法治建設(shè)與改革關(guān)系芻論
——基于法治概念不斷完善的視角

侯學(xué)勇

自20世紀(jì)70年代末改革開(kāi)放開(kāi)始，中國(guó)法治建設(shè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展。不僅完成了法律制度從無(wú)到有、再到社會(huì)主義法律體系基本形成的偉大轉(zhuǎn)變，而且實(shí)現(xiàn)了法律思想意識(shí)從法律虛無(wú)主義，經(jīng)法律工具主義到法治主義的巨大跨越，進(jìn)入全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新時(shí)代。改革開(kāi)放40年來(lái)法治建設(shè)取得舉世矚目成就，這些成就的取得與國(guó)家的繁榮富強(qiáng)和發(fā)展壯大緊密相連，中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中的獨(dú)有特征展示了法治命題在中國(guó)所具有的內(nèi)涵：中國(guó)法治建設(shè)列車的高速飛馳，是在政府大力推動(dòng)的社會(huì)管理體制改革過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。改革不斷促進(jìn)法治建設(shè)的發(fā)展完善，法治建設(shè)圖景的日臻成熟又促使其引領(lǐng)改革的方向，把改革調(diào)控在合法的范圍內(nèi)。從改革先行法治附隨到法治優(yōu)先改革附隨的變遷，不僅有賴于社會(huì)條件的發(fā)展變化，一定意義上也與人們關(guān)于法治內(nèi)涵的認(rèn)知程度有關(guān)。

一、改革開(kāi)放以來(lái)的法治建設(shè)進(jìn)程

當(dāng)代中國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程，如果從新中國(guó)建國(guó)之初開(kāi)始計(jì)算，大體可以分為兩個(gè)階段：一是從1949年到1978年的階段，二是1978年之后至今的階段。從1949年到1978年的階段，雖然也有法律制度的初步創(chuàng)立，但隨后的徹底破壞使其呈現(xiàn)出來(lái)的總體特點(diǎn)是社會(huì)主義“人治”：法律虛無(wú)主義——法律可有可無(wú)，以黨代政，以黨代法；法學(xué)教條主義——“馬恩列斯毛”的話句句是真理，領(lǐng)袖人物的語(yǔ)錄及注解是馬克思主義法學(xué)；法律經(jīng)驗(yàn)主義——否認(rèn)理論的價(jià)值，拒絕法律遺產(chǎn)的借鑒；法律工具主義——法律只是階級(jí)統(tǒng)治的工具，時(shí)有以黨的政策和長(zhǎng)官意志替代法律；法律實(shí)用主義——法律為無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政服務(wù)，法律是政治之下的統(tǒng)治手段。①參見(jiàn)李步云：《中國(guó)法治歷史進(jìn)程的回顧與展望》，《法學(xué)》2007年第9期。以中國(guó)共產(chǎn)黨的十一屆三中全會(huì)為分界線，自1978年至今的階段，是中國(guó)法治建設(shè)真正起步并逐步發(fā)展完善的時(shí)期。

1978年之后的法治建設(shè)過(guò)程，大體又可以分為兩個(gè)不同的時(shí)期：以1997年中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)的召開(kāi)為標(biāo)志，分為此前的法制重建時(shí)期和此后的法治建設(shè)時(shí)期。

（一）1997年之前的法制重建時(shí)期

由于新中國(guó)初期制定的各項(xiàng)法律制度在十年動(dòng)亂期間被破壞殆盡，1978年中共中央十一屆三中全會(huì)在總結(jié)建國(guó)30年歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，做出加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的決定，中國(guó)法治道路從恢復(fù)民主法制建設(shè)重新開(kāi)始起步。這一時(shí)期法制建設(shè)的基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，各個(gè)領(lǐng)域基本法律制度的制定是這一時(shí)期的主要任務(wù)。1979年全國(guó)人大五屆二次會(huì)議討論通過(guò)刑法、刑事訴訟法、地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法、選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等7部基礎(chǔ)性法律，1982年全國(guó)人大五屆五次會(huì)議通過(guò)憲法修正案。其后一段時(shí)間先后制定了《民法通則》《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》《個(gè)人所得稅法》《商標(biāo)法》《專利法》《森林法》等調(diào)整社會(huì)基本秩序的法律。這些法律法規(guī)的制定，初步確立了中國(guó)的基本法律制度框架。盡管這一時(shí)期制定形成的法律法規(guī)數(shù)量不少，而且整個(gè)國(guó)家也逐步走向依法辦事的方向，但法律在國(guó)家生活中的地位卻沒(méi)有提升到至高無(wú)上的高度，法律的工具化特征依然明顯。②參見(jiàn)肖金明：《中國(guó)法治的曲折進(jìn)程與完整內(nèi)涵》，《當(dāng)代法學(xué)》2008年第6期。

（二）1997年之后的法治建設(shè)時(shí)期

1997年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)明確提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，標(biāo)志著執(zhí)政黨的治國(guó)理念和執(zhí)政方式開(kāi)始轉(zhuǎn)變，作為政權(quán)統(tǒng)治工具的法律逐步成為國(guó)家權(quán)力的基本運(yùn)作方式和行為準(zhǔn)則，我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程進(jìn)入一個(gè)新的歷史發(fā)展階段。2002年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)把完善的社會(huì)主義民主、完備的社會(huì)主義法制，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。2007年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)對(duì)全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略、加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)做出明確部署。2012年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)、構(gòu)筑社會(huì)主義法治體系的宏偉藍(lán)圖，描繪未來(lái)10年的法治建設(shè)目標(biāo)：全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，基本建成法治政府，不斷提高司法公信力，切實(shí)尊重和保障人權(quán)。2014年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)首次專題討論依法治國(guó)問(wèn)題，明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體目標(biāo)：在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2017年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)明確指出：全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。堅(jiān)持黨在全面依法治國(guó)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，為依法治國(guó)的全面推進(jìn)堅(jiān)定信心，明確規(guī)劃路線圖。

這一時(shí)期的法治建設(shè)進(jìn)程，不僅實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義法律體系基本形成的建設(shè)目標(biāo)，而且確立了一系列的法治原則。這些法治原則的確立，成為這一時(shí)期法治建設(shè)的顯要特征：民主原則——民主是社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)；人權(quán)原則——國(guó)家尊重和保障人權(quán)，在基本價(jià)值層面上回答了中國(guó)法治建設(shè)的根本目標(biāo)；法律至上原則——法律具有最高權(quán)威，任何人或組織都不能凌駕于法律之上；司法公正原則——法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這些原則的確立，積極引導(dǎo)著具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治體系的建立健全和不斷發(fā)展完善。

在這些基本的法治原則的指導(dǎo)下，中國(guó)的法治建設(shè)在立法、行政、司法等公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行上取得了長(zhǎng)足發(fā)展，同時(shí)也有效提高了全民法治意識(shí)程度。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)立法取得了巨大進(jìn)步。截止到2018年8月，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律有267件，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有756件，地方性法規(guī)12000多件。①楊維漢、陳菲：《截至今年8月我國(guó)現(xiàn)行有效法律267件 新賦予地方立法權(quán)的市州已立法621件》，http://m.xinhuanet.com/2018-09/16/c_1123437851.htm，新華網(wǎng)，2018年9月25日訪問(wèn)。以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)，由7個(gè)法律部門、3個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，為全面推進(jìn)依法治國(guó)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。與立法發(fā)展同步，我國(guó)行政執(zhí)法日益制度化、程序化和公開(kāi)化。自1987年黨的十三大報(bào)告明確提出行政管理法制化的發(fā)展思路后，先后制定通過(guò)的行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法，以及新近修改的立法法，不斷將依法行政的理念訴諸法治實(shí)踐，法制政府逐步為法治政府所替代，從制度到理念的法治認(rèn)識(shí)逐步滲透到行政行為的每一環(huán)節(jié)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的理念得以踐行。在司法領(lǐng)域，保證司法公正、提高司法公信力一直是司法改革不斷追求的目標(biāo)。法院不僅在審級(jí)、管轄、證據(jù)、訴訟等領(lǐng)域取得長(zhǎng)期的制度性經(jīng)驗(yàn)，而且在法官隊(duì)伍建設(shè)上獲得迅速發(fā)展。十八屆四中全會(huì)提出的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法記錄制度、司法人員辦案終身負(fù)責(zé)制度、司法公開(kāi)制度、加強(qiáng)人權(quán)司法保障制度、以審判為核心的訴訟改革制度等，都圍繞著有效推進(jìn)司法公正這一核心目標(biāo)，展開(kāi)司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面的深入改革，通過(guò)進(jìn)一步規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。十九大以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)的監(jiān)察體制改革，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》頒布，依法組建各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的全覆蓋，創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督體制，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約。隨著法治建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的不斷完善，全民法治意識(shí)也得到大幅度提高。

中國(guó)40年的法治建設(shè)進(jìn)程，體現(xiàn)出與西方法治發(fā)展歷程不一樣的特點(diǎn)，也使法治概念在中國(guó)擁有了不同于西方法治的豐富內(nèi)涵。

二、作為改革產(chǎn)物的法治建設(shè)

在中國(guó)法治建設(shè)實(shí)踐進(jìn)程中，政府推動(dòng)是中國(guó)法治發(fā)展的主要?jiǎng)恿?lái)源，法治發(fā)展是改革開(kāi)放的產(chǎn)物。

中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程是政府主導(dǎo)下的發(fā)展過(guò)程?？v觀中國(guó)40年的法治發(fā)展過(guò)程，一個(gè)很明顯的特征是，法治建設(shè)的直接動(dòng)力并非是社會(huì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到了一定程度、內(nèi)在地需要一定的法律制度支撐而帶動(dòng)法治發(fā)展，而是因政府倡導(dǎo)并通過(guò)強(qiáng)有力的政策推動(dòng)而發(fā)展，政府是這一過(guò)程的主導(dǎo)者，法治發(fā)展的直接動(dòng)力是政府的人為推進(jìn)。政府在法治建設(shè)進(jìn)程中的主導(dǎo)推動(dòng)作用主要體現(xiàn)在法治觀念的啟蒙、法治發(fā)展路徑的總體設(shè)計(jì)和法治建設(shè)進(jìn)程的具體保障等三個(gè)方面。①參見(jiàn)蔣立山：《中國(guó)法制現(xiàn)代化建設(shè)特征分析》，《中外法學(xué)》1995年第4期。

在法治觀念的啟蒙方面，政府借助持續(xù)不斷的普法工作，在深刻反省和批判傳統(tǒng)人治觀念、權(quán)力觀念的基礎(chǔ)上，實(shí)施大規(guī)模的、全民性的法律知識(shí)傳播和法治觀念啟蒙教育活動(dòng)。自1986年開(kāi)始，我國(guó)在全體公民中開(kāi)展普及法律知識(shí)的宣傳教育活動(dòng)，以五年為一個(gè)周期，至2015年已實(shí)施了6個(gè)“五年普法”規(guī)劃，目前正處于第7個(gè)“五年普法”過(guò)程中。從最初的著重法律知識(shí)普及到現(xiàn)今積極增強(qiáng)公民權(quán)利意識(shí)；從最初的公民守法教育到現(xiàn)在的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”官員法治意識(shí)教育，全民法治觀念正逐步養(yǎng)成。在法治建設(shè)發(fā)展路徑的總體設(shè)計(jì)方面，官方的頂層設(shè)計(jì)為中國(guó)法治建設(shè)發(fā)揮著整體規(guī)劃的作用。從1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的決定起，經(jīng)黨的歷屆代表大會(huì)，到2014年黨的十八屆四中全會(huì)專題討論依法治國(guó)問(wèn)題，明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的具體路線圖，十九大進(jìn)一步確認(rèn)全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，中國(guó)法治建設(shè)的每一個(gè)階段都是在黨的宏觀決策、國(guó)家自上而下的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)下得以發(fā)展的。在法治建設(shè)進(jìn)程的具體保障方面，官方力量是法治建設(shè)目標(biāo)逐步推進(jìn)的主要保障。為逐步實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)中不同階段的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)，國(guó)家自1981年開(kāi)始制定立法規(guī)劃，包括1982年至1986年的經(jīng)濟(jì)立法規(guī)劃、“七五”立法規(guī)劃、“八五”立法規(guī)劃，以及1994年八屆全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始的五年立法規(guī)劃，至十二屆全國(guó)人大已有5個(gè)“五年立法”規(guī)劃，為中國(guó)法治建設(shè)提供了基礎(chǔ)性的制度保障。其他諸如司法人員隊(duì)伍的迅速擴(kuò)大，政府法制建設(shè)的不斷擴(kuò)大與增強(qiáng)，法律監(jiān)督機(jī)制的不斷充實(shí)與完善，都在不同層面為中國(guó)法治建設(shè)提供了具體的保障。

中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程之所以體現(xiàn)出這么明顯的政府主導(dǎo)下的人為推進(jìn)特征，主要原因在于中國(guó)法治建設(shè)的啟動(dòng)因素源于政府努力，而不是基于中國(guó)社會(huì)內(nèi)部自我發(fā)展的需要。中國(guó)法治建設(shè)是國(guó)家在面對(duì)外部國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超、富民強(qiáng)國(guó)而采取的社會(huì)現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)的一個(gè)組成部分，是國(guó)家面對(duì)外部壓力作出的一種積極回應(yīng)。②同注 ①。

中國(guó)法治建設(shè)是改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，每一階段的發(fā)展與完善都是在不斷的改革過(guò)程中完成的。有學(xué)者通過(guò)考察我國(guó)法治建設(shè)得以發(fā)展的文化背景及社會(huì)倫理?xiàng)l件，指出“當(dāng)代中國(guó)的法治建設(shè)完全是撥亂反正和改革開(kāi)放的產(chǎn)物”③蔣先福：《法治的文化倫理基礎(chǔ)及其構(gòu)建》，《法律科學(xué)》1997年第6期。。黨的十一屆三中全會(huì)作出加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的決定，不僅在制度層面是對(duì)十年動(dòng)亂時(shí)期執(zhí)行的極左路線的否定，而且在思想認(rèn)識(shí)層面也是一輪新的意識(shí)形態(tài)反思。此后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家對(duì)社會(huì)主義法制的高度重視，包括政治上不斷完善社會(huì)主義民主制度、經(jīng)濟(jì)上逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，都是對(duì)過(guò)去高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制的揚(yáng)棄。文革期間被破壞的各項(xiàng)法律制度和法律秩序，都逐漸被恢復(fù)重建，思想認(rèn)識(shí)也從之前“踢開(kāi)黨委鬧革命”“砸爛公檢法”的法律虛無(wú)主義，走向依靠法制治理國(guó)家的法律工具主義。為了有效實(shí)施人民民主制度，必須加強(qiáng)法制建設(shè)，依靠民主的制度化、法制化，使其具有長(zhǎng)期的穩(wěn)定性與權(quán)威性。法制是應(yīng)對(duì)政治和社會(huì)危機(jī)、保障社會(huì)主義民主、維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的有效工具。

之后40年的中國(guó)法治建設(shè)，基本是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作展開(kāi)，而且一直與改革關(guān)聯(lián)在一起的。20世紀(jì)80年代末至21世紀(jì)初期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，國(guó)家生活重心從社會(huì)重建轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展。法治建設(shè)繼續(xù)秉持工具主義的思想認(rèn)識(shí)方向，在“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”的大旗下，構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的法律制度體系，法治建設(shè)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。初期因推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在中央與地方之間建立權(quán)力分工體制，奠定法治與憲政的基礎(chǔ)；其后為推動(dòng)國(guó)家政權(quán)的正規(guī)化運(yùn)作，建立系統(tǒng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)及其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的法律框架；后來(lái)市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革培育了市場(chǎng)主體和市民社會(huì)，它們與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的沖突與協(xié)調(diào)成為中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展完善的動(dòng)力基礎(chǔ)。①參見(jiàn)葛洪義：《法治建設(shè)的中國(guó)道路——自地方法制視角的觀察》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第2期。經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)法治發(fā)展，最典型的體現(xiàn)就是憲法的修改?，F(xiàn)行的1982年憲法已完成5次修改，前幾次修改無(wú)不是圍繞著經(jīng)濟(jì)體制的改革展開(kāi)的。1982年憲法確立了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目標(biāo)，1988年的修正案確立了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在社會(huì)主義公有制下的合法地位，確認(rèn)了土地使用權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓資格；1993年的修正案正式確認(rèn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的法律地位，確認(rèn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向；1999年的修正案進(jìn)一步確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，明確了非公有制經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分的法律地位，同時(shí)將依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作為我國(guó)法治建設(shè)的目標(biāo)寫入憲法；2004年的修正案適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加大對(duì)公民合法私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度，放寬政府對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束程度，人權(quán)保障條款入憲。國(guó)家根本大法的歷次修改，明顯是以經(jīng)濟(jì)改革的需要為基本思路依次展開(kāi)的，在一步步加大市場(chǎng)主體權(quán)利保護(hù)力度的同時(shí)，一點(diǎn)點(diǎn)收緊國(guó)家機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的權(quán)力范圍。

這一時(shí)期的中國(guó)法治建設(shè)，不僅在制度規(guī)定上不斷改革進(jìn)步，也在思想認(rèn)識(shí)上逐步發(fā)生變化。從1997年黨的十五大提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，直至2014年黨的十八屆四中全會(huì)首次專題討論依法治國(guó)問(wèn)題，我們不僅完成了從法律工具主義到法治主義的思想認(rèn)識(shí)飛躍，法治不再僅僅是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治穩(wěn)定的一種工具，而是整個(gè)社會(huì)的一種生活方式；而且實(shí)現(xiàn)了從最初宣言性的提出依法治國(guó)理論到具體描述依法治國(guó)路線圖的轉(zhuǎn)變，法治從政治宣言轉(zhuǎn)化為具體制度，切實(shí)用來(lái)規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)行，保障公民權(quán)利的行使。更重要的是，2017年黨的十九大明確提出全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，將全面依法治國(guó)視為中國(guó)特色社會(huì)主義的有機(jī)組成部分。

無(wú)論是法律制度的變革，還是法治思想的變化，大體都是在體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上逐步完成的，中國(guó)的法治建設(shè)是改革開(kāi)放事業(yè)的重要組成部分。因而，中國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程不會(huì)完全依據(jù)理性建構(gòu)，更多的是依靠經(jīng)驗(yàn)探索在不斷改革中完善發(fā)展。在這一過(guò)程中，出于整體利益的考慮，政府一直在法治建設(shè)過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，體現(xiàn)出與西方法治進(jìn)程不一樣的特點(diǎn)，②參見(jiàn)錢大軍：《當(dāng)代中國(guó)法律體系構(gòu)建模式之探究》，《法商研究》2015年第2期。也決定了中國(guó)當(dāng)前歷史條件下的法治概念，擁有與西方法治概念不一樣的特點(diǎn)：中國(guó)法治建設(shè)源于改革又超越了改革，并最終引領(lǐng)改革方向，調(diào)控改革力度。

三、法治與改革的沖突與協(xié)調(diào)

盡管中國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程在事實(shí)上一直與改革同步推進(jìn)，隨著改革逐步深入，法治建設(shè)也逐步完善，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)，法治建設(shè)也進(jìn)入全面深入推進(jìn)時(shí)期。但是，人們關(guān)于法治與改革關(guān)系的認(rèn)識(shí)卻并不是那么清晰，認(rèn)為兩者沖突的有之，堅(jiān)持兩者一致的也有之。

法治與改革在一定意義上是彼此沖突的。堅(jiān)持這一立場(chǎng)的人認(rèn)為，法律的主要功能在于建立和保持一種大體可以確定的預(yù)期，以使人們能夠展開(kāi)相互的交往行為，法律及其他一些社會(huì)規(guī)則如道德、習(xí)慣等，在許多社會(huì)領(lǐng)域起到維護(hù)關(guān)系確定和秩序穩(wěn)定的作用。①參見(jiàn)蘇力：《變法，法治建設(shè)及其本土資源》，《中外法學(xué)》1995年第5期。依照龐德的說(shuō)法，19世紀(jì)以后，法律已經(jīng)成為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的最主要的工具，法律對(duì)于維護(hù)人們對(duì)生活的確定性預(yù)期起到其他社會(huì)規(guī)則無(wú)法取代的作用。法律的經(jīng)常變化與朝令夕改，會(huì)使人們無(wú)所適從，加大生活成本，削弱公眾對(duì)法律的信心。就此而言，法治與改革之間的沖突主要表現(xiàn)在思維方式上的不同：法律是社會(huì)中的保守力量，它強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有制度和秩序的維護(hù)或固守；改革的本質(zhì)是變化、創(chuàng)新、試錯(cuò)，最主要的特征是改變現(xiàn)有法律制度，打破現(xiàn)有社會(huì)秩序。②參見(jiàn)陳金釗：《法治與改革思維的沖突及消解》，《南京師大學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期。一個(gè)堅(jiān)持固守制度，一個(gè)主張打破制度，法治與改革的思維差異帶來(lái)兩者之間的矛盾與沖突：傾向于改革的人認(rèn)為，法治會(huì)妨礙改革的推進(jìn)；執(zhí)著于法治的人認(rèn)為，改革是對(duì)法治的破壞?！案母锉尘跋碌姆ㄖ危瑫?huì)在一定程度上受到改革的沖擊。因?yàn)榉ㄖ蔚暮诵囊饬x就是規(guī)則的治理，就是秩序，就是穩(wěn)定性、可預(yù)期性。但是，因?yàn)楦母?，?guī)則發(fā)生了改變，整個(gè)社會(huì)的可預(yù)期性難免會(huì)降低。法律本身的穩(wěn)定性、權(quán)威性也會(huì)受到損害?！雹塾髦校骸陡母镏械姆ㄖ闻c法治下的改革》，《北京日?qǐng)?bào)》2014年 6月30日。

法治與改革之間的矛盾，在改革開(kāi)放初期已被提及，鄧小平提出的“改革開(kāi)放與法制建設(shè)兩手抓，兩手都要硬”的思想，為正確處理法治與改革之間的關(guān)系提供了基本的方向。我們既要堅(jiān)持改革開(kāi)放，迅速提高人們的物質(zhì)生活水平，增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力，也不能忽視法制建設(shè)的必要性，十年動(dòng)亂的法律虛無(wú)主義帶給中國(guó)的傷痛是任何時(shí)候都不應(yīng)該忘記的。在20世紀(jì)70年代末至今40年的發(fā)展過(guò)程中，改革先行法治附隨的發(fā)展策略，為中國(guó)的改革事業(yè)和法治建設(shè)都帶來(lái)了世界矚目的成績(jī)。但是，我們?yōu)檫@一發(fā)展策略付出的代價(jià)也是無(wú)法忽略的。為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，為改革開(kāi)放保駕護(hù)航，法律一直被定位于一種配合改革開(kāi)放政策的工具，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段性目標(biāo)需要，法治建設(shè)過(guò)程犧牲掉了法律的內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律。④參見(jiàn)侯欣一：《走向民主與法治的國(guó)度——改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)法治建設(shè)》，《前進(jìn)論壇》2011年第3期。由此形成的結(jié)果就是，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅增強(qiáng)，而法律在人們心目中的地位卻依舊是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的附庸，始終無(wú)法凝聚成為具有權(quán)威地位的社會(huì)信用體系。

當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際情況是，我們既需要改革，也需要法治。沒(méi)有改革，現(xiàn)階段存在的各種社會(huì)矛盾無(wú)法有效化解；沒(méi)有法治，現(xiàn)有社會(huì)秩序難以維持。改革與法治需要同步展開(kāi)，缺少任何一方，要么使社會(huì)發(fā)展停滯不前，要么使社會(huì)秩序陷入混亂。但以前實(shí)行的改革先行法治附隨的發(fā)展策略又無(wú)法繼續(xù)維持。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)攻堅(jiān)戰(zhàn)的階段，因改革而產(chǎn)生的既得利益受到?jīng)_擊，既得利益者們開(kāi)始扯起“法治”的大旗，以法治的名義捍衛(wèi)現(xiàn)狀，不愿看到進(jìn)一步的改革。必須重新審視法治與改革，準(zhǔn)確定位二者的主次關(guān)系，才能合理處置它們之間的矛盾對(duì)立狀態(tài)。

法治與改革在本質(zhì)上并不沖突。陳金釗教授深刻檢討了把法治與改革本質(zhì)對(duì)立起來(lái)的立場(chǎng)中存在的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。⑤參見(jiàn)陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來(lái)法治思維的重大變化》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期。首先，在邏輯上把法律混同于法治，是導(dǎo)致法治與改革思維對(duì)立的重要原因。法治包括法律，但又不同于法律。用法律指導(dǎo)改革確實(shí)存在問(wèn)題，因?yàn)楦母锏谋疽饩褪峭黄片F(xiàn)有法律制度，大的改革會(huì)涉及修改憲法，小的改革會(huì)涉及修改法律。法律一方面是改革突破的對(duì)象，一方面又以其作為改革的指導(dǎo)，不僅存在邏輯上的困難，而且事實(shí)上也是行不通的。在這個(gè)意義上，改革與現(xiàn)有法律規(guī)定存在一定的沖突與矛盾。但是，法治的內(nèi)涵遠(yuǎn)大于法律，法律不能指導(dǎo)改革，并不意味著也不能用法治指導(dǎo)改革。其次，把法治的內(nèi)涵僅界定為現(xiàn)有法律規(guī)則，會(huì)導(dǎo)致對(duì)法治的僵化理解。法治是一項(xiàng)規(guī)則治理的事業(yè)，不僅包括法律規(guī)則，而且包括法治理念、法律思維、法律方法等多個(gè)層面的內(nèi)容?，F(xiàn)有法律規(guī)則，尤其是其中的實(shí)體性規(guī)則，是改革的主要對(duì)象，涉及修改法律的一般性改革，主要修改的內(nèi)容就是法律中的實(shí)體性規(guī)則。法治概念中的法治理念、法律思維等其他內(nèi)容，基本都是固化的模式，一般不會(huì)受改革的影響。用法治指導(dǎo)改革，主要指的是以法治理念引領(lǐng)改革方向，用法治思維方式衡量改革模式。僅涉及法律規(guī)則意義上的法治，無(wú)法承擔(dān)指導(dǎo)改革的重任。再次，西方法治現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)雖可以借鑒，但不能照搬。西方社會(huì)的法治現(xiàn)代化程度，因其幾百年的歷史積累，思維理念、制度體系、運(yùn)作機(jī)制都比較成熟，司法操作技術(shù)也日臻完善，更能有效協(xié)調(diào)法律制度的穩(wěn)定與社會(huì)不斷發(fā)展創(chuàng)新之間的緊張關(guān)系，社會(huì)變革一般難以波及法律制度的穩(wěn)定性，法律權(quán)威就是法治權(quán)威的象征。若簡(jiǎn)單地以西方法治模式理解中國(guó)法律與社會(huì)之間的關(guān)系，當(dāng)我們看到法律與改革之間的對(duì)立關(guān)系時(shí)，便誤以為法治與改革也是對(duì)立的，要改革就無(wú)法維護(hù)法治的穩(wěn)定，要法治就不能容忍改革的推進(jìn)。在當(dāng)下中國(guó)，法律在現(xiàn)實(shí)生活中尚不具有崇高地位，但這并不能弱化法治在中國(guó)未來(lái)發(fā)展中的引領(lǐng)價(jià)值。法治的宏觀指導(dǎo)價(jià)值，遠(yuǎn)大于法律在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮的實(shí)際作用，因法律權(quán)威低下而否定法治的價(jià)值，在邏輯上并不通順。由上可見(jiàn)，當(dāng)我們把法治與法律兩個(gè)不同層面的概念大體區(qū)分開(kāi)來(lái)時(shí)，像法治反對(duì)改革、法治難以指導(dǎo)改革這樣的憂慮，就不具有太多需要討論的價(jià)值了。

在當(dāng)下中國(guó)，法治與改革擁有共同的歷史使命，二者都力求通過(guò)對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾的化解，實(shí)現(xiàn)公平正義。說(shuō)法治的歷史使命是化解社會(huì)矛盾、追求公平正義，比較容易理解和接受。法治理念中的公平、正義等價(jià)值是人類社會(huì)永恒的追求，制定法律是為公平合理的分配社會(huì)資源，為其謀劃一個(gè)穩(wěn)定、明確的方案；執(zhí)行與實(shí)施法律是按照法律中所凝聚的公平分配方案解決矛盾，調(diào)整人們之間的具體的利益關(guān)系。而對(duì)于改革，從表面上看，它所追求的效率目標(biāo)似乎與化解社會(huì)矛盾、追求公平正義之間沒(méi)有什么關(guān)聯(lián)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社會(huì)效率的提高，能夠積累更多社會(huì)財(cái)富，充分提高人民的物質(zhì)生活條件，有利于妥善解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一根本性社會(huì)矛盾的有效緩解，能夠避免絕大多數(shù)的一般性社會(huì)矛盾激化；同時(shí)，社會(huì)財(cái)富的大幅增加，也使我們有可能在諸多利益分配方案中進(jìn)行合理選擇。早先一窮二白的絕對(duì)平均主義并非社會(huì)主義中國(guó)所需要的公平正義，真正的社會(huì)主義公平正義應(yīng)是在物質(zhì)財(cái)富高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)的合理差別對(duì)待。在這個(gè)意義上，改革的深層次目標(biāo)也是公平合理地處理人們之間的利益關(guān)系。就此而言，有學(xué)者認(rèn)為法治與改革的共同目標(biāo)之一是避免革命的爆發(fā)是非常有道理的。①參見(jiàn)陳金釗：《如何理解法治與改革的關(guān)系?》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。法治的目標(biāo)是化解一般意義上的社會(huì)矛盾，改革的目標(biāo)是緩解深層次的、體制上的社會(huì)矛盾，它們的方向是一致的，都在努力避免社會(huì)矛盾的積累、激化，乃至爆發(fā)革命。因而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，法治與改革都在為當(dāng)前社會(huì)秩序的穩(wěn)定存在和有序發(fā)展而努力。二者在目標(biāo)追求上的一致性，為法治與改革的共存提供了一個(gè)方面的合理性基礎(chǔ)。

法治所具有的靈活性，為法治與改革的共存提供了另一方面的合理性基礎(chǔ)。法治確實(shí)要捍衛(wèi)法律規(guī)則的權(quán)威和法律秩序的穩(wěn)定，但它的含義并不僅限于固守現(xiàn)有法律，法治也具有適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要而變革的靈活性。②參見(jiàn)陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來(lái)法治思維的重大變化》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期。法律制定完成后，它所展現(xiàn)出來(lái)的穩(wěn)定性對(duì)于維護(hù)現(xiàn)有秩序而言是一種有益的價(jià)值，但對(duì)于社會(huì)的發(fā)展變化而言，這種穩(wěn)定又可能是一種消極的價(jià)值，不能合理處置社會(huì)不斷涌現(xiàn)的新生問(wèn)題，法律就會(huì)僵化。而法治概念中所包含的宏觀的法治理念與法治思維、微觀的法律方法，會(huì)為法律對(duì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)提供方向上的引導(dǎo)和技術(shù)上的支撐。從這一點(diǎn)上看，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，法治允許法律不斷優(yōu)化自身、有序發(fā)展，法治內(nèi)在地包含改革因素，包含不斷創(chuàng)新發(fā)展的因素，法治絕不意味著機(jī)械、刻板的死守僵化的法律而不知變化。反過(guò)來(lái)講，中國(guó)最大幅度的改革就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，它需要法律規(guī)則調(diào)控下的市場(chǎng)要素發(fā)揮主要的資源配置功能，市場(chǎng)離不開(kāi)法律，更離不開(kāi)法治。事實(shí)上，縱向考察中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程，從法制到法治的變化，基本是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的一步步深入、一點(diǎn)點(diǎn)成熟而不斷展開(kāi)的。改革先行法治附隨，法治為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，正說(shuō)明了改革需要法律，改革離不開(kāi)法治。法治與改革能夠相互兼容，人們通常所講的法治與改革之間的沖突，只是一種表面現(xiàn)象，與改革沖突的并不是法治，更多的是具體的法律規(guī)定。

法治與改革兼容共存的必要性和可能性都存在，而且二者在事實(shí)上的共時(shí)存在不可避免。二者主次關(guān)系的安置若繼續(xù)延續(xù)過(guò)去近40年堅(jiān)持的改革優(yōu)先法治附隨策略，貧富鴻溝過(guò)大以及由此衍生出來(lái)的其他如公共權(quán)力腐敗日益頻發(fā)、公民權(quán)利得不到有效救濟(jì)、群體性事件時(shí)有發(fā)生等社會(huì)矛盾將會(huì)延續(xù)，難以得到有效控制和緩解，甚至有進(jìn)一步惡化的可能，嚴(yán)重到一定程度時(shí)必會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。轉(zhuǎn)型社會(huì)中的中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)社會(huì)矛盾多發(fā)的時(shí)期，原有的發(fā)展策略已無(wú)法有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)涌現(xiàn)的各種問(wèn)題。那么，轉(zhuǎn)換思路，以法治引領(lǐng)改革，法治優(yōu)先改革附隨，便成為執(zhí)政黨執(zhí)政策略的優(yōu)先選擇。

四、在改革過(guò)程中不斷完善的法治概念

自加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的決定做出起至今40年期間，法治在中國(guó)政治生活中的作用大體經(jīng)歷了從工具性概念向價(jià)值性概念的轉(zhuǎn)變，法治與改革的關(guān)系亦從法治是改革的保障措施向法治是改革的引領(lǐng)方向的轉(zhuǎn)變。這些改變的發(fā)生，自有來(lái)自經(jīng)濟(jì)條件的變化、社會(huì)體制的變革、政治時(shí)局的轉(zhuǎn)換等因素的影響，但從理論分析的角度看，其中也有人們關(guān)于法治概念在認(rèn)識(shí)上存在諸多差異的原因。

中國(guó)法治建設(shè)的早期階段，法治主要是指法律體系的重建與完善。20世紀(jì)70年代末做出加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的決定時(shí)，面臨的社會(huì)現(xiàn)狀是法律制度和法律機(jī)構(gòu)在文革時(shí)期基本被洗劫一空，法律秩序蕩然無(wú)存。當(dāng)時(shí)首要的任務(wù)是重建法律制度和社會(huì)秩序，恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)，法制首先是被當(dāng)做應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)、重建社會(huì)秩序的有效工具而存在。其后整個(gè)社會(huì)體制從計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，雖然法律承擔(dān)的社會(huì)保障任務(wù)有所變化，要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，但其工具屬性定位基本未變。大體到1997年法治一詞正式進(jìn)入黨的綱領(lǐng)性文件之前，這一段時(shí)間若被看作是中國(guó)法治建設(shè)的早期階段，那么，這一時(shí)期法治的基本含義就是法律體系的重建與完善。彼時(shí)整個(gè)社會(huì)的重心是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，激發(fā)生產(chǎn)活力的主要手段是改革舊體制、解放生產(chǎn)力，法治建設(shè)的根本任務(wù)就是為改革后社會(huì)體制的存在與運(yùn)行提供法律制度上的保障，構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的法律制度體系。改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依靠手段，法律又是改革持續(xù)推進(jìn)的保障工具。改革只需考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而無(wú)需慮及法律上的要求，衡量改革效果的標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)是否有效。

人們關(guān)于法治內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，隨著社會(huì)條件的改善，逐步發(fā)生改變。改革開(kāi)放逐步深入，人們物質(zhì)文化生活水平得到有效提高，中國(guó)法律體系建設(shè)也逐步完善。2011年伊始，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成。從無(wú)法可依到有法可依的歷史性轉(zhuǎn)變，表明中國(guó)的法制化建設(shè)初見(jiàn)成效。相對(duì)于法制建設(shè)而言，法治建設(shè)有著更為豐富的內(nèi)涵要求。法治建設(shè)不僅在形式上要求法律體系相對(duì)完整，而且要求形式完整的法律體系在內(nèi)容上逐步朝向能夠充分反映自由、平等、公平、正義、民主、秩序、人權(quán)、文明等基本價(jià)值的方向前進(jìn)，同時(shí)要求建立完善的法律運(yùn)行機(jī)制，體現(xiàn)人民主權(quán)、法律至上、保障人權(quán)、權(quán)力制約等基本的法治原則。1997年黨的十五大首次提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，標(biāo)志著國(guó)家層面的認(rèn)識(shí)從法制工具主義向法治價(jià)值主義立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。其后經(jīng)歷黨的十六大、十七大、十八大、十九大，不斷重申全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要性，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了社會(huì)主義法治的內(nèi)涵，同時(shí)也在不斷重新勾勒著法治與改革的合理關(guān)系。

法治概念所蘊(yùn)含的豐富價(jià)值內(nèi)涵，能夠有效發(fā)揮引領(lǐng)改革方向的作用。習(xí)近平在2013年2月25日中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開(kāi)創(chuàng)依法治國(guó)新局面。從價(jià)值層面上來(lái)看，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法是一種理想的法治實(shí)施狀態(tài)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)是一種理想意義上的法治建設(shè)目標(biāo)，而依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政則是實(shí)現(xiàn)法治實(shí)施狀態(tài)和法治建設(shè)目標(biāo)的手段。這些描述，既在價(jià)值意義上明確了轉(zhuǎn)型中國(guó)的法治發(fā)展目標(biāo)，又在工具意義上限定了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程、方式、方法必須合法。法治概念中豐富的價(jià)值內(nèi)涵以及原則性要求，能夠有效引領(lǐng)并合理規(guī)范中國(guó)改革的性質(zhì)、方向、目標(biāo)、底線、邊界、方式等，指導(dǎo)人們?cè)诟母镞^(guò)程中確定哪些合法權(quán)益是可以依法爭(zhēng)取的、哪些法定義務(wù)是需要自覺(jué)承擔(dān)的，避免違法獲取不當(dāng)利益，為凝聚改革共識(shí)提供指引。①參見(jiàn)李林：《怎樣以法治凝聚改革共識(shí)》，《北京日?qǐng)?bào)》2013年3月11日。習(xí)近平在2014 年2月28日主持召開(kāi)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上再次著重強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式在整個(gè)改革過(guò)程中的重要作用，發(fā)揮法治對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。這一表述非常清晰地界定了法治與改革之間的關(guān)系——法治引領(lǐng)改革，也就是在總體發(fā)展方式上堅(jiān)持法治優(yōu)先改革隨附的策略，法治引領(lǐng)改革的方向，改革保障法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。法治不僅在大的方向上能夠引領(lǐng)改革不走錯(cuò)路、少走彎路，而且能夠在具體行為上將改革內(nèi)容規(guī)范在合法的范圍內(nèi)。法律中的平等、公正、合法、程序、權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力等概念，都有非常明確而具體的含義，改革中涉及重大社會(huì)利益調(diào)整時(shí)，人們可以通過(guò)合法程序表達(dá)正當(dāng)利益訴求。各項(xiàng)改革措施都應(yīng)圍繞著法治中國(guó)這一戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，在法治框架下求同存異，減小改革過(guò)程中的利益分歧。這意味著法治改革觀的初步形成。②參見(jiàn)陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來(lái)法治思維的重大變化》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期。法治改革觀是法治與改革的有益結(jié)合，一方面通過(guò)實(shí)體法治中的分配正義凝聚改革共識(shí)，在制定利益分配機(jī)制時(shí)堅(jiān)持自由、公正，以及合理的差別對(duì)待原則，對(duì)利益做出合法、公正、公平、合理的分配和處置；另一方面通過(guò)程序法治，建立公平的“游戲規(guī)則”，如“民主公平參與、充分陳述意見(jiàn)、平等討論協(xié)商、少數(shù)服從多數(shù)、無(wú)記名投票表決、公開(kāi)透明監(jiān)督等等，把利益的沖突或者失衡控制在公平正義的范圍內(nèi)，使多元利益的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有序化”③李林：《怎樣以法治凝聚改革共識(shí)》，《北京日?qǐng)?bào)》2013年3月11日。。在深化改革中，不斷拓展法治概念的內(nèi)涵與外延，在改革中發(fā)展法治，應(yīng)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)不斷追求的目標(biāo)。④參見(jiàn)陳金釗：《在深化改革中拓展法治——統(tǒng)合意義上的“法治改革”論》，載《法律科學(xué)》2017年第5期。

在一定意義上，人們關(guān)于法治內(nèi)涵的不同解讀，決定了對(duì)法治與改革之間關(guān)系的安置。法治本身是一個(gè)含義豐富的概念，在不同的歷史時(shí)期，基于社會(huì)條件和自身認(rèn)識(shí)能力的制約，人們會(huì)賦予法治概念以不同的內(nèi)涵。若把法治單純地作為嚴(yán)格依法行事的標(biāo)準(zhǔn)，法治只能是一個(gè)工具性概念；若把其與民主政治、限權(quán)政府等基本政治原則相聯(lián)系時(shí)，它又成為一個(gè)理想的政治生活模式，具有目標(biāo)價(jià)值屬性。法治是一個(gè)綜合性概念，是多方面規(guī)定的統(tǒng)一。理論上對(duì)法治概念的探討，是一種實(shí)踐理性行為，要求理論研究指導(dǎo)法治建設(shè)實(shí)踐，在法治建設(shè)實(shí)踐中探討理論發(fā)展，僅將法治局限于法律自身范圍之內(nèi)予以討論，無(wú)益于對(duì)中國(guó)法治建設(shè)實(shí)踐過(guò)程的合理理解。①參見(jiàn)潘佳銘：《法治概念的性質(zhì)探析》，《西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2005年第1期。姚建宗教授曾言，“法治是由眾多的點(diǎn)、線和面所構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)體系，它的生成與發(fā)展更是涉及到人的日常生活的各個(gè)方面和社會(huì)活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域……簡(jiǎn)單地從某一個(gè)角度、某一個(gè)方面來(lái)看待法治是無(wú)法真正認(rèn)識(shí)法治的，在實(shí)踐和理論上對(duì)法治的化簡(jiǎn)與提純并不妥當(dāng)。”②姚建宗：《法治的生態(tài)環(huán)境》，山東人民出版社2003年版，第14頁(yè)。因而，在法治與改革關(guān)系的理解中，必須將其放在整個(gè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中去理解考察，看到法治既能適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要、又能保障改革持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)條件，才能更好理解把改革納入法治軌道的合理性。以法治保障改革力度在可控制的范圍內(nèi)，推動(dòng)整個(gè)國(guó)家朝向法治中國(guó)的目標(biāo)前進(jìn)。

五、結(jié) 語(yǔ)

單純就西方意義上的法治概念來(lái)講，法治也是確定與靈活、穩(wěn)定與變革的矛盾結(jié)合體。法律本身既要維護(hù)現(xiàn)有秩序，又要追求公平正義的理想狀態(tài)，它既需要穩(wěn)定又需要變革?！耙环矫?，法治表示對(duì)法律的確定性和穩(wěn)定性的需求，以便人們得以相應(yīng)地規(guī)劃和組織他們的安排；但是，另一方面，法治又強(qiáng)調(diào)需要法律保有某種靈活性并且能夠讓自身適應(yīng)公共觀念的變化?！雹巯挠粒骸斗ㄖ问鞘裁础獪Y源、規(guī)誡與價(jià)值》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1999年第4期。這是西方法律傳統(tǒng)中的固有矛盾，恰恰是這一矛盾關(guān)系，也就是人們?cè)诓煌瑫r(shí)期對(duì)正義的追求與既有秩序之間的緊張關(guān)系，為法治的發(fā)展提供了動(dòng)力。這種矛盾對(duì)立關(guān)系又豈能單獨(dú)存在于西方法治傳統(tǒng)中，中國(guó)當(dāng)下法治概念中，尤其深刻地體現(xiàn)著秩序與變革之間的矛盾關(guān)系。就此而言，這一矛盾關(guān)系，與其說(shuō)是法治與改革之間的沖突，不如說(shuō)法治概念內(nèi)在的一種固有特征。所以，當(dāng)我們意識(shí)到法治與改革在這一層面的同一關(guān)系后，就不必為二者的共存而感到憂慮，不必?fù)?dān)心改革會(huì)破壞法治，也不必?fù)?dān)心法治窒息改革，更不必?fù)?dān)心所謂的“改革的法治陷阱”，那不過(guò)是既得利益者從維護(hù)自身利益出發(fā)，舉著維護(hù)法律安定的大旗，反對(duì)改革變法的一種借口。波斯納曾指出，法治首先是指法律通過(guò)法定程序所起到的管理社會(huì)秩序的功能，借助這些程序，相關(guān)結(jié)果更容易被預(yù)測(cè)；其次，在維護(hù)法律秩序穩(wěn)定的意義上來(lái)看，法治是一種“公共的善”，能夠確保社會(huì)秩序不會(huì)突然發(fā)生大規(guī)模變化，能夠?yàn)槿藗兲峁╅L(zhǎng)期、穩(wěn)定的預(yù)期。④同注③。法律有別于政治的這一特征，足以保證其與改革的結(jié)合能夠更為有效地推動(dòng)改革，并將改革的幅度調(diào)控在可控的合法范圍內(nèi)。相對(duì)于法治而言，改革必須退居附隨的位置，因?yàn)楦母锸冀K只能是一種工具或手段，無(wú)法承載價(jià)值性的內(nèi)涵；法治則可以在發(fā)揮工具性功能的同時(shí)，承載人們關(guān)于未來(lái)生活的目標(biāo)追求，擁有價(jià)值性內(nèi)涵。