非政府組織在國際環(huán)境保護(hù)中的地位和作用

王定力，張 亮

（中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

國際環(huán)境非政府組織（即從事國際環(huán)境保護(hù)工作的非政府組織）作為非政府組織這一概念的“子概念”，其定義的闡述自然無法脫離非政府組織的范疇。然而，對(duì)非政府組織的概念界定在學(xué)術(shù)界未見絕對(duì)權(quán)威的論見。1950年蘇珊娜·巴斯蒂（Suzanne Bastid）教授在國際法學(xué)會(huì)起草的一份關(guān)于確認(rèn)協(xié)會(huì)組織國際地位的決議中，認(rèn)為非政府組織是由個(gè)人或社團(tuán)組成的團(tuán)體，它們通過私人倡議自由設(shè)立，謀求在跨越或滲透一國邊境的問題上實(shí)現(xiàn)某種利益，并且是非營利性的。[1]由此可以歸納出國際環(huán)境非政府組織一些共性特點(diǎn)：國際性，即行為主體必須是跨國組織；非政府性，即脫離政府掌握和控制；公益性，即行為體的設(shè)立、運(yùn)營和目的都出于公益而非商業(yè)盈利。如一些學(xué)者所言，在特定的環(huán)境保護(hù)的語境下，“由不同國家的個(gè)人、團(tuán)體或聯(lián)盟，為了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯(lián)合體”[2]可稱之為國際環(huán)境非政府組織。這一新興力量的出現(xiàn)，突破了傳統(tǒng)環(huán)境治理模式中“主權(quán)國家+國際組織”的二元格局，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活性。環(huán)保事業(yè)的全球化進(jìn)程依靠著國際環(huán)境非政府組織與不同主體間的良性互動(dòng)，因此分析其所扮演的角色具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國際環(huán)境非政府組織的法律地位

（一）國際非政府組織的法律人格問題

通說觀點(diǎn)認(rèn)為，法律關(guān)系是根據(jù)法律規(guī)范產(chǎn)生的、以主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系形式表現(xiàn)出來的一種特殊社會(huì)關(guān)系。因此，確認(rèn)一個(gè)行為體（組織或個(gè)人）的法律主體資格，前提是已有法律規(guī)范規(guī)定了其享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。以此為基準(zhǔn)線，國內(nèi)外學(xué)界對(duì)于國際非政府組織的法律人格討論也呈現(xiàn)出不同方向的探討。其中，傳統(tǒng)“國家說”認(rèn)為主權(quán)國家是國際法的唯一主體，自然就完全排除了非政府組織等第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)利，顯然是有悖于新時(shí)代國際法的發(fā)展趨勢(shì)；而“派生權(quán)利說”則認(rèn)為“國家可以將個(gè)人或其他人格者視為直接被賦予國際權(quán)利義務(wù)的，而且在這個(gè)限度內(nèi)使它們成為國際法的主體”[3]，從而使國際非政府組織原本薄弱的“主權(quán)特征”轉(zhuǎn)換為基于“國家委托關(guān)系”的正當(dāng)性，為其開展活動(dòng)、參與國際環(huán)境事務(wù)提供權(quán)利支持。具體而言，這種相對(duì)中立的觀點(diǎn)試圖在肯定國家不可動(dòng)搖的國際法地位的同時(shí)，通過“賦權(quán)”行為進(jìn)一步將“其他人格者”的邊界擴(kuò)大到國際非政府組織，證明其享有相關(guān)權(quán)利并經(jīng)由國家層面得到國際社會(huì)的認(rèn)可和尊重。比如紅十字國際委員會(huì)《關(guān)于承認(rèn)國際非政府組織法律人格的歐洲公約》的生效，更反映出部分地區(qū)對(duì)于承認(rèn)國際非政府組織法律人格的積極探索，因此任何國際公約、國際習(xí)慣乃至聯(lián)合國一般性原則都可能催生出更多有限定權(quán)利、參與國際法律關(guān)系的“其他人格者”。

（二）實(shí)踐中的國際環(huán)境非政府組織

1.不斷提高的地位。如前文所述，生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系性、整體性和復(fù)雜性決定了環(huán)境治理領(lǐng)域的任何主體即國家、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人都將面對(duì)復(fù)雜而激烈的利益博弈。本身不具備國家強(qiáng)制力量的國際非政府組織在開展行動(dòng)時(shí)往往會(huì)遇到許多阻力，這就亟待其他權(quán)威力量規(guī)定其參與國際環(huán)保事務(wù)的能力界限和范疇?！堵?lián)合國憲章》第七十一條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件”，這就意味著國際環(huán)境非政府組織有機(jī)會(huì)取得聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)的咨商地位。因此，國際環(huán)境非政府組織借助“賦權(quán)”手段，以咨商身份這一合法途徑得以參與國際環(huán)保事務(wù)?！暗谝活惢虻诙惖姆钦M織可指派正式受權(quán)的代表以觀察員身份列席理事會(huì)及其所屬各委員會(huì)和會(huì)期機(jī)構(gòu)的公開會(huì)議；遇理事會(huì)討論第一類非政府組織所建議且經(jīng)列入理事會(huì)議程的項(xiàng)目實(shí)體時(shí)，該組織有權(quán)斟酌情形，向理事會(huì)或理事會(huì)會(huì)期委員會(huì)口頭提出初步解釋性說明?！盵4]由此可見，具備較大影響力的第一類、第二類國際環(huán)境非政府組織的話語權(quán)進(jìn)一步增強(qiáng)，不僅可以起到影響國際環(huán)境議題的討論，更能夠以實(shí)際參與者的身份享有國際環(huán)境權(quán)。

另一方面，在《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》及《防治荒漠化公約》等環(huán)境條約的國際談判中，“從確定問題、提供專家意見和有關(guān)信息、進(jìn)行游說等各方面一直到締結(jié)環(huán)境條約，國際環(huán)境非政府組織都發(fā)揮了重大作用，有時(shí)甚至作為國家的代表參加環(huán)境條約的準(zhǔn)備工作?！盵5]可以說從實(shí)體法角度而言，其已經(jīng)初步具備了一些成為完整國際法主體的要素。此外，依《國際法院規(guī)約》，在咨詢管轄中法院享有對(duì)于任何法律問題在經(jīng)任何團(tuán)體由聯(lián)合國憲章授權(quán)而請(qǐng)求或依聯(lián)合國憲章而請(qǐng)求時(shí)發(fā)表咨詢意見的權(quán)利。[6]在符合條件的情況下，國際環(huán)境非政府組織可以作為咨詢案件的主體向國際法院提出咨詢，這就在程序法的層面上進(jìn)一步肯定了其參與國際法律關(guān)系的合法性。

2.行為能力的制約因素。如上文所言，國際環(huán)境非政府組織享有的有限權(quán)利和承受的相應(yīng)義務(wù)（限制）大都基于某些實(shí)踐行為的規(guī)定或區(qū)域性協(xié)定（如《關(guān)于承認(rèn)國際非政府組織法律人格的歐洲公約》）。以學(xué)者對(duì)《歐洲公約》的批評(píng)為例，“他們認(rèn)為該公約仍不是一個(gè)使非政府組織具有法律人格的公約，因?yàn)樵摴s設(shè)立的依據(jù)是非政府組織總部所在國的國內(nèi)法”[7]，這從側(cè)面反映出國際環(huán)境非政府組織內(nèi)部的分散性特征可能導(dǎo)致其所處法域的模糊性，換言之，其法律資格的有限性會(huì)一直存在。從歷史發(fā)展來看，影響力能夠達(dá)到紅十字國際委員會(huì)水平的國際非政府組織屈指可數(shù)，因此在利益沖突最大的環(huán)保領(lǐng)域，新興國際環(huán)境非政府組織一般難以達(dá)到紅十字國際委員會(huì)的影響力，自然也難以刺激國際社會(huì)產(chǎn)生進(jìn)一步認(rèn)可其法律地位的動(dòng)力，這也就間接性地削弱了它們與國家、政府的互動(dòng)與聯(lián)結(jié)。

另一方面，盡管國際環(huán)境非政府組織象征著“全球市民社會(huì)”對(duì)于全人類共享的地球資源的關(guān)懷與保護(hù)，表達(dá)出一種超階級(jí)的公共利益，并且“通過對(duì)國際政治中價(jià)值規(guī)范的重塑，主權(quán)的絕對(duì)利益之上才出現(xiàn)了環(huán)境生態(tài)的正義、人權(quán)的平等、和平的維護(hù)等更高一層的人類理想目標(biāo)?！盵8]但舉凡需要國家力量參與的環(huán)保事務(wù)，就很難繞開“國家利益至上”的宣言。事實(shí)上，一個(gè)國際環(huán)境非政府組織除了間接參與國際環(huán)境法規(guī)、條約的制定外，若要實(shí)地開展環(huán)保行動(dòng)就必須納入某國領(lǐng)土的管轄，接受當(dāng)?shù)胤傻谋O(jiān)督，而這種互動(dòng)極容易被當(dāng)事國以“違憲”、“損害公益”為由加以排斥。依前文所知，國際環(huán)境非政府組織目前存在的取得合法資格的途徑主要局限于經(jīng)由某個(gè)國際條約、區(qū)域性公約而間接享有部分的國際環(huán)境權(quán)，不難看出這一系列“賦權(quán)”行為的邏輯起點(diǎn)還是主權(quán)國家的“認(rèn)可”；再結(jié)合非政府組織的自發(fā)性和不穩(wěn)定性，到底何種國際環(huán)境非政府組織適合享有多大的間接權(quán)利缺乏一個(gè)公允的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了更多的爭(zhēng)議和矛盾。綜上所述，國際環(huán)境非政府組織的法律地位確實(shí)隨著更多符合全球利益的實(shí)踐機(jī)會(huì)的出現(xiàn)而得到提升，但要對(duì)其做出更精確的法律資格審查仍有待更多的實(shí)務(wù)素材和國際討論的檢驗(yàn)。相對(duì)可行的說法是：完全否認(rèn)國際環(huán)境非政府組織的法律資格是有失偏頗的，在特定事務(wù)的范疇內(nèi)，依照現(xiàn)有國際規(guī)則承認(rèn)某些非政府組織的有限環(huán)境權(quán)，既符合現(xiàn)代國際法的發(fā)展潮流，也順應(yīng)人們對(duì)于改革國際環(huán)保事業(yè)分散化、碎片化現(xiàn)狀的期待和愿望。

二、國際環(huán)境非政府組織的作用

（一）正向作用及成果

自然生態(tài)環(huán)境的整體性、多領(lǐng)域性、聯(lián)系性決定了要順利推動(dòng)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該協(xié)調(diào)好所有行動(dòng)主體之間的配合和互動(dòng)。國際環(huán)境非政府組織需要同各國政府、當(dāng)?shù)丨h(huán)境非政府組織、企業(yè)和公眾交流合作，才能更行之有效地調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的利益沖突。簡(jiǎn)而言之，我們可以將政府和企業(yè)視為環(huán)境因素的影響者，將公眾視為環(huán)境因素的反饋者，而環(huán)境非政府組織作為居中的調(diào)和者，起到的主要是搭建信息溝通和資源交流的橋梁紐帶作用：它一方面將平民對(duì)良好生存環(huán)境的訴求傳達(dá)給當(dāng)權(quán)者，一方面借助捐贈(zèng)籌款所積累的社會(huì)資源完成不同領(lǐng)域不同規(guī)模的環(huán)保工作，最終構(gòu)成一個(gè)完整的涵蓋所有行為體的環(huán)境保護(hù)閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)“人人參與，人人得利”的共享生態(tài)利益。從國際環(huán)境非政府組織對(duì)不同行為體的作用力出發(fā)，可將其正向作用細(xì)分為下列情形：

1.參與國際環(huán)境規(guī)則的創(chuàng)制和完善。基于其技能、信息、資源和的優(yōu)勢(shì)，非政府組織參與推動(dòng)了國際環(huán)境合作，影響和改變著國家身份的認(rèn)同、國家權(quán)力的行使和國家利益的計(jì)算，為國際環(huán)境談判提供了政策建議，監(jiān)督了談判進(jìn)程，溝通了談判信息[9]。通過會(huì)前游說、設(shè)立宣講展位、發(fā)布獨(dú)立調(diào)查報(bào)告等方式，國際環(huán)境非政府組織以公益代言人的身份實(shí)際參與到國際環(huán)境條約的談判和磋商。以聯(lián)合國的環(huán)境保護(hù)文件為例，“當(dāng)聯(lián)合國秘書處剛剛開始著手一個(gè)新議題時(shí)，非政府組織就準(zhǔn)備一份權(quán)威的報(bào)告，這有助于建立一些制定政策時(shí)必須依據(jù)的基本原則?！盵10]此外，世界自然保護(hù)基金等全面知名環(huán)境非政府組織的行動(dòng)也影響者環(huán)境條約實(shí)施，在《瀕危野生動(dòng)植物物種國際貿(mào)易公約》的表決過程中，公約秘書處和有些國家考慮到南非仍存在比較興旺的非洲象種群和現(xiàn)有象牙囤居者的合法利益，反對(duì)將非洲象列人公約附錄一，但一批非政府組織首先利用其觀察員的身份使此問題被列入締約國大會(huì)的議程，然后，世界自然保護(hù)基金向大會(huì)和各締約國提出一份批駁公約秘書處主張的“獨(dú)立法律意見”，這份文件最終促使大會(huì)以76票贊成的決定將非洲象從附錄二提升至附錄一。[11]這個(gè)成果改變了以往非政府組織缺少實(shí)質(zhì)性話語權(quán)的困境，為日后國際環(huán)境非政府組織進(jìn)一步監(jiān)督環(huán)境條約實(shí)施情況，協(xié)助有關(guān)國家加入國際環(huán)保體系樹立了正確的示范。作為世界上規(guī)模最大、歷史最悠久的全球性非營利環(huán)保機(jī)構(gòu)，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱IUCN）從2001年開始與中國國家環(huán)保總局簽署了合作備忘錄，并與中國多部委開展合作幫助中國執(zhí)行《生物多樣性公約》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，IUCN已經(jīng)協(xié)助超過75個(gè)國家制定和實(shí)施了國家自然保護(hù)和生物多樣性計(jì)劃。[12]盡管國際環(huán)境非政府組織不具備環(huán)境公約、條約的表決權(quán)，但通過將公眾日常不容易察覺的物種、資源、生態(tài)問題引入環(huán)境公約的制定議程中，對(duì)環(huán)境公約的制定起到了專業(yè)性補(bǔ)充的作用，使相關(guān)規(guī)則的編纂更符合實(shí)際情況，也有利于區(qū)域性環(huán)境問題的針對(duì)性解決。

2.廣泛而多樣的專業(yè)化支持。在國際環(huán)境非政府組織的全球體系中，不同規(guī)格的各式基金會(huì)、行動(dòng)小組和研究所遍布發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家，為全球環(huán)境問題的解決提供了豐富多樣的素材支持。從組織網(wǎng)絡(luò)來看：目前世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）有來自全球161個(gè)國家的200多個(gè)國家和政府機(jī)構(gòu)會(huì)員、1000多個(gè)非政府機(jī)構(gòu)會(huì)員，并有超過16000名學(xué)者作為個(gè)人會(huì)員加入IUCN的六個(gè)專家委員會(huì)等組織；世界自然資金在20多個(gè)國家設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，擁有300萬以上的成員；世界保護(hù)聯(lián)盟的分支小組有450個(gè)，在絕大多數(shù)國家都有駐點(diǎn)辦公室。這些成熟的國際環(huán)境非政府組織通過與當(dāng)?shù)胤钦M織結(jié)成合作關(guān)系，將信息交換與共同行動(dòng)結(jié)合，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況努力克服國際環(huán)保行動(dòng)在當(dāng)?shù)氐牟贿m應(yīng)性?？紤]到不同國家的環(huán)保認(rèn)識(shí)程度各異，非政府組織利用其多領(lǐng)域的網(wǎng)格化資源，為當(dāng)事國引入來自全球的環(huán)保智慧，一定程度上為環(huán)境研究相對(duì)滯后的國家提供了有益的解決方案，促使相關(guān)部門建立全面的環(huán)保管理體系，完善相關(guān)法規(guī)制度。

3.影響商業(yè)主體的經(jīng)營決策。國際環(huán)境非政府組織的重要使命之一就是扮演商業(yè)主體、尤其是大型跨國企業(yè)的監(jiān)督者角色，并通過披露調(diào)查報(bào)告和媒體宣傳的方式敦促它們轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營模式。國際環(huán)境非政府組織作為一個(gè)不容忽視的“壓力集團(tuán)”對(duì)企業(yè)持續(xù)監(jiān)督的能力，也推動(dòng)企業(yè)做出進(jìn)一步環(huán)保承諾與改進(jìn)，從而引發(fā)企業(yè)－消費(fèi)者群體在生產(chǎn)消費(fèi)觀念上的革新。

（二）負(fù)面影響與改革措施

1.挑戰(zhàn)現(xiàn)有的法律、貿(mào)易秩序。國際環(huán)境法作為一個(gè)因國際社會(huì)開展廣泛環(huán)保合作而應(yīng)運(yùn)而生的新法律部門，是國際法理念的革新，不僅反映在有關(guān)公約的制定實(shí)施中所體現(xiàn)出全新的靈活性，也促使相關(guān)行為主體的法律地位產(chǎn)生新的變化。如前文所訴，非政府組織不是具備完整法律人格的行為體，但在特定事務(wù)的參與中，它往往可以借由間接的“賦權(quán)”手段而獲得有限的國際環(huán)境權(quán)。但即便是受限的權(quán)利，在不正當(dāng)?shù)氖褂孟乱琅f會(huì)產(chǎn)生破壞性的影響。WTO涉及環(huán)境與貿(mào)易爭(zhēng)端的著名“海龜－海蝦案”中，美國為了增加其禁止蝦類進(jìn)口的合法性，向?qū)＜医M提交了由世界自然野生動(dòng)物基金會(huì)這一國際環(huán)境非政府組織制作的“其他利益方陳述”，但是專家組拒絕將這些陳述當(dāng)作獨(dú)立文件，而是看作美國的第二次書面請(qǐng)求。這個(gè)細(xì)節(jié)已經(jīng)表明，至少在WTO領(lǐng)域，專家組接受非政府組織材料的行為已經(jīng)確認(rèn)了非政府組織的法律地位。事實(shí)上，在國際交往和貿(mào)易中，很多利益沖突的實(shí)質(zhì)是國與國之間的對(duì)抗。在涉及巨大經(jīng)濟(jì)利益的仲裁時(shí)，很難說世界自然野生動(dòng)物基金會(huì)就一定是堅(jiān)守了保護(hù)全球生態(tài)資源的中立態(tài)度而不是在某種“授權(quán)和示意”下維護(hù)美國的單邊利益。隨著國際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的呼聲不斷增強(qiáng)，國際環(huán)境非政府組織在聯(lián)合國文件制定、WTO仲裁中話語權(quán)也會(huì)不同程度地增強(qiáng)，因此有必要防范一些國際環(huán)境非政府組織假借“環(huán)保之名”，左右原本有序的法律、貿(mào)易秩序。

為了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，國際社會(huì)對(duì)于國際環(huán)境非政府組織的地位和法律資格還是持樂觀態(tài)度，但放手賦予它們部分行動(dòng)的權(quán)利必須置于合理的法律框架內(nèi)：比如運(yùn)用國際公約或多邊協(xié)定規(guī)范其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任以進(jìn)一步完善其法律人格；借鑒聯(lián)合國對(duì)于咨商主體的遴選機(jī)制，制作一套更加透明全面的國際環(huán)境非政府組織行為準(zhǔn)則；結(jié)合一定的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，既授權(quán)更多能夠發(fā)揮實(shí)效的工作給非政府組織，又明確嚴(yán)格的懲罰和追責(zé)機(jī)制，使其真正為全人類的公益做出必要的貢獻(xiàn)。

2.缺乏監(jiān)管下的不穩(wěn)定性。國際環(huán)境非政府組織由于組織分散，很難在內(nèi)部建立起有效的監(jiān)管體制，導(dǎo)致從基金的籌集、使用到行動(dòng)計(jì)劃的設(shè)計(jì)和實(shí)踐很容易走向混亂與無序。一方面，非政府組織往往是自發(fā)結(jié)成的社會(huì)團(tuán)體，因此在如何實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的問題上存在很大的內(nèi)部分歧，并且由于欠缺像國家政府部門一樣完整的“決策－執(zhí)行－監(jiān)察”體系，碎片狀的行動(dòng)小組可能伴生著莽撞、失序的行為，正義與非正義的矛盾也不斷顯現(xiàn)。以號(hào)稱“非暴力直接行動(dòng)”的綠色和平組織為例，2014年4月11日綠色和平組織中國資深項(xiàng)目主任賴蕓等三人潛入華中農(nóng)業(yè)大學(xué)位于海南陵水的水稻基地試驗(yàn)田，偷竊水稻材料被基地師生現(xiàn)場(chǎng)抓獲，且不管出于何目的，這種公然違反中國法律的行為應(yīng)該受到法律的制裁。此外，對(duì)于如何向公眾傳達(dá)正確的環(huán)保信息，國際社會(huì)并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些國際環(huán)境非政府組織超過正常言論自由的邊界，利用媒體夸大不實(shí)言論造成不良后果。再比如由于綠色和平組織的過度渲染，1983年歐洲議會(huì)在社會(huì)壓力下宣布禁止幼豹皮在歐洲出售，令整個(gè)海豹的皮毛市場(chǎng)崩潰，間接導(dǎo)致加拿大北極圈的獵人因此斷了原本正常有序的生計(jì)。值得注意的是，這些游離于國際法邊緣的環(huán)境非政府組織即使造成了財(cái)產(chǎn)損壞、產(chǎn)業(yè)崩潰、社會(huì)沖突等一系列后果，也并未受到相關(guān)的處罰與制裁，進(jìn)一步加劇了其內(nèi)部的無序向外部世界擴(kuò)散的威脅。雖然這一“頑疾”是任何非政府組織都難以避免的，但在波及面廣、潛在利益巨大的環(huán)境領(lǐng)域來看，環(huán)境非政府組織任何一個(gè)看似輕微的非法舉動(dòng)可能會(huì)造成“蝴蝶效應(yīng)”般的問題，因此必須予以修正。

為了減輕這些不利因素，可以考慮的方案有三：一是完善國際環(huán)境非政府組織落地注冊(cè)機(jī)制。即由聯(lián)合國等國際權(quán)威機(jī)構(gòu)出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化注冊(cè)和備案的指導(dǎo)文件，鼓勵(lì)各國完善符合國情的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。以中國為例，現(xiàn)行法律規(guī)定注冊(cè)國家級(jí)的非營利性組織需要由一個(gè)國家部委級(jí)的政府單位做主管部門才能獲得審批，導(dǎo)致境內(nèi)外環(huán)境非政府組織在中國取得合法資格的門檻過高。這一方面是國際大型環(huán)境非政府組織在國內(nèi)的工作性質(zhì)處于模糊狀態(tài)，也限制了本國草根環(huán)境非政府組織的成長(zhǎng)。換言之，更加規(guī)范合理的準(zhǔn)入備案機(jī)制有助于對(duì)環(huán)境非政府組織的行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，使其明確肩負(fù)的責(zé)任和義務(wù)。二是明確一般性行為準(zhǔn)則。即通過在國際環(huán)境會(huì)議中增加有關(guān)國際環(huán)境非政府組織行為準(zhǔn)則的議題，聯(lián)合國與國際社會(huì)一道共同商定非政府組織在跨國、跨地區(qū)環(huán)保行動(dòng)中的“最低”限度標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)涵蓋行動(dòng)日志、基金管理和責(zé)任追究的指導(dǎo)方案，避免某些非政府組織以所謂“國際標(biāo)準(zhǔn)”妨礙他國內(nèi)政，減少不必要的沖突。三是設(shè)立針對(duì)性的主管機(jī)構(gòu)。即聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和專員協(xié)調(diào)國際環(huán)境非政府組織在國際環(huán)境事務(wù)中的行動(dòng)，并且協(xié)助各成員國補(bǔ)充、完善相應(yīng)的主管部門，進(jìn)一步在行政層面明確環(huán)境非政府組織的“觀察員”角色以便對(duì)對(duì)其擅自“越權(quán)”、濫用有限國際環(huán)境權(quán)的行為做出快速反應(yīng)和有效處理。

三、結(jié)語

二十世紀(jì)以來，人與自然環(huán)境之間的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，環(huán)境問題也迅速從地區(qū)性問題發(fā)展為波及世界各國的全球性問題。作為經(jīng)濟(jì)全球化的基礎(chǔ)要素，自然資源的開發(fā)、利用在為人類提供發(fā)展紅利的同時(shí)，也不斷地顯示出潛在的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，非政府組織這一國際社會(huì)中的新興力量，突破了傳統(tǒng)的國家主導(dǎo)的治理模式，在國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中占據(jù)了一席之地。其迅速的崛起，順應(yīng)了全民參與的新環(huán)保理念，極大地推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。而在實(shí)踐中看，環(huán)境非政府組織仍存在一些缺陷和問題有待修正。但當(dāng)前人們對(duì)國際環(huán)境非政府組織地位和作用的研究還不夠，目前還僅處于初級(jí)階段，未來還需要更多實(shí)踐素材來豐富其相關(guān)的討論。以綠色和平組織這一典型國境環(huán)境非政府組織為例，其不同時(shí)期、不同分支機(jī)構(gòu)在世界不同地區(qū)進(jìn)行的環(huán)保行動(dòng)顯示出積極的進(jìn)步與消極的破壞并存的復(fù)雜處境。也正是非政府組織在行動(dòng)力上的不穩(wěn)定性和環(huán)保事業(yè)在多主體聯(lián)動(dòng)方面長(zhǎng)期存在的短板，導(dǎo)致人們難以用一個(gè)絕對(duì)“支持或否定”的評(píng)價(jià)去為國境環(huán)境非政府組織定性。因此，更具現(xiàn)實(shí)意義的做法應(yīng)該是用“具體問題具體分析”的思路，在實(shí)踐中不斷地考量、修正它們?cè)谛袆?dòng)中的缺陷和不足；并且積極發(fā)揮好政府、社會(huì)輿論對(duì)其的外部監(jiān)督作用，盡可能將其松散無序的活動(dòng)整合規(guī)范，并引上正確的行動(dòng)軌道。但無論如何，作為國際環(huán)保行動(dòng)中重要的主體之一，國際環(huán)境非政府組織正以一個(gè)越發(fā)整體成熟的面貌繼續(xù)在國際環(huán)保事業(yè)的舞臺(tái)上積極活動(dòng)著，并為推動(dòng)全人類的公益產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。國際社會(huì)應(yīng)該更加注重它的橋梁和紐帶作用，協(xié)助其克服自身關(guān)于合法性與獨(dú)立性的矛盾，從而使其在全球化環(huán)境治理體系中找到恰當(dāng)?shù)奈恢貌⑿姓_之事。

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