再議政府間事權與財權的合理劃分

摘 要：本文通過對目前財稅體制政府間事權與財權現(xiàn)狀進行分析，關注政府間事權和支出責任劃分改革，在此基礎上進一步理順中央與地方收入劃分，提出建立切實可行的政府間事權財權相匹配制度思路及方法。

關鍵詞：財政；地方政府

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（10）-0046-04

一、引言與文獻綜述

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性“?！渡罨敹愺w制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）明確指出深化財稅體制改革的目標是建立事權與支出責任相匹配的財政體制?！斗桨浮分赋?，要在保持目前中央和地方政府收入現(xiàn)狀總體相對穩(wěn)定的前提下，調(diào)整目前中央與地方政府間事權財權關系，“通過科學合理劃分政府間事權與支出責任，以達到促進權利和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一”，建立事權與支出責任相匹配的政府間關系。

賈康（2007）、周琬、杜正艾（2011）、鄭培（2012）從政府職能界定角度分析，認為我國目前存在上下級政府間職能劃分不清，政府與市場、政府與社會職能劃分不清楚等問題，由于政府職能界定不清，進而導致政府間事權劃分不清，支出責任沒有明確細化，政府存在越位、缺位及錯位現(xiàn)象，造成事權與財權不匹配，造成基層政府財力無法滿足基層政府大量事權支出需要，不能完全履行提供公共物品的需求和責任。謝旭人（2009）、劉家慶、徐繼之（2009）從轉移支付制度角度出發(fā)，認為我國轉移支付制度在一定程度上解決了分稅制的一些不足，但由于政府職責界定不清，事權及支出責任劃分不明確等影響，我國的轉移支付制度存在諸多問題，如專項轉移支付比例過大、一般轉移支付不足、轉移支付配套措施不規(guī)范、轉移支付未能充分解決地區(qū)間公共產(chǎn)品的均等化等問題。寇鐵軍、周波（2008）、趙和楠（2010）、湯火箭、譚博文（2012）等從政府間財權事權劃分法制化角度出發(fā)，認為我國目前只對各級政府的事權劃分做了一些原則性規(guī)定，缺乏權威性的法律法規(guī)進行規(guī)范，政府間事權劃分不清進而導致支出責任不明確，造成政府間事權與財權不匹配。認為要在憲法中規(guī)定或制定專門法律法規(guī)對政府間事權做出明確界定，用法律法規(guī)的權威性和規(guī)范性規(guī)范各級政府間職責，確保實現(xiàn)政府事權與財權相匹配的目標，確保政府能夠提供充足的公共服務保障和不造成社會資源浪費。

二、目前我國財稅體制改革進展情況

基于事權與財權、財力相匹配原則，合理調(diào)整各級政府間財政關系是我國構建現(xiàn)代財政體制，實現(xiàn)國家和地區(qū)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。中央與地方政府事權劃分是現(xiàn)代財政制度改革的重要基礎，也是前提條件。到目前為止，財稅體制改革進展主要有：

一是“營改增”全面推廣實施。作為“營改增”全面實施后的過渡方案，國務院印發(fā)了《全面推行營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（國發(fā)〔2016〕26號），文件規(guī)定作為未來2-3年內(nèi)的過渡方案，以2014年數(shù)據(jù)為基數(shù)，自2016年5月1日起，采取增值稅增量五五分成的方式重新劃分中央和地方收入，以確保地方政府財政收入基本保持不變，維持目前中央政府和地方政府財力現(xiàn)狀。資源稅從價計征全面推開之后納入的礦產(chǎn)資源稅收入全部為地方財政收入；水資源稅按中央與地方1：9的分成比例不變。

二是發(fā)布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，事權改革從財政事權。再將事權與財權改革范圍縮小至財政事權和支出責任。文件規(guī)定的部分事權中環(huán)保執(zhí)法部門改革已經(jīng)完成。2017年3月公布的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》，將公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等八大領域列為基本公共服務清單，明確政府承擔兜底責任。

三、目前政府間事權、財權劃分中存在的問題

（一）央地財政支出矛盾依然存在

全面實行“營改增”改革后，作為地方主要稅種的營業(yè)稅被廢止，導致地方無明確主體稅種，且保財力存量但不保增量的增值稅財力過渡分配方案很可能使地方財政收入在財政總收入中占比趨于減少。地方政府財政收入較改革之前有明顯下降，地方主體稅種缺位和財力保障問題將日益顯現(xiàn)，而目前歸屬于地方政府的土地出讓收入雖得以補充地方的財政收入，但受土地資源限制及房地產(chǎn)行業(yè)增長乏力的影響，土地出讓收入增速趨緩，以上諸多因素造成地方財政增收不確定性加大，財政收支失衡的風險逐年加大。

（二）事權與支出責任劃分改革方案不盡完善

政府通過各種稅收從社會公眾獲得財富，為社會公眾提供所需公共服務，整體來看，政府提供的公共服務與公眾付出的財富是基本對等的， 即財權與事權是基本相匹配的。 如果雙方有一方單向受損或受益，長期必然會損壞財政與公共服務可持續(xù)運行的基礎，“事權與財權相匹配”的改革目標主要從社會與政府間整體的權利與義務關系角度出發(fā)，“事權與支出責任相適應”的改革目標則更側重于政府間具體的財政關系。中央與地方政府間關系是國家治理現(xiàn)代化體系的重要組成部分，也是本輪財政體制改革的重要前提和要解決理順解決的重要關系，財稅管理部門最開始是從研究合理劃分中央與地方政府事權與支出責任的角度出發(fā)，但最后形成的則是限定具體范圍的縮水版中央與地方財政事權和支出責任劃分的改革。

（三）轉移支付制度不規(guī)范

我國的轉移支付制度主要包括稅收返還、專項轉移支付及一般轉移支付等，主要在實行分稅制之后解決由于地方政府經(jīng)濟發(fā)展不均衡造成的地方政府間財政收入不平衡問題，促使經(jīng)濟發(fā)展水平不同的各地區(qū)實現(xiàn)公共服務水平的均等化，尤其確保不發(fā)達地區(qū)及農(nóng)村的公共服務保障。轉移支付制度在很大程度上解決了經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)特別是西部貧困地區(qū)在提供公共服務中財力不足的矛盾， 大力推進了各地區(qū)之間基本公共服務均等化過程，為我國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會穩(wěn)定奠定了堅實基礎。 但目前的轉移支付制度已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求，主要問題有地區(qū)間分配不合理，無法充分發(fā)揮均衡財力的作用；專項轉移支付在整個轉移支付中占比太大，且有較多專項轉移支付要求地方政府配套資金，變相造成地方政府財政壓力增加；轉移支付監(jiān)督管理不足，存在挪用擠占現(xiàn)象。

（四）相關法律法規(guī)不健全

目前，我國沒有針對政府間事權財權劃分的專門法律法規(guī)，涉及政府間事權劃分的法律主要有《中華人民共和國國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等，這些法律對政府間事權財權劃分做了零散規(guī)定，并沒有專門的章節(jié)或條目進行說明。實踐中中央政府與地方政府間關系多以各種文件形式處理，缺乏必要的法律權威性和約束力。

四、事權與財權劃分相關建議

（一）統(tǒng)籌兼顧，切實調(diào)動地方政府積極性

中央政府作為財政體制改革的頂層設計者，在財政體制改革中擁有絕對的主動權，要在吸取分稅制成功改革經(jīng)驗的基礎上， 結合現(xiàn)代財政管理要求，充分考慮不同的地區(qū)差異及需求，做到統(tǒng)籌兼顧，切實調(diào)動地方政府積極性， 使中央和地方政府形成改革合力，共同促進經(jīng)濟增長，促進財政收入穩(wěn)步增長，推進民生事業(yè)改革，推進社會福利體制改革，以加快現(xiàn)代財政制度建設。

一是在分稅制前提下進行中央與地方政府間事權財權改革。分稅制相關制度符合目前中央與地方政府間分權的要求，符合激勵制度，有利于調(diào)動地方政府參與改革的積極能動性。 完善現(xiàn)行財政管理體制，賦予省級政府一定的稅收立法權，在法律法規(guī)范圍內(nèi)有適當?shù)亩愂照哒{(diào)整權，可以調(diào)整部分稅種稅率、減免政策等。

二是地方政府的財政體制改革要因地制宜。中央政府統(tǒng)一部署安排推進，充分調(diào)動地方政府的積極性。由于我國有省、直轄市、自治區(qū)等不同的行政方式，各地區(qū)域面積、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模等方面有較大差距，地方政府財政體制改革要采取靈活的管理方式，不必要求所有行政區(qū)域采取一樣的管理體制或方式。地方財政改革應根據(jù)轄內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展狀況、地域環(huán)境、人口規(guī)模等條件，采用靈活的方式推進地方政府治理能力現(xiàn)代化和地方財政體制改革。通過多種途徑完善地方財稅體制，充實地方政府財力，使地方政府有主動作為的動力和積極性。

（二）重構地方財稅體系

一是培育地方稅收主體稅種，增加地方財政收入。十八屆三中全會要求稅制改革“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”，目前“營改增”改革全面完成后地方稅制體系中缺乏主體稅種。在確保地方政府財政收入穩(wěn)定可持續(xù)增長基礎上，選擇稅基較廣、收入較穩(wěn)定、規(guī)模較大、對增加地方收入貢獻大、對調(diào)控地方經(jīng)濟作用明顯、征管便利的稅種作為地方稅主體稅種。目前共享稅收中地方政府分享所得比例較低， 通過調(diào)整共享稅地方政府所得比例，增加地方政府收入，確保地方政府財力能滿足支出需求。

二是賦予地方一定稅政管理權限。我國的稅收立法權高度集中在全國人大常委會及國務院，稅種的開征、停征、稅收要素的調(diào)整， 均要通過以上機構統(tǒng)一規(guī)定，制定相關的具體條例，地方政府僅有一定執(zhí)法權，除部分稅種的稅收優(yōu)惠按照一定權限報省稅務機關審批、車船稅和土地使用稅的開征或停征由省政府決定等權限外，地方政府在稅收征管方面的權利極小。 可以適當增加對地方政府的授權，賦予其一定的稅收管理權，可以對部分地方稅收由中央政府明確稅收框架，由地方政府根據(jù)實際情況負責組織制定實施細則，可以在中央政府授權下，賦予地方政府一定的稅收要素調(diào)整權， 如稅率、稅目調(diào)整等。

（三）加強地方政府債務管理

《預算法》規(guī)定符合條件的地方政府可以發(fā)行地方債，但只做了原則性規(guī)定，要進一步完善地方發(fā)行債務相關法規(guī)，嚴格管理地方債務發(fā)行，確保債務安全可控。通過發(fā)行長期可控的地方政府債務，將地方政府的長期性資本支出風險最小化，將其分攤到各收益年份，降低項目運行成本，實現(xiàn)受益公平原則，提高地方政府社會管理水平和經(jīng)濟活動效率。

（四）規(guī)范轉移支付制度

科學規(guī)范的財政轉移支付制度是實現(xiàn)財力均衡、保證地方政府履行公共服務職責的經(jīng)濟支撐與法律保障。在中央及地方政府間事權得到科學劃分基礎上，通過綜合使用稅收返還、直接轉移支付等各種轉移支付方式，為地方政府履職提供財力保障。要根據(jù)地方政府提供有效公共服務情況，在規(guī)范的相關法律基礎上，根據(jù)政府履職情況綜合安排一般轉移支付及專項轉移支付，并且參照財政支出績效進行管理，實現(xiàn)地方政府事權與財政支出效率的相匹配。

首先，逐步取消補助和稅收返還。 現(xiàn)實中，區(qū)域間的財力差距非但不會因補助和稅收返還而降低，反而在不斷擴大。 鑒于此，補助和稅收返還已不能較好地承擔起調(diào)節(jié)區(qū)域間差距的職能，故應將縮小區(qū)域間財力差距的側重點置于一般性轉移支付或?qū)ｍ椶D移支付。其次，增加一般性轉移支付的規(guī)模和比重，并優(yōu)化轉移支付測算公式。一般性轉移支付的增加無疑會擴充地方政府的財力，而這不可避免地涉及資金的轉移方式，故優(yōu)化轉移支付測算公式是有必要的。 在兩種測算公式中，以人均標準財力與標準支出的差額為計算方式的測算要比只以人均標準財力為計算方式的測算更為合理、科學。最后，控制設置專項轉移支付項目。 一方面，專項轉移資金應集中服務于具有獨特性、不穩(wěn)定性及偶然性的項目， 而不再過度服務于諸如教育、就業(yè)等具有穩(wěn)定性、普遍性等項目；另一方面，適度控制專項轉移支付規(guī)模。在轉移支付體系中，應強調(diào)一般性轉移支付是“主角”，而專項轉移支付只是“配角”，故其地位及規(guī)模不能過大。另外還需加強專項轉移支付項目使用的監(jiān)督及資金使用績效評估，防止資金被擠占挪用，以提高其專項使用的效率。

（五） 政府間事權財權劃分法治化

政府間事權財權劃分法治化，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求和最終結果。在各級政府職能清晰，事權劃分明確基礎上，通過法律法規(guī)形式確定各級政府事權及支出責任，明確各自財權，為規(guī)范政府運作提供法律基礎。

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Abstract： The paper analyzes the present situation of the intergovernmental administrative authority and fiscal right of the fiscal and taxation system， pays attention to the reform of division of the intergovernmental administrative authority and spending responsibility. On the basis， the paper proposes further rationalizing the fiscal revenue division between the central and local government， and puts forward ideas and methods to establish feasible system which can make the intergovernmental administrative authority match its fiscal right.

Keywords： fiscal revenue；local government

責任編輯、校對：陳參軍