在以下兩種方式：其一是在國家具有證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)的稅收債權(quán)的狀態(tài)下，僅將證券化的對象委托給證券化負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)；其二是國家或者地方自治團(tuán)體將對象基礎(chǔ)資產(chǎn)自身轉(zhuǎn)讓給合格的專門金融機(jī)構(gòu)，而接受該基礎(chǔ)資產(chǎn)的證券化機(jī)構(gòu)將該稅收債權(quán)再進(jìn)行證券化。這種情形下，作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的稅收債權(quán)人是否由國家或者地方自治團(tuán)體變更為民間投資者，或者這種變更是否不變化，而繼續(xù)維持作為稅收債權(quán)的特性，在理論層面還存在問題。從美國聯(lián)邦與馬里蘭州來看，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)先確認(rèn)具有公信力的合格機(jī)構(gòu)，然后再以競標(biāo)的形式進(jìn)行。

另一方面，對于稅收的征收主體，一般為政府或者地方自治團(tuán)體。這種情形下，若將稅收債權(quán)出售時(shí)，那么這種稅收債權(quán)的主體就變更為民間機(jī)構(gòu)，與普通債權(quán)的債權(quán)人變更不同，民間機(jī)構(gòu)被賦予怎樣的權(quán)能，也成為問題。對此，是否應(yīng)當(dāng)明確設(shè)置稅收征收民間委托的法律根據(jù)也是目前備受爭議的話題。然而，在美國與日本，對于滯納稅收征收，除政府外，則允許委托民間機(jī)構(gòu)征收。

（二）委托機(jī)構(gòu)的選定或者稅收債權(quán)的出售方式

如上所述，在美國，稅收征收主體不限于政府，則允許委托民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行征收。而對于稅收債權(quán)的出售方式，從美國的實(shí)踐來看，稅收債權(quán)出售方式呈現(xiàn)出多樣化。例如，馬里蘭州卡羅爾縣采取現(xiàn)場公開競標(biāo)；相反，佛羅里達(dá)州沃盧西亞縣采取的是互聯(lián)網(wǎng)公開競標(biāo)方式。③Carroll Country, Maryland Tax Sale FAQ(http∶//ccgovernment.carr.org/ccgcollect/faqs.pdf) and Volusia Country Delinquent Real Estate Taxes@ tax Certificates(http∶//www.volusia.org/revenue/internettaxsale.htm for additional regional auction information).

（三）證券化對象資產(chǎn)稅收債權(quán)的分類

從稅收征收的程序來看，滯納稅收債權(quán)多數(shù)是通過滯納處理的方案進(jìn)行證券化。對于未來應(yīng)收的稅收債權(quán)，可以根據(jù)政府或者地方自治團(tuán)體的財(cái)政需要的動(dòng)向、赤字財(cái)政與健全財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用與否，來決定是否將未來應(yīng)收的稅收債權(quán)作為證券化的對象。中央稅與地方稅，以及滯納稅收債權(quán)與未來稅收債權(quán)均可以作為證券化對象的資產(chǎn)。然而，從美國的事例來看，主要資產(chǎn)是以具有擔(dān)保的地方稅中的財(cái)產(chǎn)稅為主。這被認(rèn)為主要是涉及基礎(chǔ)資產(chǎn)的評估問題。例如，在美國的紐約州，財(cái)產(chǎn)稅占全部地方稅收入的四分之一左右。①Georgette C. Poindexter, Lizabethann Rogovoy, Susan Wachter∶ op. cit., pp. 160-161.

若財(cái)產(chǎn)稅是首要征收對象，那么,以不動(dòng)產(chǎn)為對象的讓與所得稅、繼承贈(zèng)與稅以及地方稅的財(cái)產(chǎn)稅也可以納入到稅收債權(quán)的范圍內(nèi)。具體地來講，在未來應(yīng)收稅收債權(quán)的情形下，雖需符合讓與稅制和保有稅制，但在滯納稅收的情形下，成為稅收征收原因的財(cái)產(chǎn)不能擔(dān)保該稅收。因此，在一定程度上有必要對符合讓與稅制的稅目進(jìn)行檢討。②Moody's∶ Moody's assigns Aaa(sf) rating to two classes of tax lien backed securitization sponsored by Banc of America Securities. https∶//www.moodys.com/credit-ratings/Tax-Liens-Securitization-Trust-2010-1-Tax-Lien-Asset-Backed-credit-rating-722005611.

在滯納稅收的情形下，是否可以納入到證券化對象資產(chǎn)范圍內(nèi)，則與資產(chǎn)評估方法密切相關(guān)。然而，首要的是在金融機(jī)構(gòu)金錢債券的情形下，可以靈活地運(yùn)用資產(chǎn)健全性分類標(biāo)準(zhǔn)，即正常、需注意、固定、疑似壞賬、推定損失等5個(gè)階段分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。另，從稅收債權(quán)的征收程序來看，即使履行了督促與催告程序，也可以將其作為未處理的稅收債權(quán)。若為該階段的債券，則視為疑似壞賬階段。而對于未來應(yīng)收的稅收債權(quán)，稅收課稅權(quán)確定，沒有必要將其視為征收階段。但是，稅收債權(quán)是否達(dá)到確定階段，則直接影響稅收債權(quán)的評估價(jià)格，即債權(quán)的貼現(xiàn)率。如上所述，最具有可能成為稅收債權(quán)證券化對象的是地方稅的滯納稅。美國紐約2010年的財(cái)產(chǎn)稅稅額達(dá)到16.1億美元，而滯納率每年為3%—5%左右。③New York City Office of Management and Budget July 2010 Financial Plan. http∶//www.nyc.go/html/omb/downloads/pdf/fp0710.pdf.

（四）對象債權(quán)的評價(jià)問題

1．基礎(chǔ)資產(chǎn)稅收債權(quán)的特性

政府或地方自治團(tuán)體作為資產(chǎn)持有人所擁有的基礎(chǔ)資產(chǎn)具有以下特性。首先，對象債權(quán)的特性是作為公法上的債權(quán)而具有先取特權(quán)的債權(quán)。對此，美國也認(rèn)定這一特性，但同時(shí)也是爭議的焦點(diǎn)。④Georgette C. Poindexter, Lizabethann Rogovoy, Susan Wachter∶ op. cit.,pp. 171.其次，債權(quán)評估難。若稅收債權(quán)滯納時(shí)，極端地來看，評估機(jī)構(gòu)將考慮全部價(jià)值暴跌為零的風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，由于稅收的無補(bǔ)償性，合同上有沒有確定交易的對價(jià)，因而確定其對價(jià)并不容易，因而債權(quán)的健全性指標(biāo)與信用等級(jí)評估方式成為重要問題。對于健全性指標(biāo)，在美國，佛羅里達(dá)州相比于紐約州具有3倍左右的健全性；而對于信用等級(jí)評估，從實(shí)踐中來看，由各評估公司確定其具體的評估指南。⑤Standard & Poor’s∶ RMBS∶ Methodology for Rating and Surveilling U.S Tax Lien Securitizations.https∶//www.researchandmarkets.com/reports/1823703/criteria-structured-finance-rmbs-methodology.pdf.

2．對象債權(quán)金額算定問題與收益率的附利（或有息）問題

對于民間補(bǔ)償收益率為多少，即收益率的附利問題與征稅費(fèi)用相關(guān)聯(lián)，因而根據(jù)征稅費(fèi)用最低原則，補(bǔ)償收益率越少，凈稅額就增加。美國大部分地方自治團(tuán)體允許補(bǔ)償收益率可以達(dá)到出售滯納稅額的18%。另，在稅收債權(quán)的征收中，滯納者交納滯納額時(shí)，要求將政府機(jī)構(gòu)作為中間人。例如，在佛羅里達(dá)州，征稅當(dāng)局所征收的拖延滯納稅額，向參與證券化出售的民間當(dāng)事人進(jìn)行分配。

3．證券化方式

對于證券化方式，可以分為稅收債權(quán)人的國家或者政府直接將滯納稅額自身進(jìn)行證券化的方式和將稅收債權(quán)出售給民間，再由購買的民間公司經(jīng)過信用保障等程序?qū)⒍愂諅鶛?quán)證券化的方式。因此，若實(shí)施稅收債權(quán)的證券化，可以采取上述方式中的任一種。然而，從法律層面來看，只要不作出特別的限制，那么民間參與人可以任意選擇。在我國，對于前者，若以政府的信用為基礎(chǔ)發(fā)行，與地方債券發(fā)行方法相比較，基本上沒有大的差異，因而也不會(huì)產(chǎn)生較大問題。但是，對于后者，若將未繳納稅收債權(quán)出售給民間而實(shí)行證券化，可能面臨著諸多問題，因此，有必要對此進(jìn)行檢討。

三、滯納稅收處理的其他課題

（一）滯納稅收處理民間委托可能性與否

在滯納稅收的民營化中，最核心的課題是稅收，尤其是地方稅滯納人的委托征收與否。對于該問題，則有必要從法理層面對中央與地方稅的征收進(jìn)行再檢討。在程序性課稅體系上，雖然可以區(qū)分為課稅與征收，但是在采取申報(bào)主義的現(xiàn)行稅收體系中，所謂課稅階段表現(xiàn)只有放到滯納階段才具有現(xiàn)實(shí)意義。即只有未申報(bào)或者少申報(bào)，才需要決定或者更正程序。在這個(gè)過程中，存在著相關(guān)的征稅處理措施。對于滯納稅收債權(quán)的民間讓與，最具爭議的焦點(diǎn)是傳統(tǒng)上國家所專屬的公權(quán)力業(yè)務(wù)，即征稅業(yè)務(wù)是否可以委托給民間的問題。

從比較法的角度來看，在美國，征稅行政業(yè)務(wù)的民營化與民間開放監(jiān)獄的設(shè)立問題一樣，即教化業(yè)務(wù)或者行刑業(yè)務(wù)的民間委任的認(rèn)定是否和趨勢一樣。然而，在我國，若將地方行政業(yè)務(wù)委托給民間，即行政業(yè)務(wù)外包涉及居民的權(quán)利或者義務(wù)時(shí)，一般來講，法律層面是禁止委托的。因此，若允許的話，則需要有特別的立法措施。

（二）滯納整理程序上納稅人保護(hù)

1．滯納處理的限制性民間委托

如上所述，程序上所引起的爭議則相當(dāng)于滯納整理的延長。若這樣理解其特性，由于相當(dāng)于行政上強(qiáng)制程序的滯納整理程序，因而應(yīng)當(dāng)排除侵害滯納人人權(quán)的領(lǐng)域。從日本的經(jīng)驗(yàn)來看，滯納征收業(yè)務(wù)中限于非法律行為的查詢、督促、訪問、電話、發(fā)送通知書、資產(chǎn)調(diào)查、償還催促等。事實(shí)上，從實(shí)踐中來看，通過隱匿、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等逃避稅收繳納的滯納人與滯納金額每年在增加，業(yè)務(wù)量也增多。因此，為了提高滯納額的征收率以及征收業(yè)務(wù)效率，可以將固有的滯納業(yè)務(wù)委托給民間。但是，有必要首先對滯納額征收業(yè)務(wù)委托的法律根據(jù)進(jìn)行檢討。

2．追加滯納人保護(hù)

在滯納債權(quán)證券化的情形下，債權(quán)人由政府或者地方自治團(tuán)體變更為民間的債權(quán)人，即稅收債權(quán)的性質(zhì)也隨之而變化。對此，至今并沒有合理的解釋。從美國的實(shí)踐來看，美國部分州為了防止滯納人的財(cái)產(chǎn)因強(qiáng)制執(zhí)行受到侵害，確立了強(qiáng)制執(zhí)行過渡期制度。例如，在美國的馬里蘭州，對于進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，基于后續(xù)征稅的新的滯納稅額納稅單不被發(fā)出，對于同一財(cái)產(chǎn)的后續(xù)征稅，在第1號(hào)證書持有人取得所有權(quán)時(shí)，繳納時(shí)間才開始。①M(fèi)aryland CODE ANN., Tax Property Article § 14-831.馬里蘭的稅款證書自出售時(shí)起2年內(nèi)，若不申請擔(dān)保權(quán)的形式，則無效。這種情形下，新的證書以滯納稅額的方式在競賣中出售。②Id at § 14-833(c)(1)；(d)(1).相比與此，紐約州在出售稅收留置權(quán)時(shí)起1年后才可以行使擔(dān)保權(quán)。如此，各州在擔(dān)保權(quán)行使上呈現(xiàn)出多樣性。③Michael G. Pellegrino, Ralph P. Allocca∶ Tax Certificates∶ A Review of the Tax Sale Law,Seton Hall L. Rev, 1995,(26).另一方面，收回權(quán)根據(jù)法律被選定，收回時(shí)間一般在法官結(jié)束擔(dān)保權(quán)實(shí)行時(shí)終結(jié)。擔(dān)保權(quán)實(shí)行申請前的義務(wù)性寬限期間則根據(jù)法律來確定。④See e.g., MD.CODE ANN. § 14-833.

3．其他課題

如上所述，對于行政權(quán)限的委任或委托，若是與公民的權(quán)利和義務(wù)沒有直接關(guān)系的事務(wù)時(shí)，則可以成為委任或者委托的對象。然而，對于沒有直接關(guān)聯(lián)的事務(wù)，可以認(rèn)為是除公權(quán)力作用外的事務(wù)，但對此很難進(jìn)行定義，因而就面臨著委任對象范圍模糊性的問題。另，委任或者委托時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)確定不服的相對方主體是誰，也成為問題。

為了解決該問題，首先應(yīng)當(dāng)對扣繳義務(wù)人的地位進(jìn)行明確。依據(jù)“稅收債法理論”，征收機(jī)關(guān)（政府或地方自治團(tuán)體）與扣繳義務(wù)人之間的關(guān)系是一種公法上的債務(wù)關(guān)系，對于這一點(diǎn)并無爭議。但是，關(guān)于稅款扣繳義務(wù)人的法律地位，學(xué)界一直存在爭議。有的學(xué)者認(rèn)為，扣繳義務(wù)人在稅收征收階段和稅款繳納階段身份不同，前者是征稅主體身份，后者是納稅主體身份，是獨(dú)立法律主體。①吳江洪，陳祖愿：《我國稅收扣繳義務(wù)人法律地位之獨(dú)立法律主體分段雙向法律關(guān)系說》，《時(shí)代經(jīng)貿(mào)》，2007年第5期。還有的學(xué)者認(rèn)為，扣繳義務(wù)人因法律給予扣繳義務(wù)，得以自己名義獨(dú)立行使公權(quán)力，不能視為行政委托人或行政助手，應(yīng)視為行政組織之上的新的類型。②鐘典宴：《扣繳義務(wù)問題研析》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年版。從我國的立法來看，扣繳義務(wù)人其實(shí)具有納稅義務(wù)人的雙重身份。由于國家出于特殊的目的，而額外地將“扣繳義務(wù)”賦予特定經(jīng)濟(jì)往來情形下的納稅義務(wù)人，為了將這些特定情形下納稅義務(wù)人與一般情形下的納稅義務(wù)人區(qū)分，法律稱其為扣繳義務(wù)人。因此，片面地將扣繳義務(wù)人僅僅是基于扣繳義務(wù)，而將其構(gòu)建為征稅主體，或者獨(dú)立第三主體，從稅收征收關(guān)系層面來看，只會(huì)給立法者，尤其是執(zhí)法者帶來實(shí)踐操作的不便。從實(shí)體法層面來看，真正的稅收債務(wù)承擔(dān)者是納稅人，扣繳義務(wù)的發(fā)生，使稅收債務(wù)的繳納義務(wù)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，稅款的繳納義務(wù)由納稅人轉(zhuǎn)移至扣繳義務(wù)人。這種情形下，扣繳義務(wù)人更多地相當(dāng)于法定代理人。另，從稅收征收法律關(guān)系來看，納稅人、代扣代繳義務(wù)人、稅務(wù)機(jī)關(guān)之間是一種三角程序關(guān)系。當(dāng)扣繳義務(wù)人將稅款進(jìn)行代扣后，納稅人的稅收債務(wù)消滅，而扣繳義務(wù)人有義務(wù)向稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納稅款。稅款扣繳義務(wù)人根據(jù)法律規(guī)定從源泉納稅人那里征收相當(dāng)稅額，然后向稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)繳納義務(wù)，因此，即使扣繳義務(wù)人處于如稅務(wù)機(jī)關(guān)意義的行政地位，但扣繳義務(wù)人的源泉征收行為只不過是為了履行法律上規(guī)定的征收和繳納義務(wù)，并不屬于作為公權(quán)力的行使而作出的行政處分。從這一點(diǎn)來看，將稅款、手續(xù)費(fèi)等公用收費(fèi)的收納業(yè)務(wù)歸納為單純事實(shí)行為的行政作為是一脈相承的。即將稅款扣繳義務(wù)人視為公務(wù)受托人，并將對稅款的扣繳行為視為公法關(guān)系，但是最近比較有力的學(xué)說是將扣繳義務(wù)人視為行政機(jī)關(guān)的輔助人，從公法關(guān)系上進(jìn)行把握。

事實(shí)上，從現(xiàn)行的稅收法律規(guī)范來看，將扣繳義務(wù)人視為行政機(jī)關(guān)的輔助人或許更為合理?？劾U義務(wù)人是為了行政機(jī)關(guān)（稅務(wù)機(jī)關(guān)）而進(jìn)行的非獨(dú)立的活動(dòng)，只不過是從課稅主體那里限制性地接受固有任務(wù)委托的使者。因此，從固有權(quán)關(guān)系來看，即使業(yè)務(wù)上處理出現(xiàn)錯(cuò)誤，也不會(huì)直接成為行政訴訟的相對方。因此，對于滯納稅收債權(quán)的證券化，若委托給民間機(jī)構(gòu)時(shí)，作出這一行為的主體仍是行政機(jī)關(guān)的行為，而不是扣繳義務(wù)人的行為。

（三）證券持有人的保護(hù)

在稅收債權(quán)證券化的情形下，為了保護(hù)購買該證券的投資者，應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)的保護(hù)措施。然而，對于證券化委托機(jī)關(guān)，是否可以讓其承擔(dān)注意義務(wù)，則成為問題。即受托機(jī)構(gòu)在證券化的全部過程中，承擔(dān)一定標(biāo)準(zhǔn)的注意義務(wù)，并且作為這種注意義務(wù)的一環(huán)，決定是否負(fù)有調(diào)查滯納稅收課稅對象資產(chǎn)瑕疵有無等資產(chǎn)狀況的義務(wù)。一般來講，在受托人的情形下，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信義義務(wù)，且作為該義務(wù)中的一種，是為了業(yè)務(wù)處理而應(yīng)盡的注意義務(wù)。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，受托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)這種形態(tài)的注意義務(wù)，而對于這種義務(wù)的具體履行，各州均有不同的規(guī)定，并且根據(jù)事案，可以對課稅對象資產(chǎn)的全數(shù)調(diào)查或者部分調(diào)查。在對佛羅里達(dá)州稅收留置權(quán)交易的調(diào)查中，服務(wù)提供人僅對證券化對象資產(chǎn)極其小的一部分采取實(shí)地調(diào)查，對此受到一定指責(zé)。相反，根據(jù)摩根大通集團(tuán)（JP Morgan）的事例，證券化對象的紐約市稅收債權(quán)成為全部實(shí)地調(diào)查的對象。

四、結(jié)論

發(fā)展至今，世界各國財(cái)政的管理根據(jù)其需要呈現(xiàn)出不同的形態(tài)，稅收債權(quán)證券化作為這種管理手段的一種，即稅收債權(quán)的證券化是否應(yīng)當(dāng)引入，各國持有不同的態(tài)度。然而，稅收債權(quán)的證券化涉及公法與私法相互不同的領(lǐng)域，證券化的手段是通過媒介將稅收債權(quán)匯聚在一起，同時(shí)也涉及使公私法融合的功能，從這一點(diǎn)來講具有重要的意義。此外，稅收債權(quán)的證券化則是通過民間金融手段的調(diào)整進(jìn)而探討公共領(lǐng)域?qū)用鎮(zhèn)鶛?quán)的本質(zhì)，同時(shí)這種方式可以作為理解民間債權(quán)與公共債權(quán)之間性質(zhì)的一種徑路，從這一點(diǎn)來講，借此期望出現(xiàn)更多的相關(guān)研究成果。