城市地下空間的資源屬性與開發(fā)特性分析

黃 莉，王直民，鮑海君，薛繼兵

（浙江財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江·杭州 310018）

城市人口的急劇發(fā)展與地域規(guī)模的限制已成為中國城市發(fā)展的突出矛盾[1]。走內(nèi)涵式、集約型的新型城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)城市精明增長是我國面臨的唯一選擇[2]。新型城鎮(zhèn)化要求通過優(yōu)化城市功能配置，強化城市內(nèi)部存量土地資源的盤活與挖潛，提高土地資源利用效率，拓展城市空間資源，擴大城市空間容量，增加城市綜合承載能力，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展[3]。開發(fā)利用城市地下空間是節(jié)約土地資源、緩解城市交通、改善城市環(huán)境、增強城市彈性，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展和集約化發(fā)展的重要途徑。

近年來，城市地下空間開發(fā)利用已成為我國城市建設(shè)和城市更新的重要內(nèi)容，并呈現(xiàn)出大規(guī)模、高速度、多層次、多類別的發(fā)展趨勢[4-7]。但是，城市地下空間大規(guī)模開發(fā)利用實踐中，無序開發(fā)與破壞性開發(fā)嚴重，造成地下空間資源浪費嚴重和配置效率低?？茖W(xué)合理的開發(fā)利用城市地下空間和優(yōu)化地下空間資源配置成為當前關(guān)注的重點[8]，而資源合理配置和利用的前提是全面準確地把握其資源屬性。本文運用文獻研究、對比研究及歸納法，從自然資源、經(jīng)濟資源及開發(fā)特性角度全面分析城市地下空間的資源屬性和開發(fā)特性，旨在為城市地下空間科學(xué)合理的開發(fā)利用提供指導(dǎo)。

1 城市地下空間的自然資源特性

1.1 地下空間資源

廣義角度的地下空間，指地表以下一定范圍內(nèi)的巖土體，包括巖土體的密實部分和無巖土體的空間部分。通常所指地下空間是從開發(fā)利用角度，指地球表面以下的土層或巖層中天然形成或人工開發(fā)的空間場所。地下空間資源指可利用的已開發(fā)和未開發(fā)的地層空間范圍內(nèi)，實在的和潛在的空間場所總稱[9]。城市地下空間則是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的空間[10]。

地下空間是國土資源利用形式的發(fā)展和延伸，是自然資源的有機組成部分，其具有自然資源的一般屬性，也有著不同于地表土地資源和其它自然資源的特殊屬性。

1.2 一般屬性

城市地下空間與土地資源、水資源等其它自然資源一樣，具有自然資源的一般屬性：

（1）稀缺性?？偭坑邢奘亲匀毁Y源的固有特性。根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者估計，理論情況下城市地下空間開發(fā)利用資源量（一定歷史階段的科學(xué)技術(shù)水平與總需求相協(xié)調(diào)條件下的可利用地下空間總量）為城市的總面積乘以合理開發(fā)深度的40%[11-12]，因此，城市地下空間的資源總量和開發(fā)利用量是有限的。另一方面，人類對自然資源的需要實質(zhì)上是無限的，地下空間自然資源相對于人類的需要在數(shù)量上相對不足，因而導(dǎo)致了城市地下空間資源“稀缺”的特性。

（2）地域性。主要表現(xiàn)在兩方面：一是因工程地質(zhì)、水文地質(zhì)等自然條件和上部建筑物基礎(chǔ)等人工條件不同，地下空間資源的分布、儲量和開發(fā)潛力的空間分布不均勻；二是開發(fā)利用的社會經(jīng)濟條件和技術(shù)工藝條件也具有地域差異，如大城市地下空間開發(fā)如火如荼，小城市地下空間開發(fā)則處于較低層次。此外，地域性特點還決定了地下空間資源的不可移動性。

（3）多用性。首先，地下空間資源具有多種開發(fā)方式、空間形式與利用功能。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展、施工技術(shù)水平的提高、地下空間需求的增加，地下空間的利用形式和使用用途會更加多樣化。并且，已開發(fā)利用的城市地下空間還可根據(jù)當前人們的實際需要進行功能變更。

（4）價值屬性。地下空間資源是土地資源的自然延伸，因此具有與土地資源相似的價值屬性，即地下空間具有使用價值。當前，不少國家和地區(qū)實行地表土地與地下空間兩者權(quán)屬獨立，地下空間可獨立開發(fā)，其經(jīng)濟價值屬性突顯。

（5）非再生性。地下空間的存在環(huán)境一旦破壞就很難恢復(fù)原狀。淺層地下空間資源雖然經(jīng)過很長的周期可以再生，但可再生性非常差；而在巖石或深層土層中則拆除后無法重建，深層地下空間的潛在開發(fā)容量只會隨著人類的開發(fā)利用逐漸減少，具有不可再生性。

1.3 特殊屬性

（1）空間屬性。水資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的開發(fā)利用是針對資源本身，而城市地下空間資源的開發(fā)利用是其所形成的空間場所，并非地下巖土體本身。城市地下空間資源是一種空間資源，具有空間屬性，這一點也反映在地下空間資源定義中。

（2）區(qū)別與地上空間的空間特性。地下空間與地上空間的周圍介質(zhì)的不同，空氣是地上空間的周圍介質(zhì)，而地下空間的，周圍介質(zhì)則是巖石或土壤。因此，地下空間有有別于地上空間的某些空間特性，如易封閉性、熱穩(wěn)定性、高防護性等，這些特性是地下空間能夠提高城市綜合承載能力的原因，同時也是地下空間施工技術(shù)要求高的原因。

（3）可耗竭自然資源。理論上，與地上建筑類似，地下建筑可以拆除重建，但實踐中由于施工技術(shù)、經(jīng)濟成本等原因，地下空間很難再次利用，如地上建筑拆除后遺留的地下“樁基森林”[13]。在現(xiàn)行技術(shù)條件和經(jīng)濟水平下，地下空間的開發(fā)利用量就是資源存量減少量。

2 城市地下空間的經(jīng)濟資源屬性

2.1 城市地下空間是經(jīng)濟資源

如前所述，地下空間資源總儲量有限、可開發(fā)量受限于技術(shù)經(jīng)濟條件、不可再生且很難重復(fù)利用，其稀缺性明顯。根據(jù)經(jīng)濟資源的定義[14]，“具有稀缺性且能帶來效用的物品”，因此，地下空間是經(jīng)濟資源。

2.2 經(jīng)濟資源屬性

城市地下空間除具有經(jīng)濟資源“稀缺性”的屬性，還具有以下經(jīng)濟資源屬性：

（1）獨立性。此處的獨立性是產(chǎn)權(quán)角度，指城市地下空間相對地表土地而言，能作為獨立的產(chǎn)權(quán)客體。首先，地下空間是物理獨立物品。地下空間與地表的分界目前尚未有明確的學(xué)術(shù)定義，但已有兩種常用的實踐做法：一是規(guī)定絕對深度，如丹麥、芬蘭等國；二是根據(jù)土地使用需要決定地表深度，如日本、德國等。其次，地下空間功能的獨立。實踐中地下空間與地表土地的邊界劃分是以不影響對方功能發(fā)揮為條件，地下空間具有功能上的獨立。綜上，城市地下空間符合經(jīng)濟學(xué)獨立權(quán)利客體要求，可以獨立成為產(chǎn)權(quán)客體。但是，當前我國法律法規(guī)缺乏地下空間產(chǎn)權(quán)歸屬的相關(guān)規(guī)定，地下空間所有權(quán)尚無明確直接規(guī)定，占有、使用、支配和收益等權(quán)項也都處于混亂狀態(tài)[3]，實踐中地下空間權(quán)屬糾紛普遍。

（2）公共性。此處的公共性是物品性質(zhì)角度。經(jīng)濟學(xué)的公共物品理論認為，公共物品就是具有消費非競爭性與非排他性的物品。依據(jù)公共物品理論，地下空間可分為公共物品、準公共物品和私人物品三類[15]：①國防和保障公眾安全的人防工程、地下防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急系統(tǒng)以及地下人行通道等公共物品的地下空間類型；②地下動態(tài)交通、地下市政設(shè)施、地下公益性文體設(shè)施等具有有限非競爭性和局部排他性的準公共物品地下空間類型；③地下商業(yè)街、購物中心等地下商業(yè)設(shè)施，地下倉儲設(shè)施、收費地下停車場以及非人防居住地下室等具有競爭性和排他性的私人物品地下空間類型。

3 城市地下空間的開發(fā)特性

3.1 城市地下空間開發(fā)的工程特性

城市地下空間是埋藏于地表土地之下的空間資源，與地表土地、地上空間相比，有其獨特的工程特性。

（1）開發(fā)利用成本高。地下空間被巖石、土壤和地下水等介質(zhì)包圍，開發(fā)利用受地質(zhì)環(huán)境等因素影響大[16-18]。與地面建設(shè)工程相比，地下空間開發(fā)利用工期長、技術(shù)設(shè)備更復(fù)雜、施工難度高。在不計入土地費用的條件下，地下工程的直接造價高于地面工程。以日本對1976～1980年建成的地下街的統(tǒng)計為例，其單方工程造價是同類地面建筑的3～4倍[9]。除了建造成本高，地下空間工程的后期成本，如照明、通風等成本也較地面工程高。

（2）開發(fā)利用豎向分層。地下空間具有豎向分層利用特點，實現(xiàn)土地和空間的立體化利用。一般從接近地表的淺層（淺層指地面之下＜10m范圍，中層指10～30m范圍，深層指＞30m范圍）開始，隨著施工、材料、技術(shù)和經(jīng)濟水平的提高，以及社會需求的發(fā)展，逐步向更深層次拓展。地下空間開發(fā)可一次多層或多次分層，但是，分層利用需要統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的規(guī)劃，否則可能會出現(xiàn)已開發(fā)部分影響后續(xù)開發(fā)或者淺層影響深層。

（3）開發(fā)利用不可逆。理論上，技術(shù)條件可行下，與地面建設(shè)工程重建類似可以將廢止的地下空間推倒后再重建。實際上，淺層和中層地下空間被高層建筑的地基基礎(chǔ)和現(xiàn)有的地下設(shè)施占領(lǐng)，由于拆除成本高而不能再開發(fā)利用；深層的地下空間一旦拆除，將造成巖石圈中受力場的重新分布，可能造成局部較大的變形，造成嚴重后果。

3.2 城市地下空間開發(fā)的社會特性

（1）地下空間開發(fā)是經(jīng)濟、社會和技術(shù)發(fā)展的共同結(jié)果。從世界社會各國城市發(fā)展和土地利用歷程看來，地下空間開發(fā)利用最初只是為解決城市發(fā)展帶來城市問題，如城市交通、城市市政等，早期僅是淺層空間的單一功能利用；當?shù)孛婵臻g建設(shè)發(fā)展到一定程度，土地平面利用無法滿足城市發(fā)展需要，出現(xiàn)地下空間大規(guī)模開發(fā)利用的需求，地下空間開發(fā)利用滯后于地面發(fā)展，是經(jīng)濟、技術(shù)和社會發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。大規(guī)模的地下空間開發(fā)利用不僅著眼于解決當前城市發(fā)展中的問題，而在于追求社會、經(jīng)濟和環(huán)境等綜合效益，實現(xiàn)城市可持續(xù)建設(shè)和土地資源的立體化集約化利用。

（2）地下空間開發(fā)具有極強的外部性。外部性是指一定的經(jīng)濟行為對外部的影響，造成私人(企業(yè)或個人)成本與社會成本、私人收益與社會收益相偏離的現(xiàn)象[13]。外部性分為正外部性和負外部性，正外部性是指一種經(jīng)濟行為給外部造成的積極影響，負外部性則是指一種經(jīng)濟行為給外部造成消極影響。合理的地下空間開發(fā)利用能夠帶來經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、節(jié)地效益、防災(zāi)效益等正外部性。而不合理的地下空間則將帶負外部性，如資源開發(fā)過量必將影響資源的可持續(xù)利用，不合理規(guī)劃等會導(dǎo)致資源配置率低。

4 結(jié)論與討論

4.1 研究結(jié)論

研究表明，地下空間是一種可耗竭自然資源、稀缺性明顯的經(jīng)濟資源，也是埋藏于地下的空間資源。地下空間資源具有有限、地域、多用等自然資源屬性，也具有產(chǎn)權(quán)獨立性和物品公共性的經(jīng)濟資源屬性。地下空間具有開發(fā)成本高、開發(fā)不可逆以及豎向分層利用特性的工程特性。從地下空間開發(fā)利用歷程看，地下空間開發(fā)是經(jīng)濟、社會和技術(shù)發(fā)展的共同結(jié)果，而開發(fā)利用地下空間具有極強的外部性和社會性。

4.2 相關(guān)討論

（1）地下空間的產(chǎn)權(quán)制度體系亟待完善。地下空間符合經(jīng)濟學(xué)獨立權(quán)利客體要求，但由于當前我國法律法規(guī)對于地下空間資源的權(quán)屬關(guān)系界定不清，地下空間權(quán)屬存在爭議，權(quán)利糾紛與沖突比較普遍，比如住宅小區(qū)地下車庫的產(chǎn)權(quán)糾紛、增層地下空間產(chǎn)權(quán)糾紛等[19]。地下空間開發(fā)利用需要完善的地下空間產(chǎn)權(quán)制度體系作為保障。因此，在城市地下空間資源屬性深刻認識的基礎(chǔ)上，建立完善的地下空間產(chǎn)權(quán)制度體系，促進地下空間資源的優(yōu)化利用。

（2）地下空間開發(fā)的多學(xué)科交叉研究亟待開展。地下空間開發(fā)利用涉及法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)、規(guī)劃學(xué)、社會學(xué)等多個學(xué)科，當前研究主要針對某個局部問題從單一學(xué)科視角開展研究[20]，研究成果碎片化，未形成以地下空間資源利用為目的的整體性治理策略。今后的研究應(yīng)采用多學(xué)科交叉分析，強化問題意識、突出問題導(dǎo)向，圍繞當前城市地下空間開發(fā)利用中迫切需要解決的關(guān)鍵問題，運用多學(xué)科知識以及多種研究方法組合，開展學(xué)科協(xié)作與協(xié)同創(chuàng)新，突破單一學(xué)科研究的局限，形成一個完善的城市地下空間理論框架，提高研究成果的理論指導(dǎo)意義和實際應(yīng)用價值。