淺談衛(wèi)生計生項目資金管理中存在的問題及建議

□陳 芳

近年來，中央財政對衛(wèi)生計生領(lǐng)域的資金投入不斷增加，對衛(wèi)生計生事業(yè)的發(fā)展和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的支持力度達到歷史上最高和最好水平。2009年—2016年中央財政共安排專項轉(zhuǎn)移支付資金4559.3億元，其中：基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)補助資金596億元，公共衛(wèi)生服務(wù)資金2879.7億元，醫(yī)改項目資金642.5億元，計劃生育項目資金441.1億元。

通過筆者近幾年對我省及國家部分省、市中央轉(zhuǎn)移支付衛(wèi)生計生項目的督查發(fā)現(xiàn)，項目財務(wù)管理中還存在許多問題，如何管好用好項目資金還有許多值得探討的方面。

一、中央轉(zhuǎn)移支付衛(wèi)生計生項目資金概況

在我國目前開展的公共衛(wèi)生項目中，轉(zhuǎn)移支付是重要的資金來源之一。中央專項轉(zhuǎn)移支付資金是中央政府為解決經(jīng)濟社會發(fā)展特定需求而設(shè)置的預(yù)算資金，旨在重點解決國計民生的急需事項，或解決地方經(jīng)濟發(fā)展中亟需事項，體現(xiàn)了中央宏觀經(jīng)濟政策的引導(dǎo)作用。中央轉(zhuǎn)移支付資金主要包括：基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)補助資金、公共衛(wèi)生服務(wù)資金、醫(yī)改項目資金和計劃生育項目資金4部分?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)補助資金包括：基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)實施基本藥物制度補助資金和村衛(wèi)生室實施基本藥物制度補助資金；公共衛(wèi)生服務(wù)資金包括：基本公共衛(wèi)生服務(wù)補助資金和重大公共衛(wèi)生服務(wù)補助資金；醫(yī)改項目資金包括：縣級公立醫(yī)院綜合改革試點項目和城市公立醫(yī)院綜合改革試點項目；計劃生育項目資金包括：農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度、特殊家庭獎勵扶助制度和西部少生快富工程三項制度。

二、項目財務(wù)管理中存在的主要問題

（一）項目資金下達遲緩，滯留項目資金

主要表現(xiàn)為中央轉(zhuǎn)移支付項目預(yù)算資金下達后，各級財政、衛(wèi)生計生行政部門未能及時下達資金，部分地區(qū)延遲撥付項目資金達6個月以上，有的地方甚至超過一年以上。如2014年在我省中央轉(zhuǎn)移支付項目督查中發(fā)現(xiàn)某市衛(wèi)生人員培訓項目撥付周期長達13個月；某縣部分農(nóng)村家庭獎勵扶助專項資金撥付周期長達11個月；某縣疾控中心重性精神疾病管理項目資金撥付周期長達17個月；某縣人民醫(yī)院公立醫(yī)院改革項目資金撥付周期長達14個月。

（二）未足額、未及時或不安排配套資金，影響項目工作開展

主要表現(xiàn)為中央轉(zhuǎn)移支付項目預(yù)算要求部分項目不足部分應(yīng)由地方政府安排配套資金，但很多地區(qū)安排的配套資金不足或不及時。如某市市級2014年度兩癌篩查項目配套資金未到位；某省2010—2012年度孕產(chǎn)婦住院分娩補助項目省、市、縣三級大部分配套資金未到位，致使部分孕產(chǎn)婦得到的補助標準低于國家要求標準。

（三）擴大開支范圍

主要表現(xiàn)為項目單位將與項目活動有關(guān)，但中央轉(zhuǎn)移支付補助資金不予支持的開支在本項目中列支，如督導(dǎo)檢查等工作經(jīng)費在服務(wù)經(jīng)費中列支，或提高開支標準。如某醫(yī)院根據(jù)本單位制定的資金分配方案，將4萬元艾滋病防治項目資金中的9000元用于發(fā)放工作人員補助，其中有8000元用于三個科室主任的講課及管理補助，1000元用于財務(wù)科的勞務(wù)費用。

（四）挪用項目資金

主要表現(xiàn)為項目管理部門、項目實施單位將項目預(yù)算資金改變用途，挪作他用。如某縣婦幼保健計劃生育服務(wù)中心將對口支援鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的項目資金5.6萬元為受援單位購買半自動生化分析儀和婦幼保健門診活動房，未按照項目實施方案中規(guī)定的用途使用項目資金。

（五）虛報業(yè)務(wù)完成進度，騙取項目資金

主要表現(xiàn)為項目單位虛報服務(wù)提供數(shù)量、活動開展數(shù)量，套取中央項目預(yù)算資金。如某社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心在實際完成很少任務(wù)量、慢病業(yè)務(wù)幾乎沒有開展的情況下，虛報任務(wù)完成情況，按照老年人、高血壓和糖尿病健康管理人數(shù)分別為3181、1089和226的數(shù)量，套取國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金。

（六）未依規(guī)進行會計賬務(wù)設(shè)置，會計核算不規(guī)范

主要表現(xiàn)為項目單位未按照要求設(shè)置會計賬簿，未按各類會計制度要求開展項目核算，會計報表未全面反映項目收支狀況。如某市未進行專項核算的項目單位達到抽查該市項目單位的50%。某市某某口腔診所無財務(wù)部門，無財務(wù)人員，無項目明細賬簿，未按規(guī)定開展專項核算，沒有相關(guān)的財務(wù)制度和內(nèi)控管理制度。還有部分項目單位購買宣傳用品、辦公用品等物資，沒有辦理入庫和出庫手續(xù)，起不到監(jiān)管作用，容易造成物資的隨意流失等；大部分單位支付汽油費只有加油票，無出車記錄，佐證資料不全。

（七）項目預(yù)算執(zhí)行進度遲緩

主要表現(xiàn)為項目預(yù)算下達后，項目單位項目實施和相關(guān)經(jīng)濟活動遲緩，項目資金不支出或開支后不及時報賬；歷年項目結(jié)余資金長期掛賬，未進行相應(yīng)預(yù)算調(diào)整請示。如某市疾病預(yù)防控制中心2015年艾滋病防治項目資金16.4萬元，截至2016年6月30日，支出0.19萬元，支出進度僅1.17%，主要原因是單位領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員對項目理解不夠，不了解資金使用范圍，不敢隨意使用項目資金。

（八）固定資產(chǎn)登記管理不規(guī)范

主要表現(xiàn)為項目采購的一般設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備等固定資產(chǎn)登記不及時、錯登、漏登或不登記。如某次督查對2008年第一批擴大內(nèi)需項目支持的基層衛(wèi)生機構(gòu)醫(yī)療設(shè)備的管理及使用情況進行了檢查，發(fā)現(xiàn)部分單位未進行設(shè)備登記管理工作。如某縣婦幼保健院接收的8臺（件）設(shè)備既無接收記錄，也未進行固定資產(chǎn)登記管理，督查時其中一臺設(shè)備已無法找到。

（九）設(shè)備使用記錄不全、設(shè)備閑置、違規(guī)處置資產(chǎn)

主要表現(xiàn)為項目采購的設(shè)備使用記錄不完整、不規(guī)范或無使用記錄。采購的設(shè)備由于技術(shù)落后、重復(fù)采購、缺乏相應(yīng)技術(shù)人員，導(dǎo)致設(shè)備長期閑置。違反規(guī)定出售、調(diào)撥、報損、報廢等方式，擅自處置項目資產(chǎn)等。如2013年我省6個市抽查的463臺件設(shè)備中，有107臺（件）設(shè)備閑置，購置設(shè)備閑置率達到23%。

（十）政府采購管理不規(guī)范

主要表現(xiàn)為納入集中采購目錄的政府采購項目未實行集中采購；達到政府采購限額標準的工程、貨物和服務(wù)未按規(guī)定進行政府采購等。如某縣愛衛(wèi)辦向縣財政局申請279.72萬元項目資金采購雙翁、便器等改廁物資，在縣政府采購中心未完成公開招標、未確定物資供應(yīng)商的情況下，縣愛衛(wèi)辦分別與某建材有限公司、某環(huán)?？萍加邢薰疽约爱?shù)卦O(shè)備經(jīng)銷部簽署合同，合同總額為170.64萬元。

（十一）合同管理不規(guī)范

主要表現(xiàn)為因開展項目有關(guān)工程建設(shè)、貨物采購、咨詢服務(wù)等工作簽訂的合同不符合相關(guān)規(guī)定，或未簽訂合同，致使項目單位承擔較大項目實施財務(wù)風險，或可能致使施工方、供貨方規(guī)避監(jiān)管的情況。如某縣改廁項目合同不是與中標方簽訂，而是與中標單位下屬各施工隊的負責人簽訂，且合同中未規(guī)定數(shù)量、總價以及合同金額等關(guān)鍵內(nèi)容，沒有關(guān)于付款方面的約定，項目款項實際支付給了個人。造成項目存在較大違約和財務(wù)風險。

（十二）其他違反財務(wù)管理規(guī)定的行為

主要表現(xiàn)為違反其它各項財務(wù)內(nèi)控制度規(guī)定，如利用大額現(xiàn)金支付項目工程款、貨款等款項；會計賬簿、憑證等檔案裝訂、保存不符合規(guī)定；項目單位在會計報告中，對中央轉(zhuǎn)移支付項目的資產(chǎn)、負債、項目補助收入、項目支出等事項延報、漏報、錯報或瞞報；項目單位違反規(guī)定私自將承擔的部分工作轉(zhuǎn)包，私自將項目資金出借、轉(zhuǎn)撥其他單位；項目單位違反有關(guān)稅務(wù)法規(guī)，對發(fā)放的咨詢費、勞務(wù)費等個人所得，未盡到代扣代繳所得稅義務(wù)。

三、項目財務(wù)管理的建議

（一）規(guī)范專項資金的撥付程序

各級衛(wèi)生計生部門應(yīng)加強與上級主管部門和同級財政部門的溝通與協(xié)調(diào)，按照財政部印發(fā)的《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》要求及時撥付項目資金，規(guī)范專項資金撥付流程，采取針對性措施解決資金撥付過程中的資金滯留現(xiàn)象，加快資金撥付的步伐，從而促進資金使用速度。各級衛(wèi)生計生行政主管部門應(yīng)履行對專項資金的監(jiān)管責任，加大對專項資金撥付的監(jiān)測力度。

（二）加強會計基礎(chǔ)規(guī)范化管理

健全單位內(nèi)部控制制度。各項目單位應(yīng)建立健全單位內(nèi)部會計控制制度，規(guī)范資金使用的審批流程，完善物資管理辦法。加強對基層財務(wù)人員的會計基礎(chǔ)規(guī)范化的培訓，嚴格按照《事業(yè)單位會計制度》、《醫(yī)院會計制度》的規(guī)定進行會計核算。

（三）進一步提高項目績效管理認識

2018年國家衛(wèi)生計生委和財政部已經(jīng)開展了對部分重大公共衛(wèi)生項目績效評價的工作。項目是政策具體體現(xiàn)，項目管理就是對政策的評價和落實。項目管理經(jīng)歷了從以往的爭取項目，到關(guān)心資金安全，再到今天關(guān)注項目績效的過程。在新管理形勢下，財政部門明確提出要有預(yù)算績效管理。因此，無論從民生項目要求，還是從項目責任及項目效果看，都更加強調(diào)績效，必須提高項目績效管理意識。進一步加強績效管理組織建設(shè)，業(yè)務(wù)建設(shè)，創(chuàng)造必要的條件和機制，保證績效管理的有效性。項目執(zhí)行首先必須明確項目的行政主管部門職責，要緊緊抓住業(yè)務(wù)處室，落實業(yè)務(wù)責任問題。同時要加強第三方評價機構(gòu)的運用，建立一個統(tǒng)一的、規(guī)范的評價體系。