北京市政府購買服務(wù)中的政社關(guān)系探析

隗苗苗 黃冠

本文系北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院2016-2017學(xué)年一般課題《我國政府購買公共服務(wù)實(shí)踐中的政社關(guān)系研究》（編號(hào)：SGYYB2016-5）階段性成果

【摘 要】 本文通過考察與分析，認(rèn)為北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)中的宏觀政社關(guān)系是一種形式上的法團(tuán)主義，具體表現(xiàn)為：政府承認(rèn)具有壟斷法團(tuán)性質(zhì)的“樞紐型”社會(huì)組織的合法性，并給予大力支持，政府通過“樞紐型”社會(huì)組織聯(lián)系分散的社會(huì)組織，貫徹相關(guān)政策法規(guī)并將其整合進(jìn)政府的決策體制。但是，當(dāng)前北京市“樞紐型”社會(huì)組織的主要負(fù)責(zé)人的構(gòu)成情況使得其無法真正代表成員組織與政府溝通，法團(tuán)主義中的核心——“利益代表機(jī)制”在這里并沒有完全實(shí)現(xiàn)。所以，建議市政府嘗試從當(dāng)前草根社會(huì)組織中選擇基礎(chǔ)好、能力強(qiáng)的組織充實(shí)隊(duì)伍，使法團(tuán)主義的“利益代表機(jī)制”更有效率，形成更加雙贏的政社關(guān)系局面。

【關(guān)鍵詞】 法團(tuán)主義；政府購買服務(wù)；政社關(guān)系；北京市

一、北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)的主要形式

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。政社分開、激發(fā)社會(huì)組織活力、構(gòu)建和諧的政社關(guān)系等成為改進(jìn)社會(huì)治理方式的重要舉措。北京市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)走在全國前列。目前政府購買社會(huì)組織服務(wù)的資金來源有中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金、福彩公益金以及社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金等，主要由北京市民政局、北京市社工委兩家部門負(fù)責(zé)相關(guān)項(xiàng)目的申報(bào)和運(yùn)行。

自2010年北京市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金首次向社會(huì)組織購買服務(wù)以來，至2015年共投入專項(xiàng)資金4.0111億元，購買了2732項(xiàng)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目，共撬動(dòng)配套資金3.0895億元，參與社會(huì)組織43509家，開展活動(dòng)35萬場次，覆蓋參與人群1763.21萬人次，累計(jì)提供專業(yè)服務(wù)小時(shí)數(shù)為976.4萬小時(shí)，[1]2016年又向社會(huì)組織購買了500項(xiàng)相關(guān)服務(wù)，社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金的使用取得了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

二、分析政府購買服務(wù)中政社關(guān)系的理論譜系

在實(shí)踐中不斷推進(jìn)的政府購買服務(wù)成為近年來國內(nèi)學(xué)者的研究熱點(diǎn)。在中國知網(wǎng)中，以“政府購買公共服務(wù)”作為主題檢索，可以檢索出4818條相關(guān)文獻(xiàn)（截止2017年9月10日）。政府購買公共服務(wù)的核心問題是如何處理好政府和社會(huì)的邊界，如何形成政府和社會(huì)的良性互動(dòng)。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界在研究政府和社會(huì)的關(guān)系時(shí)主要有“市民社會(huì)”、“法團(tuán)主義”、“分類控制體系”、“行政吸納社會(huì)”等理論范式?！笆忻裆鐣?huì)”的研究范式將國家和社會(huì)嚴(yán)格區(qū)分開來，并把社會(huì)放在中心位置，認(rèn)為社會(huì)的發(fā)展會(huì)制約政府的權(quán)力。法團(tuán)主義的研究范式認(rèn)為，國家與社會(huì)兩個(gè)領(lǐng)域的界限并非那么清晰，而是互相溝通協(xié)作的。被視為一種“利益代表機(jī)制”（Schmitter，1974）的法團(tuán)主義，并“不強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的多元競爭，而是強(qiáng)調(diào)功能性組織的壟斷性。這些壟斷性的社會(huì)組織，一方面代表組織成員與國家談判，另一方面，作為交換，壟斷性的社會(huì)組織也要向國家保證在成員中落實(shí)所達(dá)成的公共政策”（康曉光、韓恒，2005）。

我國學(xué)者康曉光等人，通過實(shí)證研究提出當(dāng)前國家與社會(huì)的關(guān)系是基于社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和社會(huì)功能的一種“分類控制體系”（康曉光、韓恒，2005）。隨后他們進(jìn)一步提出“行政吸納社會(huì)的概念”來表述當(dāng)前我國的政社關(guān)系?！靶姓{社會(huì)”中，政府與社會(huì)之間不是對立關(guān)系，而是相互融合的關(guān)系，政府通過限制、功能替代、優(yōu)先滿足強(qiáng)者利益等機(jī)制實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的行政控制，這是一種雙贏的局面（康曉光、韓恒，2007）?？禃怨獾热说睦碚撌腔谡非笞陨砝孀畲蠡募僭O(shè)形成的，由于社會(huì)組織一方面提供公共服務(wù)，另一方面滿足了人們的結(jié)社需求，對政府有潛在的挑戰(zhàn)，因此在政府購買服務(wù)中，政府會(huì)根據(jù)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力、服務(wù)能力以及政府和社會(huì)組織之間共同利益情況選擇相關(guān)策略。

三、研究發(fā)現(xiàn)

1、壟斷性法團(tuán)的影子——“樞紐型”社會(huì)組織

考察北京市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)中的政社關(guān)系，必須首先理解“樞紐型”社會(huì)組織的性質(zhì)?！皹屑~型社會(huì)組織”的概念在2009年北京市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會(huì)組織工作體系暫行辦法》（下文簡稱《辦法》）中得到了明確，即“由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織”。

北京市民政局2017年第二季度的社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)顯示，至2017年6月，北京市登記在冊的各類社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)等各類社會(huì)組織已達(dá)11151個(gè)，而《北京市2016年使用市級社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)指南》中認(rèn)定的當(dāng)前市級“樞紐型”社會(huì)組織僅有36家。這些“樞紐型”社會(huì)組織除了官方性質(zhì)的工會(huì)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織外，多是一些行業(yè)協(xié)會(huì)，聯(lián)系數(shù)百家相關(guān)行業(yè)的成員組織。

北京市社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購買社會(huì)組織服務(wù)中“樞紐型”社會(huì)組織扮演了壟斷者的角色。在歷年的項(xiàng)目申報(bào)指南中均明確指出“市級‘樞紐型社會(huì)組織和區(qū)縣社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，是使用市級社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目主責(zé)單位，具體負(fù)責(zé)所聯(lián)系社會(huì)組織申報(bào)項(xiàng)目的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和初步篩選。項(xiàng)目原則上須經(jīng)由主責(zé)單位申報(bào)。”顯然，政府已經(jīng)通過相關(guān)政策賦予“樞紐型”社會(huì)組織在政府購買社會(huì)服務(wù)中的資格初審、宣傳組織的權(quán)力，在數(shù)萬家社會(huì)組織中，這種稀缺的權(quán)力顯然是一種壟斷性的資源。由此，“樞紐型”社會(huì)組織與法團(tuán)主義提倡的“不崇尚功能團(tuán)體的自由競爭，承認(rèn)壟斷性法團(tuán)的合法性”有了較大的相似之處。

2、吸納與整合的發(fā)生

（1）組織形式吸納。按照《辦法》規(guī)定，“樞紐型”社會(huì)組織的認(rèn)定，是由社會(huì)建設(shè)的主管部門—北京市社工委認(rèn)定的。符合條件的社會(huì)組織提交書面申請后，經(jīng)北京市社會(huì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組研究后予以認(rèn)定。其中優(yōu)先從“符合條件的人民團(tuán)體中選擇認(rèn)定”，而且要求“在業(yè)務(wù)發(fā)展中處于龍頭地位”。

2016年項(xiàng)目申報(bào)指南中認(rèn)定的市級“樞紐型”社會(huì)組織共36家，通過梳理，36家機(jī)構(gòu)中共15家成立于20世紀(jì)80年代前，這是特定時(shí)期政府推動(dòng)成立的，尤其是團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)等組織，它們雖然以社會(huì)團(tuán)體或群團(tuán)組織的方式存在，但是承擔(dān)著部分行政管理和服務(wù)的職能，具有很強(qiáng)的官方性質(zhì)，不同于一般的草根社會(huì)組織。其他的“樞紐型”社會(huì)組織，政府則通過任命或由政府公務(wù)人員兼任主要負(fù)責(zé)人的形式，形成對“樞紐型”社會(huì)組織的吸納和控制。

在“樞紐型”社會(huì)組織主要負(fù)責(zé)人的選擇（選舉）上，要么由政府高級別公務(wù)員（現(xiàn)任或離退休干部）兼任，要么是已經(jīng)被政府認(rèn)可的各領(lǐng)域精英（政協(xié)委員、人大代表、勞動(dòng)模范等）擔(dān)任，這與法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)的“政府對領(lǐng)袖選擇和需求表達(dá)有一定的控制權(quán)”類似。通過認(rèn)定官方性質(zhì)的人民團(tuán)體和由政府現(xiàn)任高級官員兼任領(lǐng)導(dǎo)人的社會(huì)組織為“樞紐型”社會(huì)組織，政府將社會(huì)組織吸納在自己的周圍。

（2）授權(quán)與整合。《辦法》對樞紐型社會(huì)組織的在人、財(cái)、物各方面大力支持，直至將“樞紐型”社會(huì)組織的建設(shè)納入全市社會(huì)建設(shè)總體規(guī)劃，體現(xiàn)了當(dāng)前北京市政府對“樞紐型”社會(huì)組織的重視。在政府對壟斷性的“樞紐型”社會(huì)組織承認(rèn)和資源支持后，政府同樣需要“樞紐型”社會(huì)組織聯(lián)系相關(guān)社會(huì)組織，保證其相關(guān)政策的執(zhí)行。當(dāng)前“樞紐型”社會(huì)組織的被授予的權(quán)限有對有關(guān)社會(huì)組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)主管和相關(guān)服務(wù)。

在政府購買服務(wù)項(xiàng)目申報(bào)方面，36家“樞紐型”社會(huì)組織均做了相關(guān)政策的宣講和培訓(xùn)。此外在社會(huì)組織登記、變更、注銷前的審查，年檢前的審查等權(quán)力都被授予“樞紐型”社會(huì)組織。政府購買服務(wù)項(xiàng)目的申報(bào)涉及到社會(huì)組織的資金獲?。坏怯?、變更、注銷、年檢涉及社會(huì)組織的合法性身份，在事關(guān)社會(huì)組織生存的兩個(gè)最重要的問題上，政府向“樞紐型”社會(huì)組織授權(quán)，從而將大量分散的社會(huì)組織整合在政府周圍。

3、不完善的“利益代表機(jī)制”

法團(tuán)主義范式中，國家和社會(huì)是互相承認(rèn)的。北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，各項(xiàng)政策都表明政府對“樞紐型”社會(huì)組織的承認(rèn)。而“樞紐型”社會(huì)組織相應(yīng)要負(fù)責(zé)在所聯(lián)系的社會(huì)組織中，貫徹國家的相關(guān)政策方針，負(fù)責(zé)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管，以保證國家政策的執(zhí)行。通過這種形式，政府將社會(huì)組織吸納進(jìn)政府周邊。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2015年12月，北京市各級“樞紐型”社會(huì)組織聯(lián)系的社會(huì)組織已覆蓋北京市社會(huì)組織的87%。[2]“樞紐型”社會(huì)組織的廣覆蓋，形似法團(tuán)主義的“利益代表機(jī)制”，保證政府和社會(huì)的互相承認(rèn)。

但是，這畢竟只是“形似”的法團(tuán)主義。官方性質(zhì)較強(qiáng)的“樞紐型”社會(huì)組織，主要負(fù)責(zé)人來自政府（或被政府認(rèn)可人員），這就使得其代表的是政府利益，而不是真正作為成員單位的代表與政府進(jìn)行談判。

四、結(jié)論與探討

當(dāng)前，北京市政府向社會(huì)組織購買服務(wù)中，政社關(guān)系表現(xiàn)出“形似”的法團(tuán)主義。政府通過認(rèn)定具有較強(qiáng)官方性質(zhì)的人民團(tuán)體或政府高級別官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人的社會(huì)組織為“樞紐型”社會(huì)組織，賦予其“壟斷性”地位。政府將事關(guān)社會(huì)組織生存的兩大問題——資金獲取和身份獲取的初審權(quán)下放給“樞紐型”社會(huì)組織，通過它們保證政府政策的貫徹執(zhí)行，從而將分散的社會(huì)組織整合進(jìn)政府的政策體制中。但是，北京市政府推進(jìn)的“樞紐型”社會(huì)組織是自上而下建設(shè)的，這些組織的負(fù)責(zé)人的官方身份導(dǎo)致它們更多的是政府利益的代表者，而不能真正代表成員組織的利益與政府談判。當(dāng)“樞紐型”社會(huì)組織無法真正代表組織成員利益時(shí)，它們也就無法真正保證政府政策在成員組織的貫徹實(shí)施。

政府向社會(huì)組織購買服務(wù)，是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，政府職能轉(zhuǎn)移，政社分開的重要內(nèi)容。法團(tuán)主義的政社關(guān)系，既能保證政府利益的最大化，也能保證社會(huì)組織在滿足人們結(jié)社需求和提供公共服務(wù)方面良性發(fā)展。當(dāng)前北京市政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，“形似”的法團(tuán)主義表面上能夠保證政府對分散的社會(huì)組織加以控制，但是由于“樞紐型”社會(huì)組織無法真正代表分散的社會(huì)組織的利益與政府溝通，對政府而言，這反而是一種潛在的挑戰(zhàn)。建議在未來北京政府購買社會(huì)組織服務(wù)中，“樞紐型”社會(huì)組織的認(rèn)定嘗試從當(dāng)前草根社會(huì)組織中選擇基礎(chǔ)好、能力強(qiáng)的組織充實(shí)隊(duì)伍，使法團(tuán)主義的“利益代表機(jī)制”更有效率，形成更加雙贏的政社關(guān)系局面，保證政府購買服務(wù)和治理現(xiàn)代化取得新的成就。

【注 釋】

[1] 張堅(jiān).構(gòu)建政府購買社會(huì)組織服務(wù)政策體系.社會(huì)治理，2016.03.

[2] http：//xjz.k618.cn/zx/201511/t20151103 _6183038.html.

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【作者簡介】

隗苗苗，女，北京師范大學(xué)行政管理專業(yè)博士，北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院講師.

黃 冠，男，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院社會(huì)工作專業(yè)碩士，北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院講師.