監(jiān)察法視野下職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的界分
——以監(jiān)察程序的完善為重點(diǎn)

姚建龍 尹娜娜

監(jiān)察法的頒布實(shí)施具有里程碑式的意義，它一方面首次以立法的方式對(duì)“公職人員”這一法律概念作出了明確界定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)履行公務(wù)人員的監(jiān)察全覆蓋；另一方面同時(shí)將職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為納入了監(jiān)察范疇，體現(xiàn)了對(duì)腐敗行為的“零容忍”。監(jiān)察法中“職務(wù)違法”與“職務(wù)犯罪”兩詞出現(xiàn)的頻率非常高，前者為15次，后者為19次，同時(shí)提及“職務(wù)違法”與“職務(wù)犯罪”（表述分別為“職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”與“職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”）兩詞的也有近10次之多，主要集中于監(jiān)察權(quán)限及監(jiān)察程序的相關(guān)規(guī)定中。職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為雖同屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范疇，但違法行為與犯罪行為在法律性質(zhì)上還是有著質(zhì)的區(qū)別，兩者在監(jiān)察程序及實(shí)體處置方面均應(yīng)有所差別。然而，考察監(jiān)察法的上述規(guī)定發(fā)現(xiàn)，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪在監(jiān)察程序、調(diào)查措施方面都是共通的，兩者似乎聯(lián)系有余而區(qū)別不足，兩者之間的界限十分模糊。是否應(yīng)當(dāng)區(qū)分以及如何區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，是監(jiān)察法實(shí)施過(guò)程中無(wú)法回避的難題。

一、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的界定標(biāo)準(zhǔn)

職務(wù)違法是指行使公權(quán)力的公職人員利用職務(wù)之便實(shí)施的違法行為，這種行為尚未達(dá)到刑法關(guān)于職務(wù)犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)（數(shù)額較大、情節(jié)嚴(yán)重等），并不屬于職務(wù)犯罪，如未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的貪污賄賂、徇私舞弊等行為均屬于職務(wù)違法行為。根據(jù)監(jiān)察法第11條第2款的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對(duì)貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)這7類職務(wù)違法行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督、調(diào)查和處置。因而監(jiān)察法中的職務(wù)違法行為并不等同于一般意義上的職務(wù)違法行為，討論職務(wù)違法與職務(wù)犯罪界分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)也應(yīng)在此范圍內(nèi)進(jìn)行探討。

相對(duì)于職務(wù)違法而言，職務(wù)犯罪的界定相對(duì)比較明確，指的是國(guó)家公職人員利用職權(quán)實(shí)施的依照刑法應(yīng)予以刑事處罰的行為，也可以說(shuō)職務(wù)犯罪是觸犯了刑法的職務(wù)違法行為。

（一）兩者之間的關(guān)系

職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為之間聯(lián)系緊密，職務(wù)犯罪從實(shí)質(zhì)上而言也屬于職務(wù)違法行為。明確職務(wù)違法與職務(wù)犯罪之間的界限，需先厘清兩者之間的關(guān)系。

1.社會(huì)危害性的同質(zhì)性

職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為均具有社會(huì)危害性，都是對(duì)國(guó)家和社會(huì)有害的行為，從這個(gè)角度看兩者是同質(zhì)的。職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的區(qū)別在于社會(huì)危害程度不同，凡犯罪行為均具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，職務(wù)犯罪也不例外，而職務(wù)違法行為雖也具有社會(huì)危害性，但相對(duì)較輕，尚未達(dá)到需要承擔(dān)刑事責(zé)任的程度。值得注意的是，與一般的違法和犯罪行為相比，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為對(duì)社會(huì)的不良影響更為突出。職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的主體均具有一定的職務(wù)、掌握一定的權(quán)力，職務(wù)意味著責(zé)任，他們的一舉一動(dòng)關(guān)系著多數(shù)人的利益，倘若其徇私枉法、濫用職權(quán)，勢(shì)必會(huì)損害人民群眾的合法利益，使多數(shù)人的生命和財(cái)產(chǎn)安全受到威脅；另一方面，國(guó)家公職人員代表著政府的形象，貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等行為不僅敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，也使黨和政府在人民群眾心中的形象與公信力大打折扣。

2.性質(zhì)和評(píng)價(jià)的互異性

職務(wù)違法與職務(wù)犯罪從性質(zhì)上而言又有著重大的差異，前者屬于行政違法性質(zhì)，后者屬于刑事犯罪性質(zhì)。在法律意義上，兩者的性質(zhì)存在根本的不同。職務(wù)犯罪是具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的刑事違法行為，為社會(huì)所不能容忍，人們對(duì)其持強(qiáng)烈的譴責(zé)和反對(duì)態(tài)度，因而需要承擔(dān)最為嚴(yán)厲的法律后果，承擔(dān)刑事責(zé)任并受到刑罰的處罰，同時(shí)還要先給予政務(wù)處分（如為中共黨員還要給予黨紀(jì)處分）；而職務(wù)違法行為的社會(huì)危害性相對(duì)較輕，尚屬于行政違法的性質(zhì)，雖然也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但尚屬于行政責(zé)任的范疇，受到的處罰是政務(wù)處分。

正是由于兩者巨大的差異性，使得社會(huì)和公眾對(duì)兩者的評(píng)價(jià)也截然不同。從社會(huì)層面來(lái)看，違法或犯罪行為的認(rèn)定取決于某一行為對(duì)社會(huì)危害程度的高低；從普通民眾尤其是犯罪人角度而言，違法或犯罪的認(rèn)定直接關(guān)乎其切身利益。①參見(jiàn)高銘暄、孫曉：《行政犯罪與行政違法行為的界分》，《人民檢察》2008年第15期。性質(zhì)和評(píng)價(jià)的差異性決定了人們，尤其是辦案機(jī)關(guān)，在判斷一個(gè)行為究竟是屬于職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪時(shí)，一定要慎之又慎。

（二）職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的界分標(biāo)準(zhǔn)

明確職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的界限，是打擊犯罪與保障人權(quán)的共同需要，也是監(jiān)察實(shí)務(wù)工作中的關(guān)鍵一環(huán)。區(qū)分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，宜從以下幾個(gè)角度入手：

1.客觀行為

從職務(wù)犯罪的概念來(lái)看，其行為方面有2個(gè)顯著特征：其一，實(shí)施了貪污賄賂、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守等行為；其二，實(shí)施相關(guān)行為時(shí)利用了職務(wù)上的便利，這種利用可以是直接利用也可以是間接利用。在認(rèn)定職務(wù)犯罪的客觀方面時(shí)，上述兩個(gè)因素缺一不可。

而職務(wù)違法行為是處于合法行為（如果為中共黨員也可能屬于違紀(jì)行為）與職務(wù)犯罪中間狀態(tài)的一類行為，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對(duì)貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)這7類職務(wù)違法行為進(jìn)行監(jiān)察，基本涵蓋了公職人員腐敗行為的主要類型?！柏澪圪V賂”主要是指貪污、挪用、私分公共財(cái)物以及行賄受賄等破壞公權(quán)力行使廉潔性的行為；“濫用職權(quán)”主要指超越其自身的權(quán)限，決定或處理其職權(quán)范圍外的事項(xiàng)，繼而損害國(guó)家、公共和公民個(gè)人利益的行為；“玩忽職守”主要指公職人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不認(rèn)真、不正確甚至不履行自身職責(zé)，損害國(guó)家、公共和公民個(gè)人利益的行為；“徇私舞弊”主要是指為了私利而用欺騙、包庇等方式從事違法的行為；“權(quán)力尋租”主要是指公職人員利用手中的公權(quán)力，違反或者規(guī)避法律法規(guī)，謀取或者維護(hù)私利的行為；“利益輸送”主要是指公職人員利用職權(quán)或者職務(wù)影響，以違反或者規(guī)避法律法規(guī)的手段，將公共財(cái)產(chǎn)等利益不正當(dāng)授受給有關(guān)組織、個(gè)人的行為；“浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)”主要是指公職人員違反規(guī)定，揮霍公款，鋪張浪費(fèi)的行為。①參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第92-93頁(yè)。其中，“貪污賄賂”“濫用職權(quán)”“玩忽職守”“徇私舞弊”行為在刑法中均可找到相對(duì)應(yīng)的罪名，只不過(guò)這類職務(wù)違法行為所涉及財(cái)產(chǎn)的數(shù)額較小、情節(jié)輕微，尚未觸犯刑法。而“權(quán)力尋租”“利益輸送”及“浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)”行為與刑法所規(guī)定的罪名雖不具有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，但在日常生活中卻最為常見(jiàn)，尤其在基層反腐領(lǐng)域中更為突出。如一些基層公職人員的公款消費(fèi)、吃拿卡要、優(yōu)親厚友、截留挪用等行為，這類行為雖不構(gòu)成犯罪，但危害極大，在損害群眾的根本利益的同時(shí)，也嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的公信力以及職務(wù)行為的廉潔性。

2.行為的社會(huì)危害性

與世界大多數(shù)國(guó)家對(duì)犯罪概念立法定性、司法定量的做法不同，我國(guó)對(duì)犯罪概念采取既定性又定量的做法。犯罪概念的定量因素在我國(guó)刑法的總則和分則中均有所體現(xiàn)，如刑法總則第13條“但書”部分規(guī)定“情節(jié)顯著輕微，危害不大的，不認(rèn)為是犯罪”，這是定量因素在我國(guó)犯罪一般概念中的明確體現(xiàn)，而在刑法分則關(guān)于具體犯罪概念的界定中，定量因素出現(xiàn)的頻率就更高了。②參見(jiàn)儲(chǔ)槐植、汪永樂(lè)：《再論我國(guó)刑法中犯罪概念的定量因素》，《法學(xué)研究》2000年第2期。由此可見(jiàn)，作為定量因素的行為危害程度是斷定一個(gè)行為是否屬于犯罪的重要標(biāo)尺。從我國(guó)刑法條文的表述上來(lái)看，行為的危害程度一般有兩個(gè)較為明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，一是從“情節(jié)”上，二是從“數(shù)額”上。從我國(guó)刑法及相關(guān)司法解釋關(guān)于職務(wù)犯罪的規(guī)定來(lái)看，大多數(shù)條文中都采用了“數(shù)額較大”或“情節(jié)嚴(yán)重”等表述。如貪污罪的立案標(biāo)準(zhǔn)通常在3萬(wàn)元以上，數(shù)額在1萬(wàn)元以上不滿3萬(wàn)元，涉及其他較為嚴(yán)重情節(jié)（用于非法活動(dòng)、影響惡劣等）也應(yīng)處罰，挪用公款罪、受賄罪等中也有類似規(guī)定；而濫用職權(quán)罪的處罰標(biāo)準(zhǔn)則是“使國(guó)家、公共或公民個(gè)人利益遭受重大損失”，突出強(qiáng)調(diào)情節(jié)的嚴(yán)重性。一般而言，職務(wù)違法行為的危害程度要低于職務(wù)犯罪行為。如上述的貪污行為，若行為人貪污數(shù)額低于3萬(wàn)元且無(wú)其他較為嚴(yán)重的情節(jié)，則只能認(rèn)定其行為屬于職務(wù)違法行為；濫用職權(quán)行為也是如此，若其并未造成重大損失，則也屬職務(wù)違法行為。由此可見(jiàn)，職務(wù)違法行為所造成的結(jié)果雖也具有一定的危害性，但這種危害限度尚未達(dá)到職務(wù)犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，不符合職務(wù)犯罪關(guān)于“量”的要求。

3.行為所違反的法律規(guī)范

性質(zhì)與社會(huì)危害程度的差異性決定了規(guī)制職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的法律規(guī)范也是不同的。職務(wù)犯罪行為具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，其所違反的是刑事法律規(guī)范，即刑法，需要接受刑罰的處罰。而職務(wù)違法行為所違反的多是行政法律規(guī)范，屬于行政違法中的職務(wù)過(guò)錯(cuò)類型，其法律后果是政務(wù)處分。根據(jù)中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委近期出臺(tái)的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第3條的規(guī)定，對(duì)職務(wù)違法行為進(jìn)行政務(wù)處分的依據(jù)主要包括《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)法官法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》以及《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等。公職人員的貪污賄賂、濫用職權(quán)、徇私舞弊、浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)刃袨樵谏鲜龇煞ㄒ?guī)中均有相關(guān)規(guī)定，同一個(gè)行為可能因行為主體的不同而違反不同的法律規(guī)范。如濫用職權(quán)行為，法官違反的是《中華人民共和國(guó)法官法》，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員觸犯的是《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，而村委會(huì)中從事管理的人員違反的則是《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》。

綜合來(lái)看，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪之間的差異還是比較大的，判斷一個(gè)行為屬于職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪行為，要從其客觀行為表現(xiàn)、行為所造成結(jié)果的嚴(yán)重程度及觸犯的法律規(guī)范等多方面加以考慮，方能做出正確的選擇。不能僅靠某一個(gè)方面的特征就輕易得出結(jié)論，特別是在正式辦案過(guò)程中，要把握好職務(wù)違法與職務(wù)犯罪之間的界限。

在界定職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的同時(shí)，還要注意違紀(jì)與職務(wù)違法行為之間的界限。兩者的區(qū)別首先表現(xiàn)在行為主體的差異上，違紀(jì)行為的行為主體僅僅是中共黨員，而職務(wù)違法行為的行為主體卻是所有的公職人員；其次，黨紀(jì)主要針對(duì)的是黨員違反道德和紀(jì)律的貪腐瀆職行為①參見(jiàn)黃紹坤：《論法律框架內(nèi)監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立及職能》，《社會(huì)治理法治前沿年刊（2017）》，湖北人民出版社2017年版，第182頁(yè)。，而職務(wù)違法行為是對(duì)國(guó)家立法的違反，并不涉及僅屬違背道德準(zhǔn)則的行為。2015年10月，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》正式出臺(tái)，對(duì)于黨紀(jì)與國(guó)法的關(guān)系作了重要規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“紀(jì)法分開(kāi)，紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法”②參見(jiàn)陳家喜：《黨紀(jì)與國(guó)法：分化亦或協(xié)同》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2016年第1期。。黨員作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)以及中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，應(yīng)起到帶頭模范作用，其所受的約束也應(yīng)比普通群眾更為嚴(yán)格，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法是題中應(yīng)有之意。需要注意的是，近年來(lái)隨著國(guó)家反腐力度的加大，已有不少黨內(nèi)規(guī)定上升為國(guó)家立法，而之前的違紀(jì)行為也演變?yōu)檫`法行為。

二、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察權(quán)限的異同

監(jiān)察法的頒布實(shí)施給監(jiān)察工作帶來(lái)了諸多變化，辦案范圍的擴(kuò)大就是其中之一，體現(xiàn)在案件性質(zhì)擴(kuò)張與監(jiān)察對(duì)象的范圍擴(kuò)大兩方面。案件性質(zhì)的擴(kuò)張主要指監(jiān)察的范圍不僅包括職務(wù)犯罪，也包括原來(lái)尚未明確規(guī)制的職務(wù)違法行為。一般而言，廣大公職人員多數(shù)具有較強(qiáng)的法律意識(shí)和違法犯罪后果的預(yù)估能力，不會(huì)有較嚴(yán)重的犯罪行為發(fā)生，但對(duì)于違法行為，特別是輕微的違法行為，可能會(huì)有認(rèn)識(shí)的誤區(qū)或存在著犯罪有人管、違法無(wú)人問(wèn)的僥幸心理。③參見(jiàn)《國(guó)家監(jiān)察法對(duì)于基層反腐的意義》，http://bbs.people.com.cn/post/1/1/2/166799660.html，人民網(wǎng)，2018年6月20日訪問(wèn)。因而職務(wù)違法行為的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于職務(wù)犯罪的數(shù)量，將職務(wù)違法行為納入監(jiān)察范疇是非常有必要的。對(duì)象范圍的擴(kuò)大體現(xiàn)在監(jiān)察法的監(jiān)察對(duì)象為所有行使公權(quán)力的公職人員，原監(jiān)察的對(duì)象只限于國(guó)家工作人員或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，將一部分行使公權(quán)力的基層公職人員排除出監(jiān)察的范疇，使其處于監(jiān)管的空白地帶。這樣做存在著一個(gè)現(xiàn)實(shí)悖論，基層公職人員的數(shù)量最為龐大，與群眾接觸最為密切，也最容易出現(xiàn)問(wèn)題。將這一群體納入監(jiān)察范疇，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋，對(duì)于凈化基層風(fēng)氣，防止由基層人員貪腐所引發(fā)的一系列問(wèn)題具有重要意義。

在監(jiān)察法的視野下研究職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，宜從監(jiān)察程序的視野圍繞監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置的三大職能展開(kāi)。在監(jiān)督與調(diào)查程序中，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的差別并不是很大，而在處置方面，兩者性質(zhì)上的差別則較為顯著。

（一）對(duì)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的監(jiān)督

監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)公職人員的職務(wù)行為及道德操守等情況進(jìn)行監(jiān)督，由此可見(jiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)并不是一個(gè)單純的辦案機(jī)關(guān)，還負(fù)責(zé)日常的監(jiān)督工作。①參見(jiàn)徐懷順：《監(jiān)察機(jī)關(guān)首要職責(zé)是監(jiān)督》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年3月7日。2015年9月，時(shí)任中紀(jì)委書記的王岐山在調(diào)研時(shí)指出監(jiān)督執(zhí)紀(jì)有“四種形態(tài)”②“四種形態(tài)”：即讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)；對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)；重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極少數(shù)。，對(duì)于反腐工作而言，第一種形態(tài)是最基本的，也是最重要的，而這一形態(tài)的實(shí)現(xiàn)依靠的正是日常的監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要職能便是監(jiān)督，監(jiān)察法實(shí)施后，查辦案件移送司法只是一部分，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”教育挽救干部是非常重要的部分，是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法非常重要的職責(zé)。③參見(jiàn)《深入實(shí)踐“四種形態(tài)”切實(shí)履行監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能》， http://bbs.people.com.cn/post/1/1/2/167537806.html，人民網(wǎng)，2018年6月20日訪問(wèn)。無(wú)論是可能出現(xiàn)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的黨員干部，還是正常履職的公職人員，都應(yīng)置于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。加大對(duì)履行公務(wù)的公職人員的監(jiān)督力度，不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的早發(fā)現(xiàn)、早解決，將大多數(shù)腐敗消滅在萌芽狀態(tài)，防止行為的嚴(yán)重化，另一方面也能防止其他黨員干部陷入腐敗的泥沼，起到教育和警醒作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式主要包括教育和檢查，通過(guò)廉政教育，有助于公職人員樹(shù)立正確的價(jià)值觀和權(quán)力觀，增強(qiáng)其不想腐的自覺(jué)；而通過(guò)聽(tīng)取工作匯報(bào)，調(diào)閱、審查文件資料等檢查方法可以對(duì)公職人員秉公用權(quán)、廉潔從政的情況進(jìn)行了解。可以說(shuō)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能對(duì)于預(yù)防腐敗違法犯罪，警醒黨員干部，促使其廉潔履職具有重要作用。監(jiān)督針對(duì)的是所有的公職人員，故在此方面，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪并沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。

（二）對(duì)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的調(diào)查

依據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪都有調(diào)查的權(quán)限，兩者共用一套調(diào)查程序，主要的區(qū)別在于可適用的調(diào)查措施不同。根據(jù)規(guī)定，在職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的調(diào)查過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可適用的調(diào)查措施有十幾種之多。其中詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置、通緝、限制出境這幾類措施既可用于職務(wù)違法行為的調(diào)查過(guò)程中，也可用于職務(wù)犯罪的調(diào)查過(guò)程。訊問(wèn)、搜查、技術(shù)調(diào)查這三類調(diào)查措施只能用于職務(wù)犯罪的調(diào)查程序中，而談話則針對(duì)的是職務(wù)違法行為。有學(xué)者主張對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查措施進(jìn)行階梯式的劃分，從違紀(jì)到職務(wù)違法再到職務(wù)犯罪，行為范圍逐漸變窄，但違法性卻逐漸升高，適用措施的嚴(yán)厲性增強(qiáng)，調(diào)查措施的適用范圍也就越廣，職務(wù)犯罪處于梯級(jí)的頂端，職務(wù)違法其次，違紀(jì)處于最低端。④參見(jiàn)馬柳穎、黃小龍、曾濤：《監(jiān)察委調(diào)查程序設(shè)置反思——以<監(jiān)察法（草案）>規(guī)定為視角》，《政法學(xué)刊》2018年第1期。按照這種劃分方式，從嚴(yán)厲程度最輕的談話至嚴(yán)厲程度最高的留置，所有的調(diào)查措施都可適用于職務(wù)犯罪行為，職務(wù)違法行為可適用其中的大多數(shù)，而違紀(jì)行為則只能適用談話等最基本的調(diào)查措施。

相較于職務(wù)犯罪而言，職務(wù)違法行為無(wú)論是涉案金額還是情節(jié)的惡劣程度方面均比較輕微，這種差異在調(diào)查措施適用的種類及強(qiáng)度上也應(yīng)有所體現(xiàn)。但從監(jiān)察法的規(guī)定來(lái)看，這種差別似乎不是十分明顯，不僅職務(wù)違法與職務(wù)犯罪適用同一監(jiān)察程序，而且留置、通緝、限制出境這類具有人身強(qiáng)制性的措施也可適用于職務(wù)違法人員，是否妥當(dāng)值得進(jìn)一步研究。

（三）對(duì)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的處置

職務(wù)違法與職務(wù)犯罪有著本質(zhì)上的差異，前者是行政違法行為，接受的是政務(wù)處分，而后者屬于刑事犯罪行為，必須接受刑法的制裁。監(jiān)察法第四十五條對(duì)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的處置作了詳細(xì)規(guī)定，將職務(wù)違法行為又進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)于違法情節(jié)較輕的人員可以免于政務(wù)處分，代之以談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉，而對(duì)于那些情節(jié)較為嚴(yán)重的給予政務(wù)處分。對(duì)于職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查清楚的基礎(chǔ)上，則要移送人民檢察院提起公訴，由人民法院審理和負(fù)責(zé)定罪量刑。職務(wù)違法與職務(wù)犯罪處置方面的差異性是由其根本性質(zhì)決定的，對(duì)于職務(wù)犯罪而言，雖然其偵查權(quán)由檢察機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，但并未改變其觸犯刑法的本質(zhì)，因而必須由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，并由法庭進(jìn)行審判，最終接受刑罰的制裁；而職務(wù)違法行為違反的是行政法規(guī)，接受的只能是行政性質(zhì)的處罰——政務(wù)處分，而監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)即有權(quán)直接作出處置決定，不必再移送其他機(jī)關(guān)。由此可以看出，對(duì)于職務(wù)違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查并作出最終處置，而對(duì)于職務(wù)犯罪行為，實(shí)質(zhì)上只擁有調(diào)查權(quán)，其最終處置只能由法院作出。

三、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的監(jiān)察程序

自立法草案公布至正式實(shí)施，理論界與實(shí)務(wù)部門關(guān)于監(jiān)察法的討論就未曾停止，尤其是對(duì)監(jiān)察程序設(shè)置合理性的討論一直熱度未減。從職務(wù)違法與職務(wù)犯罪互異性的角度來(lái)看，監(jiān)察程序的設(shè)置存在諸多值得進(jìn)一步探討的地方。

（一）調(diào)查程序設(shè)置

調(diào)查程序的設(shè)計(jì)是監(jiān)察程序最核心的部分，也是監(jiān)察法實(shí)施以來(lái)討論最多之處，這些討論主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.調(diào)查程序合一的探討

在監(jiān)察體制改革以前，我國(guó)反腐體系可以概括為“三架馬車”模式，即以紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充，三者相互獨(dú)立，分工協(xié)調(diào)，共同開(kāi)展工作。①參見(jiàn)秦前紅：《困境、改革與出路：從“三架馬車”到國(guó)家監(jiān)察》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第1期。違反黨風(fēng)黨紀(jì)等行為由紀(jì)委負(fù)責(zé)調(diào)查處理，政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理行政違紀(jì)行為，而職務(wù)犯罪行為則由檢察院來(lái)負(fù)責(zé)偵查起訴。監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立將現(xiàn)有的黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察及職務(wù)犯罪的司法偵查進(jìn)行了整合，形成了全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。在此基礎(chǔ)上，將職務(wù)違法行為也納入了監(jiān)督調(diào)查的范圍。

監(jiān)察機(jī)關(guān)雖同時(shí)享有違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的調(diào)查權(quán)，但其調(diào)查違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為是否可以適用同一套調(diào)查程序呢？從監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，答案是肯定的，其審查調(diào)查部門（當(dāng)然有可能會(huì)內(nèi)部區(qū)分）集違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查為一體。如此設(shè)置，從監(jiān)察工作順利運(yùn)行的角度而言是有一定道理的。調(diào)查之初，對(duì)于一個(gè)行為究竟屬于違紀(jì)、職務(wù)違法或是職務(wù)犯罪，監(jiān)察人員并不能立即進(jìn)行辨別，往往需要調(diào)查到一定程度上才可作出判斷，若調(diào)查程序過(guò)早地相分離，則不僅違背了人們的正常認(rèn)識(shí)規(guī)律，而且還有可能導(dǎo)致冤假錯(cuò)案。另一方面，調(diào)查程序合一更有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員、資源的配置，其各項(xiàng)工作的開(kāi)展也更為便捷。故從這一層面而言，違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序合一并無(wú)不妥之處。但凡事都有兩面性，違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪共用一套調(diào)查程序，在便利監(jiān)察工作開(kāi)展的同時(shí)，也存在著現(xiàn)實(shí)悖論，即三者之間在法律性質(zhì)上各不相同。違紀(jì)與職務(wù)違法及職務(wù)犯罪行為首先在規(guī)制對(duì)象的范圍方面就有差異，而且違紀(jì)行為是對(duì)黨紀(jì)的違反，而職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為是對(duì)國(guó)家立法的違反，兩者的性質(zhì)存在差異。而職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為也是不同的，行政處罰程序與司法制裁程序之間在某種意義上有著“鴻溝”。將三種性質(zhì)不同行為的調(diào)查程序糅合在一起，可能不利于違紀(jì)、職務(wù)違法人員的權(quán)利保障，而且還有可能對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查程序造成阻礙，引起一些不必要的爭(zhēng)議。調(diào)查程序合一的設(shè)計(jì)究竟是利大于弊還是弊大于利，根源還是在于不同價(jià)值的取舍，其實(shí)際運(yùn)行效果還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)，這也是目前主要的爭(zhēng)議所在。

2.調(diào)查措施適用的爭(zhēng)議

職務(wù)違法與職務(wù)犯罪在可適用的調(diào)查措施方面原則上應(yīng)該有一定的區(qū)分，嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪在調(diào)查措施的適用方面有諸多重合，但監(jiān)察法對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為并沒(méi)有一個(gè)明確的界定，有可能導(dǎo)致一般職務(wù)違法行為與嚴(yán)重職務(wù)違法行為的邊界不清。關(guān)于調(diào)查措施適用的爭(zhēng)議主要集中在留置措施方面，具體而言，包括對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為與職務(wù)犯罪同等適用留置措施是否合理、留置措施適用時(shí)間的確定及留置場(chǎng)所的選用等。

（1）嚴(yán)重職務(wù)違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

監(jiān)察法將職務(wù)違法行為分為輕微職務(wù)違法行為與嚴(yán)重職務(wù)違法行為，兩者可適用的調(diào)查措施與最后的處置方式均有不同。在調(diào)查措施的適用上，嚴(yán)重職務(wù)違法行為與職務(wù)犯罪行為有許多相似之處，查詢、凍結(jié)、留置等強(qiáng)制性調(diào)查措施不僅能用于職務(wù)犯罪的調(diào)查程序中，也可用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為的調(diào)查過(guò)程，但卻不可用來(lái)調(diào)查輕微的職務(wù)違法行為。在調(diào)查后的處置上，對(duì)輕微職務(wù)違法人員僅進(jìn)行口頭上的批判教育即可，而對(duì)于嚴(yán)重職務(wù)違法人員，則必須依照法定程序作出政務(wù)處分。同樣是職務(wù)違法行為，嚴(yán)重程度不同，調(diào)查過(guò)程中的強(qiáng)制性及處置結(jié)果的嚴(yán)厲性也是迥異的。職務(wù)違法與職務(wù)犯罪之間的界限原本就比較難以把握，而輕微職務(wù)違法與嚴(yán)重職務(wù)違法之間的界限就更可能讓人難以捉摸了。然而在具體的監(jiān)察辦案程序中，無(wú)論是職務(wù)違法與職務(wù)犯罪之間的界限，還是輕微職務(wù)違法與嚴(yán)重職務(wù)違法之間的界限都應(yīng)該有一個(gè)明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，而不宜似是而非，這也是監(jiān)察工作后續(xù)程序順利開(kāi)展的前提和保障。

（2）留置措施的適用爭(zhēng)議

用留置措施來(lái)取代原來(lái)的“兩規(guī)”，是監(jiān)察法頒布實(shí)施的亮點(diǎn)之一。“兩規(guī)”作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐的重要措施之一，雖對(duì)被調(diào)查人的人身自由有一定的約束性，但不具有法律意義上的強(qiáng)制力，而且在適用中也存在諸多問(wèn)題，被取代是反腐法治化的體現(xiàn)。留置的實(shí)質(zhì)是將被調(diào)查者置于一個(gè)與外界隔離、相對(duì)比較特殊的場(chǎng)所，具有限制人身自由的屬性，在適用過(guò)程中應(yīng)盡可能地謹(jǐn)慎。從監(jiān)察法關(guān)于留置措施的規(guī)定來(lái)看，目前主要存在以下有必要進(jìn)一步探討的問(wèn)題：

第一，能否適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為，若能適用，如何折抵處罰。這一問(wèn)題也是目前留置措施適用中面臨的最大爭(zhēng)議，解決這一問(wèn)題的前提是明確留置措施的性質(zhì)。從監(jiān)察機(jī)關(guān)可適用的調(diào)查措施來(lái)看，源于刑事訴訟法的占大多數(shù)，雖然權(quán)威機(jī)關(guān)認(rèn)為不可將監(jiān)察機(jī)關(guān)的“調(diào)查權(quán)”與刑事訴訟中的“偵查權(quán)”相混淆，但刑事強(qiáng)制措施的所有屬性和特征留置措施均符合，從實(shí)質(zhì)上來(lái)講，留置措施確屬刑事強(qiáng)制措施。①參見(jiàn)李復(fù)達(dá)、文亞運(yùn)：《國(guó)家監(jiān)察法留置措施探討》，《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)》2018第2期。當(dāng)然，也有的學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為都有調(diào)查權(quán)，“調(diào)查”的含義要比“偵查”的含義更為廣泛，擁有雙重屬性，留置作為調(diào)查的一種措施，也同時(shí)具有刑事偵查與行政執(zhí)法的特性。②參見(jiàn)譚世貴：《監(jiān)察體制改革中的留置措施：由來(lái)、性質(zhì)及完善》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。留置性質(zhì)的定位直接影響其能否適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為，若留置屬于刑事強(qiáng)制措施，則其當(dāng)然不得適用于尚未觸犯刑法的嚴(yán)重職務(wù)違法行為；而若留置具有刑事強(qiáng)制措施與行政權(quán)力的雙重屬性，則其適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為并無(wú)任何不妥之處。

留置措施適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為的一個(gè)可能的“硬傷”在于對(duì)其后續(xù)處罰的折抵上，根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，對(duì)于職務(wù)犯罪行為人而言，留置日期可以折抵刑期，而對(duì)于行為惡性相對(duì)較小的嚴(yán)重職務(wù)違法行為人而言，留置日期對(duì)于其后續(xù)處罰而言毫無(wú)意義，這似乎是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

第二，適用條件的模糊問(wèn)題。無(wú)論留置措施屬于何種性質(zhì)，其具有限制人身自由的強(qiáng)制屬性這一點(diǎn)是毋庸置疑的。調(diào)查程序設(shè)立的主要目的是快速、準(zhǔn)確地查明案件情況和事實(shí)真相，若用其他調(diào)查措施就能達(dá)此目的，應(yīng)盡可能地不用或者少用此類強(qiáng)制性措施，這也是比例原則的要求。留置措施的適用有4種情形，其中第2種情形“可能逃跑、自殺”及第3種情形“可能串供、毀滅證據(jù)”確屬緊急情況，不適用留置措施可能導(dǎo)致調(diào)查程序無(wú)法進(jìn)行，而第1種情形“涉及案件重大、復(fù)雜”及第4種情形“可能妨礙其他調(diào)查行為”如何適用留置，則仍有值得探討之處。

首先，“案件重大、復(fù)雜”這一表述顯得過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，沒(méi)有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在具體的調(diào)查過(guò)程中，不同調(diào)查人員對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)的理解與把握也不同，可能造成同案不同標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。另一方面，“可能妨礙其他調(diào)查行為”屬于“口袋式”立法條文，存在留置措施濫用的風(fēng)險(xiǎn)。在立法技術(shù)日益成熟的當(dāng)今時(shí)代，應(yīng)避免此類條文的出現(xiàn)，使法律規(guī)定盡可能地明確、具體?；跈?quán)利保障的要求，對(duì)留置措施的適用進(jìn)行監(jiān)督也是必不可少的。而且為了防止“燈下黑”的現(xiàn)象，在監(jiān)督方式的選用上不宜采取監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的方式，而宜由第三方機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督，確保留置措施適用的必要性及適用過(guò)程中的規(guī)范性。

第二，留置期限的過(guò)長(zhǎng)問(wèn)題。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，留置時(shí)間一般不超過(guò)3個(gè)月，特殊情況下，不可超過(guò)6個(gè)月。而根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事拘留的期限一般最長(zhǎng)為10日至14日，逮捕后的偵查羈押期限最長(zhǎng)不得超過(guò)2個(gè)月，案情復(fù)雜的可再延長(zhǎng)1個(gè)月。留置與刑事拘留及逮捕后的羈押對(duì)人身自由剝奪的強(qiáng)度相似，兩者的適用期限也應(yīng)相近，但留置的期限卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于偵查中的羈押期限，這顯然是不當(dāng)?shù)?。③同注②。另一方面，在留置前，監(jiān)察機(jī)關(guān)其實(shí)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，也已有了大概的調(diào)查方向，而留置又是極具強(qiáng)制性的調(diào)查手段，6個(gè)月的時(shí)間不僅顯得過(guò)長(zhǎng)，且容易造成對(duì)被調(diào)查人的人身自由及其他權(quán)利的侵犯，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)而言實(shí)際上也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第三，留置場(chǎng)所的選用問(wèn)題。在留置措施的適用過(guò)程中，留置場(chǎng)所的選用也是比較關(guān)鍵的問(wèn)題之一。在有關(guān)留置執(zhí)行場(chǎng)所的試點(diǎn)實(shí)踐中，大體有2種模式：一種是將原來(lái)紀(jì)委辦理黨員違紀(jì)案件審查使用的“兩規(guī)”場(chǎng)所沿用作為留置的場(chǎng)所使用，其管理主體是監(jiān)委的案件管理室，并借助武警、公安等外界力量配合；另一種是把公安機(jī)關(guān)管理的看守所部分設(shè)施進(jìn)行改造，開(kāi)辟成留置專區(qū)，但其性質(zhì)依舊是留置性質(zhì)，而不是司法強(qiáng)制措施的性質(zhì)，雖然監(jiān)委的案件管理室也參與管理，但主要由公安負(fù)責(zé)監(jiān)管，由監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)調(diào)查。①參見(jiàn)《留置程序、場(chǎng)所、時(shí)間等細(xì)節(jié)問(wèn)題，聽(tīng)劉建超權(quán)威解答！》，http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2018/03/15/ 030768227.shtml，浙江省紀(jì)委省監(jiān)委網(wǎng)，2018年6月21日訪問(wèn)。留置場(chǎng)所的設(shè)置不僅要保證調(diào)查程序得以順利進(jìn)行，也要保障被調(diào)查人員的安全和基本的生活需求，在選用上應(yīng)當(dāng)注意兩者之間的平衡。作為一種人身強(qiáng)制措施，留置的實(shí)質(zhì)是對(duì)被調(diào)查人員自身自由的剝奪，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎適用。另一方面，留置這一措施尚處于設(shè)立之初，無(wú)論是適用條件還是適用時(shí)間、地點(diǎn)等方面均有許多需要完善之處，如果不盡快進(jìn)行制度完善，可能造成留置措施濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）調(diào)查過(guò)程中律師的介入問(wèn)題

在職務(wù)違法案件中不存在律師介入的問(wèn)題，但在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查過(guò)程中，是否應(yīng)當(dāng)允許律師的介入有必要認(rèn)真研究。職務(wù)犯罪調(diào)查從本質(zhì)上而言等同于刑事偵查，在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查中，監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)利及采取的措施與刑事司法程序中的偵查階段無(wú)異。根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》第34條的規(guī)定，“犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人”?？梢钥闯?，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸前，嫌疑人在偵查階段就有申請(qǐng)律師幫助的權(quán)利，而轉(zhuǎn)隸后，在監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查過(guò)程中，職務(wù)犯罪嫌疑人并不享有獲得律師幫助的權(quán)利。對(duì)于外界的質(zhì)疑，有關(guān)部門表示，職務(wù)犯罪行為不同于一般的犯罪行為，保密性非常高，尤其在前期的調(diào)查階段，更要注重其秘密性。之所以不讓律師介入，不是怕律師的監(jiān)督，而是為了防止調(diào)查信息的外泄。這一解釋有一定的合理性，但這并不妨礙對(duì)此問(wèn)題的學(xué)術(shù)性探討?！氨桓嫒擞蝎@得辯護(hù)的權(quán)利”是我國(guó)憲法明文規(guī)定的，而隨后刑事訴訟法又將辯護(hù)的范圍擴(kuò)展至刑事訴訟全過(guò)程，包括偵查階段。②參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問(wèn)題研究》，《政治與法律》2018年第1期。也就是說(shuō)，職務(wù)犯罪嫌疑人從偵查階段至審判階段，都有獲得辯護(hù)的權(quán)利，這是憲法賦予其的一項(xiàng)基本權(quán)利，監(jiān)察法是否可以做出例外性規(guī)定值得進(jìn)一步研究。

（二）監(jiān)察程序的銜接問(wèn)題

在監(jiān)察程序銜接方面，主要有2個(gè)問(wèn)題需要解決：其一，違紀(jì)調(diào)查程序與職務(wù)違法、職務(wù)犯罪監(jiān)察程序之間的銜接問(wèn)題；其二，職務(wù)犯罪監(jiān)察程序與司法程序的銜接問(wèn)題。前者在監(jiān)察法中并沒(méi)有任何規(guī)定，而后者雖然有規(guī)定，但還有許多細(xì)節(jié)性的問(wèn)題需要明晰。

1.違紀(jì)調(diào)查程序與職務(wù)違法、職務(wù)犯罪監(jiān)察程序之間的銜接問(wèn)題

監(jiān)察體制改革前，違紀(jì)調(diào)查程序與行政監(jiān)察程序、職務(wù)犯罪偵查程序之間本就有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在牽涉到黨員的違紀(jì)違法問(wèn)題時(shí)，部門之間的協(xié)調(diào)配合是必不可少的。監(jiān)察體制改革后，雖然紀(jì)委監(jiān)委已合署辦公，但在辦理黨員違紀(jì)違法案件時(shí)，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合問(wèn)題依然存在，具體表現(xiàn)為違紀(jì)調(diào)查程序與職務(wù)違法及職務(wù)犯罪監(jiān)察程序之間的銜接問(wèn)題。在獲得黨員違紀(jì)違法的線索后，對(duì)于違紀(jì)行為與職務(wù)違法犯罪行為究竟是分別立案調(diào)查還是由某一部門先行立案調(diào)查，再移送給另一部門目前并沒(méi)有明確的規(guī)定，這可能使違紀(jì)調(diào)查程序與職務(wù)違法犯罪監(jiān)察程序難以有效銜接，有必要在監(jiān)察法實(shí)施過(guò)程中予以重視和明確。

2.職務(wù)犯罪監(jiān)察程序與司法程序間的銜接問(wèn)題

依據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，職務(wù)犯罪調(diào)查程序形成的材料最后都要移交給人民檢察院來(lái)提起公訴，實(shí)現(xiàn)由監(jiān)察程序到司法程序的轉(zhuǎn)換，而且監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中收集的證據(jù)資料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。而在監(jiān)察體制改革以前，對(duì)于紀(jì)委在“雙規(guī)”調(diào)查后移送的職務(wù)犯罪案件的相關(guān)證據(jù)，是否繼續(xù)采用需分情況處理，其中物證、書證等實(shí)物證據(jù)可直接作為訴訟證據(jù)使用，而證人證言等言辭證據(jù)需重新收集。①參見(jiàn)陳光中、邵?。骸段覈?guó)監(jiān)察體制改革若干問(wèn)題思考》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。將監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的言辭證據(jù)和實(shí)物證據(jù)一律規(guī)定可以作為訴訟證據(jù)使用，從表面上看似乎解決了證據(jù)的轉(zhuǎn)化問(wèn)題，但也有可能降低了證據(jù)的可靠性。新成立的監(jiān)察機(jī)關(guān)雖不同于昔日的紀(jì)委監(jiān)察部門，但其工作體制、基本工作方式并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，是否可以因職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸就直接確立監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的言辭證據(jù)在刑事訴訟中的證據(jù)效力，值得進(jìn)一步探討。此外，監(jiān)察措施與刑事強(qiáng)制措施之間如何銜接與轉(zhuǎn)換是職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序與司法程序銜接的另一重要問(wèn)題。該問(wèn)題主要涉及查封、扣押、留置等具有持續(xù)性的措施，既關(guān)乎嫌疑人的財(cái)產(chǎn)性利益，又關(guān)系到其人身權(quán)益。②參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問(wèn)題研究》，《政治與法律》2018年第1期。最新修訂的《刑事訴訟法》第170條僅對(duì)留置措施與拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施之間的轉(zhuǎn)換作了規(guī)定，并未提及查封、扣押等持續(xù)性措施的轉(zhuǎn)化問(wèn)題，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移交檢察院之后，這些具有持續(xù)性的措施究竟該如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換也值得進(jìn)一步探討。

四、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察程序的法治化完善

打擊職務(wù)違法犯罪固然重要，但權(quán)利的保障也不可缺位，在調(diào)查程序的高效、快捷與被調(diào)查人的權(quán)利保障之間宜盡可能保持相對(duì)的兼顧與平衡。

（一）職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查程序相對(duì)分離

有學(xué)者曾指出，“程序的對(duì)立物是恣意，因而分化和獨(dú)立才是程序的靈魂”，這里的“分化和獨(dú)立”，不應(yīng)當(dāng)僅指程序內(nèi)部“權(quán)力與權(quán)利”的分化與獨(dú)立，還應(yīng)當(dāng)包括法律程序之間的“分化與獨(dú)立”，當(dāng)同一主體享有多項(xiàng)不同性質(zhì)的權(quán)力時(shí)，也應(yīng)當(dāng)貫徹程序分離原則的基本要求。③參見(jiàn)馮俊偉：《國(guó)家監(jiān)察體制改革中的程序分離與銜接》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2017年第6期。這一觀點(diǎn)不無(wú)道理，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖同時(shí)具有對(duì)違紀(jì)、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪行為的監(jiān)察權(quán)，但職務(wù)違法與職務(wù)犯罪共用一套監(jiān)察程序的做法卻導(dǎo)致了行政執(zhí)法程序與刑事偵查程序的混同，在某種程度上違背了程序分離原則的要求。在監(jiān)察工作開(kāi)展的便捷性與制約權(quán)力、保障人權(quán)的博弈中，后者所蘊(yùn)涵的價(jià)值顯然高于前者。在程序分離方面，最重要的便是職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序的相對(duì)分離，具體包含兩方面的內(nèi)容：其一是何時(shí)分離，其二是如何分離。

1.何時(shí)分離

如前所述，若調(diào)查之初即進(jìn)行程序上的分離顯然是不現(xiàn)實(shí)的，因而可以考慮當(dāng)調(diào)查到一定程度時(shí)再進(jìn)行分流，此處的關(guān)鍵在于“度”的把握上。劉艷紅教授認(rèn)為職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序的分離應(yīng)從立案階段開(kāi)始，具體以立案前所收集的證據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)。若從所得的證據(jù)判斷行為人僅可能涉及違紀(jì)與職務(wù)違法行為，則在后續(xù)調(diào)查過(guò)程中，僅可適用違紀(jì)與職務(wù)違法行為的調(diào)查程序與措施；若證據(jù)顯示行為人有可能涉嫌職務(wù)犯罪，則在調(diào)查時(shí)要依照職務(wù)犯罪調(diào)查程序與措施進(jìn)行。④參見(jiàn)劉艷紅：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑》，《法學(xué)論壇》2017年第6期。以立案為分離標(biāo)準(zhǔn)是有其合理性的，監(jiān)察機(jī)關(guān)立案的條件是存在職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的事實(shí)，需要追究法律責(zé)任，這里的“事實(shí)”僅指初步確認(rèn)的部分職務(wù)違法或職務(wù)犯罪事實(shí)，但已經(jīng)足以判斷案件的性質(zhì)，此時(shí)再進(jìn)行程序上的分流，分別由專門的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查部門進(jìn)行立案調(diào)查。對(duì)于那些情節(jié)顯著輕微，不需要立案的職務(wù)違法行為，可直接交由職務(wù)違法調(diào)查部門進(jìn)行處置。立案時(shí)，調(diào)查人員掌握的違法犯罪事實(shí)畢竟有限，在案件性質(zhì)的判斷上可能出現(xiàn)失誤。如某一案件在立案時(shí)將其認(rèn)定為職務(wù)違法案件，深入調(diào)查之后發(fā)現(xiàn)實(shí)為職務(wù)犯罪案件，此時(shí)職務(wù)違法調(diào)查部門可將案件資料全部移交于職務(wù)犯罪調(diào)查部門，由其進(jìn)行后續(xù)調(diào)查，反之亦然。還可能出現(xiàn)的一種情況是，同一行為人既涉嫌職務(wù)違法又涉嫌職務(wù)犯罪，此時(shí)可分別進(jìn)行立案，在調(diào)查時(shí)基于案情的需要，部門之間就所調(diào)查的事項(xiàng)可以進(jìn)行溝通交流，以盡快查清案件事實(shí)，作出處置。當(dāng)然，對(duì)于不宜分別立案調(diào)查的，也可以由職務(wù)犯罪調(diào)查部門統(tǒng)一調(diào)查，區(qū)別處置。

綜上所述，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序應(yīng)以立案分離為原則，以立案后的移交為例外。

2.如何分離

就如何分離，可以從調(diào)查主體與調(diào)查組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性兩個(gè)角度展開(kāi)。

（1）調(diào)查主體上的區(qū)分。職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件在調(diào)查和處置上有較大的差異，對(duì)調(diào)查人員資質(zhì)的要求也不同。因而，可以將調(diào)查人員分為兩類，一類專門負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)違法行為，而另一類則負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查。僅有人員上的區(qū)分還不夠，最重要的是要確保每一類人員都有相應(yīng)的辦案能力，從而確保辦案的質(zhì)量。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員的資質(zhì)問(wèn)題，有學(xué)者提出了兩個(gè)方案：第一，為了保證辦案質(zhì)量，采取一刀切的方式，要求所有的調(diào)查人員均有辦理刑事案件的資質(zhì)；第二，根據(jù)案件類型采用不同標(biāo)準(zhǔn)，職務(wù)犯罪調(diào)查人員需具有刑事偵查人員應(yīng)有的資質(zhì)，而違紀(jì)、職務(wù)違法調(diào)查人員僅具有一般執(zhí)法人員的資格即可。①參見(jiàn)馬柳穎、黃小龍、曾濤：《監(jiān)察委調(diào)查程序設(shè)置反思——以<監(jiān)察法（草案）>規(guī)定為視角》，《政法學(xué)刊》2018年第1期。在筆者看來(lái)，第1種方案過(guò)于理想化，實(shí)際操作起來(lái)會(huì)有一定的困難，第2種方案更加符合實(shí)際。

首先，監(jiān)察體制改革后，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)被正式取消，但其內(nèi)部人員多數(shù)被納入了監(jiān)察機(jī)關(guān)中，繼續(xù)行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立之初，在人員配置和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)方面還存在著不少問(wèn)題，原行政監(jiān)察人員的融入可以很好地緩解這一困境。另一方面，這些人員大都有著豐富的監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)。其次，結(jié)合我國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看，刑事偵查人員一般都需經(jīng)過(guò)公安、政法院校等的專門學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，合格后方可接觸偵查實(shí)務(wù)，要求較高，而且培養(yǎng)時(shí)間長(zhǎng)，成本也比較大。若要求監(jiān)察人員均達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)，門檻似乎過(guò)高，一時(shí)可能難以滿足。而采用第2種方案既考量了實(shí)際狀況，也能最大限度地保證監(jiān)察辦案的質(zhì)量。此外，還需要注意職務(wù)犯罪與一般的犯罪行為還是有差別的，故職務(wù)犯罪的偵查人員除了具備普通偵查人員所應(yīng)具備的一般能力外，還要熟悉職務(wù)犯罪的偵查技巧與辦案方式，必要時(shí)可組織相關(guān)方面的崗前培訓(xùn)，經(jīng)考核合格后再入職。

（2）調(diào)查組織機(jī)構(gòu)上的獨(dú)立性。職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察程序分離的核心在于職務(wù)違法與職務(wù)犯罪組織機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，這就涉及了監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題，目前學(xué)界有4種主張：一是主張?jiān)诒O(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立職務(wù)犯罪偵查局，并具有一定的辦案獨(dú)立性；二是從監(jiān)察機(jī)關(guān)履行法律職能的角度出發(fā)，主張監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立綜合監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門、審計(jì)部門，綜合監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)察工作，后兩個(gè)部門分別負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗犯罪和財(cái)務(wù)監(jiān)督工作；三是從違紀(jì)、違法到犯罪的行為發(fā)展過(guò)程出發(fā)，認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立廉政監(jiān)督部、調(diào)查部、預(yù)防部、案件管理與審查部等4個(gè)業(yè)務(wù)部門；四是從資源整合的角度出發(fā)，認(rèn)為在調(diào)查權(quán)行使上不需新增設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，直接賦予各紀(jì)檢監(jiān)察室政務(wù)違紀(jì)違法調(diào)查權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)。②參見(jiàn)馮俊偉：《國(guó)家監(jiān)察體制改革中的程序分離與銜接》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2017年第6期。從職務(wù)違法與職務(wù)犯罪程序分立的角度來(lái)看，第1種、第2種主張顯然更符合要求。第1種方案在保持監(jiān)察機(jī)關(guān)整體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，另設(shè)立專門的職務(wù)犯罪偵查局，并由其獨(dú)立辦理職務(wù)犯罪案件，而第2種方案則意味著重置現(xiàn)有監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。雖然第2種方案較第1種方案而言改革更為徹底，實(shí)現(xiàn)了職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察程序的完全獨(dú)立化，但實(shí)施起來(lái)可能也更為困難?；诶碚撆c實(shí)踐方面的綜合考慮，筆者認(rèn)為，第1種方案更為適合，其既保持了程序方面的適度分離，同時(shí)實(shí)施起來(lái)也更為可行、快捷。推動(dòng)職務(wù)違法與職務(wù)犯罪監(jiān)察程序的相對(duì)分離，首要的就是人員配置與組織機(jī)構(gòu)的分離，保持其辦案的獨(dú)立性。在此基礎(chǔ)上，可再考慮調(diào)查措施等方面的區(qū)別，進(jìn)一步細(xì)化。與職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查程序分離相似，在違紀(jì)與職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的分離方面，也應(yīng)以立案分離為原則，并實(shí)現(xiàn)調(diào)查人員與組織機(jī)構(gòu)方面的獨(dú)立性。也就是說(shuō)，三者在調(diào)查程序方面均應(yīng)保持相對(duì)的獨(dú)立性。

（二）職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查措施的完善

1.明確嚴(yán)重職務(wù)違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)

嚴(yán)重職務(wù)違法行為處于一般職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的中間狀態(tài)，在可適用的調(diào)查措施方面與職務(wù)犯罪行為更為相近，但在處置方面卻又不似職務(wù)犯罪行為那樣嚴(yán)厲。在辦案過(guò)程中，其行為標(biāo)準(zhǔn)往往很難把握。嚴(yán)重職務(wù)違法行為應(yīng)該是一個(gè)區(qū)間，有上限和下限之分，其上限應(yīng)是職務(wù)犯罪行為，下限為一般職務(wù)違法行為，但均不包括上下限行為本身。

要準(zhǔn)確界定嚴(yán)重職務(wù)違法行為的上下限，關(guān)鍵是要分別確定其與一般職務(wù)違法行為及職務(wù)犯罪行為的區(qū)別。一般職務(wù)違法行為與嚴(yán)重職務(wù)違法行為在性質(zhì)上是相同的，均屬違法行為，其區(qū)別在于違法程度方面，具體而言就是違法情節(jié)與涉案金額等方面；而嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪之間的界分其實(shí)質(zhì)也就是“違法”與“犯罪”的界分，只不過(guò)這里的“違法”較一般違法行為而言程度更高，危害性更大。嚴(yán)重職務(wù)違法行為的上限，即職務(wù)犯罪行為相對(duì)容易確定，刑法等法律法規(guī)中都有關(guān)于職務(wù)犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)論述，難點(diǎn)就在于下限——一般職務(wù)違法行為的界限較難界定。筆者認(rèn)為，一般職務(wù)違法行為與嚴(yán)重職務(wù)違法行為的區(qū)別主要還是集中在違法情節(jié)與違法所涉及的金額上，有權(quán)機(jī)關(guān)可以參照職務(wù)犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置形式，詳細(xì)設(shè)定嚴(yán)重職務(wù)違法行為在涉案金額上的起算點(diǎn)，對(duì)其嚴(yán)重違法情節(jié)也宜做明確的限定，以滿足監(jiān)察實(shí)務(wù)工作的需要。

2.留置措施的適用規(guī)制

留置作為監(jiān)察程序中最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制性調(diào)查措施，是反腐工作中的一把利劍。但這把劍卻是一把“雙刃劍”。目前，留置措施的適用情況較好，但也還有進(jìn)一步完善的需要。筆者擬從以下幾個(gè)方面探討留置措施的完善思路。

（1）留置措施適用范圍的限制。監(jiān)察法明確規(guī)定留置可以適用于嚴(yán)重職務(wù)違法行為，筆者認(rèn)同監(jiān)察調(diào)查兼具行政執(zhí)法與刑事偵查屬性的觀點(diǎn)。但也應(yīng)該注意，留置與刑事偵查中所適用的人身強(qiáng)制措施并無(wú)實(shí)質(zhì)上的差別，也是對(duì)人身自由的限制與剝奪，而嚴(yán)重職務(wù)違法人員的行為并未達(dá)此限度，其不應(yīng)承受與職務(wù)犯罪嫌疑人強(qiáng)度相同的調(diào)查措施。有學(xué)者提出，對(duì)于違紀(jì)與職務(wù)違法行為，原則上不應(yīng)適用留置這類限制人身自由的措施，若基于特殊情況必須適用，也應(yīng)明確規(guī)定留置時(shí)間，并精確至日或小時(shí)。①參見(jiàn)童之偉：《國(guó)家監(jiān)察立法預(yù)案仍需著力完善》，《政治與法律》2017年第10期。在對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為人是否應(yīng)適用留置措施的爭(zhēng)議面前，這一提議開(kāi)辟了一條中間道路，具有一定的可采性。早在留置措施適用之前，“雙規(guī)”“雙指”等限制人身自由的措施便已經(jīng)運(yùn)用到了違紀(jì)與職務(wù)違法行為的調(diào)查過(guò)程中。爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于留置措施較“雙規(guī)”等限制人身自由方式而言更為嚴(yán)厲，且同等地適用于嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪這兩種性質(zhì)相異的行為，有違比例原則。而上述提議較好地解決了這一爭(zhēng)議，其在肯定對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法行為可以適用留置措施的基礎(chǔ)上，又有區(qū)別地加以適用。例如，在具體制度的設(shè)計(jì)上，可以參照行政拘留時(shí)限的設(shè)置，以15日為基礎(chǔ)期限，對(duì)于違紀(jì)、職務(wù)違法調(diào)查一般只能留置15日，在特殊需要情況下，經(jīng)相關(guān)部門審批可以延長(zhǎng)一次，但以30日為上限。①參見(jiàn)馬柳穎、黃小龍、曾濤：《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序設(shè)置反思——以<監(jiān)察法（草案）>規(guī)定為視角》，《政法學(xué)刊》2018年第1期。除此之外，監(jiān)察法還規(guī)定，涉嫌職務(wù)犯罪的留置人員被移送至司法機(jī)關(guān)后，若被判處管制、拘役及有期徒刑的，可以用留置期限進(jìn)行折抵?；诼殑?wù)違法行為的社會(huì)危害性低于職務(wù)犯罪行為的本質(zhì)屬性，筆者認(rèn)為對(duì)職務(wù)違法人員而言，也應(yīng)規(guī)定留置期限的折抵問(wèn)題。當(dāng)然，如何折抵還需要進(jìn)一步探討。

（2）對(duì)留置措施的適用條件予以明確。作為限制人身自由的一項(xiàng)調(diào)查措施，相較于其他措施而言，留置的適用條件應(yīng)更加嚴(yán)格，而且要盡可能地予以明確，防止權(quán)力濫用。留置措施適用的時(shí)間應(yīng)是立案后，在立案前的初查階段，不可采用此措施。立案后留置措施的適用也不是任意的，而要滿足一定的條件。監(jiān)察法對(duì)留置適用條件的規(guī)定中出現(xiàn)了“案情重大、復(fù)雜”以及“可能有其他妨礙調(diào)查行為”這樣的原則性規(guī)定和“口袋式”條文，對(duì)于此類含糊不清的規(guī)定宜予以進(jìn)一步明確。對(duì)此，筆者建議可以仿照刑事訴訟法關(guān)于拘留等強(qiáng)制措施適用條件的規(guī)定，對(duì)于可能出現(xiàn)的情形予以封閉式的列舉，實(shí)現(xiàn)留置適用條件的法定化，對(duì)調(diào)查人員的自由裁量空間予以嚴(yán)格限制。滿足留置的條件后，在適用前還需經(jīng)過(guò)審批，對(duì)于批準(zhǔn)的主體，在實(shí)踐中多采用上一級(jí)審批的方式。這種審批方式的弊端在于仍屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，缺乏外部監(jiān)督。因此，不少學(xué)者提出留置的審批權(quán)應(yīng)由外部司法機(jī)關(guān)行使，例如可以是檢察院，也可以是法院。筆者認(rèn)為設(shè)立監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督方式是非常有必要的，由作為司法監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院來(lái)對(duì)留置措施的適用進(jìn)行審批也未嘗不是一種可以探索的方式。

（3）合理確定留置期限。對(duì)于嚴(yán)重職務(wù)違法行為的留置期限前文已經(jīng)有所探討，這里探討的留置期限特指職務(wù)犯罪行為的留置期限。對(duì)于職務(wù)犯罪嫌疑人的留置期限，筆者認(rèn)為應(yīng)參照職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸前檢察院辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)的羈押期限。在所參照的羈押期限的選用上宜采用逮捕期限而非拘留期限，原因在于拘留是在緊急狀況下所采取的一種臨時(shí)剝奪人身自由的強(qiáng)制方法，是逮捕前的一種過(guò)渡性措施，其與留置的屬性顯然不同，因而不具有參考價(jià)值。我國(guó)刑事訴訟法明文規(guī)定，一般而言，被告人在偵查中的羈押期限以2個(gè)月為限，若案情復(fù)雜，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)難以偵查終結(jié)的，獲批準(zhǔn)后可延長(zhǎng)1個(gè)月。對(duì)于職務(wù)犯罪被調(diào)查人的留置期限，也應(yīng)參照此規(guī)定確立，即“留置時(shí)間一般情況下以2個(gè)月為限，情況特殊，經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)一次，但延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)1個(gè)月?！边€應(yīng)當(dāng)注意，此處的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)指的是留置措施啟動(dòng)時(shí)的原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。

（4）規(guī)范留置場(chǎng)所的設(shè)置。在留置場(chǎng)所的選用上，筆者認(rèn)為不宜再將原來(lái)紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“兩規(guī)”“兩指”作為留置場(chǎng)所，而可以考慮將留置場(chǎng)所統(tǒng)一設(shè)置于看守所內(nèi)。這主要是基于以下2個(gè)原因：其一，相較于“兩規(guī)”“兩指”等場(chǎng)所，看守所無(wú)論是在制度規(guī)范方面還是在硬件設(shè)施方面都占有優(yōu)勢(shì)。一方面，看守所相對(duì)成熟的制度可以規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員的訊問(wèn)等活動(dòng)。另一方面，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸前，人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件，訊問(wèn)犯罪嫌疑人時(shí)，應(yīng)對(duì)每一次訊問(wèn)的全過(guò)程實(shí)施不間斷的錄音、錄像，而此次監(jiān)察法并沒(méi)有提及對(duì)該項(xiàng)措施的整改，因而仍應(yīng)沿用此項(xiàng)規(guī)定。將看守所作為留置場(chǎng)所可以利用現(xiàn)有的錄音錄像設(shè)備，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察人員辦案過(guò)程的監(jiān)督。其二，將留置場(chǎng)所設(shè)置在看守所，可以有效發(fā)揮刑事執(zhí)法檢察機(jī)構(gòu)（即監(jiān)所檢察）的監(jiān)督作用，在被調(diào)查人權(quán)益的保障上也更為充分。①參見(jiàn)汪海燕：《監(jiān)察制度與<刑事訴訟法>的銜接》，《政法論壇》2017年第6期。

（三）完善調(diào)查程序中的律師介入制度

監(jiān)察體制改革斷不能只轉(zhuǎn)權(quán)力、不轉(zhuǎn)權(quán)利，顧此失彼。②參見(jiàn)熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。獲得辯護(hù)的權(quán)利是憲法及刑事訴訟法賦予犯罪嫌疑人的一項(xiàng)基本權(quán)利，在刑事訴訟程序中，自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或采取強(qiáng)制措施之日起，犯罪嫌疑人便具有了委托律師為其辯護(hù)的權(quán)利。在職務(wù)犯罪調(diào)查程序中，被調(diào)查人也有獲得律師辯護(hù)的權(quán)利，這種權(quán)利不宜僅僅因職務(wù)犯罪的特殊性而被剝奪。

有關(guān)調(diào)查階段律師介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)問(wèn)題，筆者認(rèn)為既然監(jiān)察法沒(méi)有關(guān)于這方面的特殊規(guī)定，還是應(yīng)該遵循刑事訴訟法的規(guī)定，即“職務(wù)犯罪嫌疑人自被監(jiān)察機(jī)關(guān)第一次訊問(wèn)或采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托律師作為辯護(hù)人。”訊問(wèn)這一調(diào)查措施在監(jiān)察法中已有明確規(guī)定，而限制人身自由的留置措施是否能理解為規(guī)定中的“強(qiáng)制措施”呢，筆者認(rèn)為答案是肯定的。留置在性質(zhì)與效果上與拘留、逮捕等強(qiáng)制措施是相同的，都能起到限制人身自由，保障調(diào)查（偵查）順利進(jìn)行的效果。故職務(wù)犯罪嫌疑人有權(quán)在第一次被訊問(wèn)或被留置時(shí)即委托律師為其提供必要的辯護(hù)。委托律師權(quán)作為犯罪嫌疑人的一項(xiàng)重要權(quán)利，必須得以實(shí)現(xiàn)，為了避免其成為一紙空文，還派生出了與其相關(guān)的其他兩項(xiàng)權(quán)利，即被告知有權(quán)聘請(qǐng)律師的權(quán)和免費(fèi)獲得律師幫助的權(quán)利③參見(jiàn)孫長(zhǎng)永：《偵查程序與人權(quán)保障：中國(guó)偵查程序的改革與完善》，中國(guó)法制出版社2009年版，第563頁(yè)。。這兩類權(quán)利對(duì)于聘請(qǐng)律師權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，且已經(jīng)被刑訴法所固定下來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循——在第一次訊問(wèn)或?qū)Ρ徽{(diào)查人采取強(qiáng)制措施時(shí)，即告知對(duì)方有權(quán)委托律師，并在對(duì)方無(wú)能力聘請(qǐng)律師時(shí)為其申請(qǐng)法律援助。

除了有權(quán)申請(qǐng)律師為其提供辯護(hù)外，偵查階段犯罪嫌疑人還享有同律師會(huì)見(jiàn)的權(quán)利，但也有例外情況，即特別重大賄賂犯罪案件，經(jīng)偵查機(jī)關(guān)許可后，律師方可與嫌疑人會(huì)面。在監(jiān)察辦案中，這條規(guī)定也應(yīng)當(dāng)保留。對(duì)于除特別重大賄賂犯罪案件（涉案金額50萬(wàn)元以上）以外的職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)賦予被調(diào)查人與律師自由會(huì)見(jiàn)的權(quán)利，不過(guò)為了保障案件信息不被泄露，可以在會(huì)見(jiàn)前要求律師填寫保密承諾書等材料，督促律師更好地履行保密義務(wù)。而對(duì)于特別重大的賄賂案件，只有在監(jiān)察機(jī)關(guān)同意時(shí)才可會(huì)見(jiàn)，但若監(jiān)察機(jī)關(guān)至調(diào)查結(jié)束也不同意會(huì)見(jiàn)，這條規(guī)定就會(huì)從根本上剝奪被調(diào)查人的會(huì)見(jiàn)權(quán)?；跈?quán)利保障的要求，有必要對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的會(huì)見(jiàn)批準(zhǔn)權(quán)進(jìn)行規(guī)范，具體以比例原則為限，調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)被調(diào)查人與案件的相關(guān)情況進(jìn)行綜合判斷后再作出批準(zhǔn)與否的決定，但這種判斷方式的主觀性太強(qiáng)，因而還必須設(shè)置一條剛性條款，即規(guī)定調(diào)查終結(jié)前，被調(diào)查人至少應(yīng)會(huì)見(jiàn)律師一次。④參見(jiàn)汪海燕：《監(jiān)察制度與<刑事訴訟法>的銜接》，《政法論壇》2017年第6期。

（四）完善監(jiān)察程序的銜接機(jī)制

1.違紀(jì)調(diào)查程序與職務(wù)違法、職務(wù)犯罪監(jiān)察程序間的協(xié)調(diào)

監(jiān)察體制改革前，為了杜絕“獄中黨員”的尷尬現(xiàn)象，對(duì)于黨員違紀(jì)違法遵循的是“先處分后移送”的原則，即對(duì)行為人進(jìn)行紀(jì)律處分后，再移送至檢察機(jī)關(guān)等其他部門進(jìn)行處罰。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)既執(zhí)紀(jì)又執(zhí)法，違紀(jì)行為和職務(wù)違法行為在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部即可進(jìn)行處置，在此種情形下，是否沿用先前“先處后移”的模式還值得進(jìn)一步討論。筆者認(rèn)為，在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，不宜再適用此種模式。監(jiān)察機(jī)關(guān)的成立旨在更便捷、高效地打擊腐敗行為，但“先處后移”的做法不僅耗費(fèi)時(shí)間，而且導(dǎo)致反腐力量分散，難以形成合力，背離了監(jiān)察體制改革的初衷。

監(jiān)察程序的設(shè)計(jì)始終應(yīng)立足于監(jiān)察工作實(shí)務(wù)，監(jiān)察體制改革以來(lái)，各地在監(jiān)察工作中積累了不少有益經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)為監(jiān)察程序的完善提供了思路。例如，對(duì)于黨員違紀(jì)違法案件，福建省在辦案過(guò)程中，同時(shí)給予違反黨紀(jì)立案和職務(wù)違法立案，同步開(kāi)展執(zhí)紀(jì)審查和監(jiān)察調(diào)查，在短時(shí)間內(nèi)就可查清行為人有關(guān)違紀(jì)和職務(wù)違法職務(wù)事實(shí)，形成紀(jì)委監(jiān)委兩套卷宗，這一做法既符合執(zhí)紀(jì)審查要求，也符合依法調(diào)查的要求。①參見(jiàn)陳金來(lái)：《福建省探索構(gòu)建公職人員涉嫌職務(wù)犯罪案件移送起訴工作機(jī)制 法法銜接更順暢更有效》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年3月28日。同時(shí)立案并開(kāi)展執(zhí)紀(jì)審查和監(jiān)察調(diào)查的做法一方面實(shí)現(xiàn)了執(zhí)紀(jì)審查與職務(wù)違法、職務(wù)犯罪監(jiān)察程序的徹底分離，符合程序正義的要求；另一方面也極大節(jié)省了辦案時(shí)間，在促使反腐工作高效運(yùn)行的同時(shí)也有利于當(dāng)事人的權(quán)利保障。在未來(lái)監(jiān)察程序的完善中也可借鑒此種模式，但要注意的是，執(zhí)紀(jì)審查程序與職務(wù)違法、職務(wù)犯罪監(jiān)察程序的獨(dú)立并不意味著兩者之間絕對(duì)的隔離，對(duì)于案件信息等還是可以相互溝通交流，以達(dá)到快速、準(zhǔn)確查辦案件的目的。

2.職務(wù)犯罪監(jiān)察程序與司法程序的銜接

首先要解決的就是證據(jù)的轉(zhuǎn)化問(wèn)題。對(duì)于監(jiān)察程序中所收集的物證、書證等實(shí)物證據(jù)，在訴訟程序中予以適用并沒(méi)有什么異議，而對(duì)于證人證言等言辭類證據(jù)是否可以不經(jīng)轉(zhuǎn)化直接適用于訴訟程序則沒(méi)有定論。其實(shí)對(duì)于司法程序外收集的言辭類證據(jù)能否直接在訴訟程序中適用的問(wèn)題，我國(guó)刑訴法已給出了答案。在關(guān)于行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的轉(zhuǎn)化問(wèn)題上，刑訴法僅規(guī)定了物證、書證等實(shí)物證據(jù)可直接適用于訴訟程序，而將言辭類證據(jù)排除在外。故為了提高訴訟證據(jù)的可靠性，同時(shí)也為了與刑事訴訟法規(guī)定的一致性，建議在對(duì)證據(jù)轉(zhuǎn)化問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定時(shí)，也僅規(guī)定監(jiān)察程序中收集的實(shí)物類證據(jù)可直接適用于訴訟程序，而將言辭類證據(jù)排除在外。同時(shí)，考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)并不屬于行政機(jī)關(guān)，《刑事訴訟法》第54條第2款也應(yīng)作出修改，即在本條的“行政機(jī)關(guān)”后再加上“監(jiān)察機(jī)關(guān)”。同時(shí)，還需要特別注意的是，這里的“作為證據(jù)使用”僅指這些證據(jù)具有作為刑事訴訟證據(jù)的資格，并不意味著其可以作為最終的“定案證據(jù)”②參見(jiàn)韓旭：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中使用問(wèn)題》，《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第2期。，其最后是否能成為定案證據(jù)，還得經(jīng)過(guò)一系列的審查。對(duì)于凍結(jié)、扣押、留置等強(qiáng)制措施的銜接問(wèn)題，監(jiān)察法的規(guī)定較為籠統(tǒng)，僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)按照刑訴法對(duì)嫌疑人適用強(qiáng)制措施，對(duì)很多細(xì)節(jié)性的問(wèn)題并沒(méi)有進(jìn)一步地說(shuō)明，如強(qiáng)制措施之間時(shí)間的銜接與計(jì)算問(wèn)題等。監(jiān)察程序和刑事程序的性質(zhì)不同，在案件移送至檢察機(jī)關(guān)后，程序間的轉(zhuǎn)換是必不可少的，在制度設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)此問(wèn)題應(yīng)予以明確規(guī)定，這也是人權(quán)保障原則的要求。③參見(jiàn)葉青：《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查犯罪程序的流轉(zhuǎn)與銜接》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。故建議在制定有關(guān)監(jiān)察法實(shí)施細(xì)則時(shí)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)一步細(xì)化，例如嚴(yán)格規(guī)范采取強(qiáng)制措施的時(shí)間，以保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。

監(jiān)察法的頒行實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋，推動(dòng)反腐工作向制度反腐深入，將黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督等貫通起來(lái)，提高了黨和國(guó)家的監(jiān)督效能。④參見(jiàn)巴山夜雨：《監(jiān)察法是反腐敗國(guó)家立法》，《人民日?qǐng)?bào)·海外版》2018年3月14日。但同時(shí)也應(yīng)意識(shí)到，國(guó)家監(jiān)察制度尚處初創(chuàng)，還面臨諸多實(shí)踐中的難題，監(jiān)察法規(guī)定并不清晰的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的界分就屬于其中的典型，對(duì)此應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察法的實(shí)施過(guò)程中予以重視并逐步規(guī)范和完善。