檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)踐反思①
——以四起檢察機(jī)關(guān)一審敗訴案件為切入點(diǎn)

滕艷軍

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)、履行法律監(jiān)督職能的新方式,對(duì)于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)、有效保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益具有重要意義。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),截至2017年12月,全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)行政公益案件線索24888件,辦理行政公益訴前程序16457件,提起行政公益訴訟1159件,人民法院一審結(jié)案862件。從訴訟結(jié)果來(lái)看,人民法院一審結(jié)案的862件行政公益訴訟案件中,檢察機(jī)關(guān)勝訴858件,敗訴4件(裁定駁回起訴2件、判決駁回訴訟請(qǐng)求2件)。①徐全兵：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建》,載《行政法學(xué)研究》2017年第5期。雖然人民法院一審結(jié)案的行政公益訴訟案件多數(shù)以檢察機(jī)關(guān)勝訴方式結(jié)案,但檢察機(jī)關(guān)敗訴的四件行政公益訴訟案件也暴露了檢法兩院在公益訴訟裁判的具體形式、訴前程序與訴訟程序的對(duì)接、舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)、判決確認(rèn)違法與撤訴的選擇適用、二審程序啟動(dòng)及與審判監(jiān)督程序的銜接等具體問(wèn)題方面,以及在案件法律適用標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)考量標(biāo)準(zhǔn)平衡把握方面的分歧和矛盾,值得我們進(jìn)行思考和研究。

一、檢察機(jī)關(guān)敗訴案件基本情況與裁判理由評(píng)析

案件一：A縣檢察院訴A縣建設(shè)和環(huán)境保護(hù)局不履行法定職責(zé)案。A縣檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)A縣建設(shè)和環(huán)境保護(hù)局在查處九龍鎮(zhèn)無(wú)牌養(yǎng)豬場(chǎng)非法排污違法行為中怠于履職,于2016年4月立案查處。2016年5月,A縣檢察院向A縣建設(shè)和環(huán)境保護(hù)局發(fā)出督促履職的檢察建議,但該局并未依法履行職責(zé)。經(jīng)上級(jí)檢察院批準(zhǔn),2016年11月,A縣檢察院依法向A縣法院提起行政公益訴訟。2017年7月,A縣法院作出行政裁定,駁回公益訴訟人A縣檢察院的起訴。理由為：A縣檢察院要求A縣建設(shè)和環(huán)境保護(hù)局在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé),對(duì)位于九龍鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)所有未依法取得排污許可證而排放污染物、未建設(shè)污染防治配套設(shè)施即投入生產(chǎn)、使用的無(wú)牌生豬養(yǎng)殖場(chǎng)依法立案,對(duì)違法當(dāng)事人作出責(zé)令停止排放污染物、罰款、查封扣押造成污染物排放的設(shè)施設(shè)備等訴訟請(qǐng)求,針對(duì)的是一類(lèi)行為,與行政訴訟法“一事一訴”的原則相悖,A縣檢察院的訴訟請(qǐng)求不具體、不明確,不符合行政案件的受理?xiàng)l件。A縣檢察院雖然對(duì)上述理由不予認(rèn)可,但鑒于A縣建設(shè)和環(huán)境保護(hù)局已對(duì)76家(起訴時(shí)為89家)生豬養(yǎng)殖場(chǎng)作出行政處罰,從節(jié)省訴訟資源及再次拆案起訴的現(xiàn)實(shí)意義考慮,未對(duì)該裁定啟動(dòng)二審。

裁判理由評(píng)析：本案中A縣法院強(qiáng)調(diào)“一事一訴”,但是檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起行政公益訴訟是經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)開(kāi)展的試點(diǎn)工作(本案于試點(diǎn)期間起訴),與普通的行政訴訟完全不同。在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求是否要“一事一訴”沒(méi)有法律或司法解釋明確指引的情況下,過(guò)多強(qiáng)調(diào)“一事一訴”,將檢察機(jī)關(guān)等同于一般的行政行為相對(duì)人,不利于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。事實(shí)上,檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類(lèi)不履職行政行為予以監(jiān)督并提起訴訟符合行政公益訴訟職能的立法授權(quán)目的和宗旨。

案件二：B縣檢察院訴B縣黃閣鎮(zhèn)政府不履行監(jiān)管職責(zé)案。B縣檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn),B縣黃閣鎮(zhèn)政府在查處黃閣鎮(zhèn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司將其擁有使用權(quán)的國(guó)有土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓給華星有限公司的過(guò)程中存在怠于履職的行為,未能積極采取有效措施挽回前述流失的國(guó)有資產(chǎn)。2016年6月,B縣檢察院向B縣黃閣鎮(zhèn)政府發(fā)出督促履職的檢察建議,但該鎮(zhèn)政府并未依法履行職責(zé)。經(jīng)上級(jí)檢察院批準(zhǔn),2016年11月,B縣檢察院依法向B縣法院提起行政公益訴訟。2017年7月,B縣法院作出行政裁定,駁回公益訴訟人B縣檢察院的起訴。理由為：涉案B縣黃閣鎮(zhèn)政府工作人員陳某濫用職權(quán)等犯罪一案于2013年已刑事立案,至今未作出刑事終審裁判,而對(duì)B縣黃閣鎮(zhèn)政府作出相關(guān)審批批復(fù)的處理應(yīng)以該刑事案件的審理結(jié)果為依據(jù)(刑事案件處理期間可不計(jì)算在行政訴訟起訴期間內(nèi)),在刑事案件未終結(jié)前B縣檢察院?jiǎn)?dòng)訴前程序及提前行政公益訴訟不符合行政案件起訴條件。B縣檢察院對(duì)上述理由不予認(rèn)可,于2017年7月向上級(jí)法院提出抗訴啟動(dòng)二審程序。

裁判理由評(píng)析：本案中B縣法院裁定所引用的法律依據(jù)是《行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以及《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》,上述規(guī)定的目的都是為了規(guī)范行政執(zhí)法,避免以罰代刑,與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的性質(zhì)完全不同。第一,上述規(guī)定針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)給予行政處罰的情形,即行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時(shí),要以相關(guān)刑事案件作出撤銷(xiāo)、不起訴、無(wú)罪判決或者免于刑事處罰的情況下,再?zèng)Q定給予行政處罰。而檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān),對(duì)黃閣鎮(zhèn)政府提起行政公益訴訟是司法行為,而非行政處罰,故法院裁定所援引的兩項(xiàng)規(guī)定并不適用于本案。第二,檢察機(jī)關(guān)對(duì)黃閣鎮(zhèn)政府違法作出低價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)的行為提起行政公益訴訟,并不以鎮(zhèn)政府工作人員陳某是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪為前提條件,陳某作為直接責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任與鎮(zhèn)政府對(duì)其決策行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任不存在因果關(guān)系,故法院裁定認(rèn)為公益訴訟應(yīng)以刑事案件的審理結(jié)果為依據(jù),是錯(cuò)誤的。另外,相關(guān)法律與司法解釋對(duì)行政訴訟和行政公益訴訟的起訴條件作出了明確規(guī)定,其中并未規(guī)定行政訴訟與刑事訴訟之間的先后順序,故法院裁定認(rèn)為本案不符合行政案件起訴條件,并無(wú)法律依據(jù)。

案件三：C縣檢察院訴C縣林業(yè)和園林局不履行職責(zé)案。C縣檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn),C縣林業(yè)和園林局在查處賴某濫伐林木一案中存在怠于履職的行為。2015年12月,C縣檢察院向C縣林業(yè)和園林局發(fā)出督促履職的檢察建議,但該局并未依法履行職責(zé)。經(jīng)上級(jí)檢察院批準(zhǔn),2016年11月,C縣檢察院依法向C縣法院提起行政公益訴訟。2017年7月,C縣法院作出行政判決,駁回公益訴訟人C縣檢察院的訴訟請(qǐng)求。理由為：在C縣檢察院提起本案訴訟前,C縣林業(yè)和園林局已按照檢察建議內(nèi)容履行了全部法定職責(zé),不存在怠于履行法定職責(zé)的情形。C縣檢察院在C縣林業(yè)和園林局完全履行法定職責(zé)后又向法院提起確認(rèn)違法之訴,依據(jù)不足。C縣檢察院對(duì)上述理由不予認(rèn)可,于2017年7月向上級(jí)法院提出抗訴啟動(dòng)二審程序。

裁判理由評(píng)析：本案中C縣檢察院有大量證據(jù)能夠印證說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)起訴在前(2016年11月16日)、C縣林業(yè)和園林局迫于訴訟壓力作出行政處罰并督促違法行為人“復(fù)綠”在后(2016年11月25日)。C縣檢察院于2016年11月16日向C縣法院依法遞交起訴狀及相關(guān)證據(jù),但C縣法院拒絕出具收件書(shū)面憑證。C縣檢察院對(duì)交接件過(guò)程予以拍照固定,經(jīng)辦人員在起訴狀和證據(jù)清單上亦注明當(dāng)日時(shí)間并簽名。據(jù)此,檢察機(jī)關(guān)在提交了相關(guān)材料后即應(yīng)認(rèn)為已經(jīng)提起行政公益訴訟。而C縣法院以其后出具受理通知書(shū)的時(shí)間(2016年12月9日)為確定起訴日期的依據(jù),認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出行政處罰并督促違法行為人“復(fù)綠”,缺乏法律和事實(shí)依據(jù)。

案件四：D縣檢察院訴D縣人民防空辦公室怠于履行職責(zé)案。D縣檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)D縣人民防空辦公室怠于履行職責(zé),未依法收取天一房地產(chǎn)公司欠繳的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)228萬(wàn)元。D縣檢察院于2016年11月發(fā)出檢察建議,督促D縣人民防空辦公室履行職責(zé)。2016年12月,D縣人民防空辦公室回復(fù)稱,收到檢察建議后已向天一房地產(chǎn)公司發(fā)出《責(zé)令限期補(bǔ)繳易地建設(shè)費(fèi)通知書(shū)》,同時(shí)對(duì)該公司主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了催繳談話。但至起訴前,D縣人民防空辦公室仍未能收繳天一房地產(chǎn)公司所欠的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)。經(jīng)上級(jí)檢查員批準(zhǔn),D縣檢察院于2017年1月向D縣法院提起行政公益訴訟。D縣法院于2017年6月作出行政判決,駁回公益訴訟人D縣檢察院的訴訟請(qǐng)求；案件受理費(fèi)人民幣50元,由D縣檢察院負(fù)擔(dān)。理由為：法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)履職有瑕疵,但不屬于違法,且所欠人防易地建設(shè)費(fèi)在檢察機(jī)關(guān)起訴后已收回,追繳欠繳期間利息無(wú)法律依據(jù)。D縣檢察院不認(rèn)可上述理由,但因上級(jí)檢察院未同意其提出抗訴啟動(dòng)二審程序,D縣檢察院于2017年7月通過(guò)審判監(jiān)督程序以依職權(quán)發(fā)現(xiàn)判決錯(cuò)誤為由,向上級(jí)法院提出抗訴。

裁判理由評(píng)析：本案中D縣檢察院提出兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求：一是依法確認(rèn)D縣人民防空辦公室未及時(shí)、有效收取天一房地產(chǎn)公司應(yīng)補(bǔ)繳的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)違法；二是判決D縣人民防空辦公室向天一房地產(chǎn)公司追繳防空地下室易地建設(shè)費(fèi)欠繳期間的利息。對(duì)于第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求,D縣法院認(rèn)為,D縣人民防空辦公室在訴訟過(guò)程中已經(jīng)履行了職責(zé),追繳了天一房地產(chǎn)公司所欠的易地建設(shè)費(fèi),之前D縣人民防空辦公室也采取了部分收繳措施,沒(méi)完全履行職責(zé)只是一種瑕疵行為,不屬于違法行為,不應(yīng)確認(rèn)違法。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為,雖然本案起訴后天一房地產(chǎn)公司分兩次繳清了所欠費(fèi)用,但不能否定之前D縣人民防空辦公室未及時(shí)、有效履行法定職責(zé)的違法事實(shí),應(yīng)該判決確認(rèn)違法,否則行政機(jī)關(guān)被提起公益訴訟后才履行職責(zé)即逃避了不作為懶政的違法性,也會(huì)導(dǎo)致公益訴訟訴前程序剛性不足。對(duì)于第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求,現(xiàn)行法律沒(méi)有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)不依法履職造成的國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的損失,應(yīng)當(dāng)由何機(jī)關(guān)追繳。法院認(rèn)為法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下,行政機(jī)關(guān)不應(yīng)追繳。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為,相關(guān)損失是由行政機(jī)關(guān)不依法履職造成的,既然行政機(jī)關(guān)有監(jiān)管職責(zé),亦應(yīng)有追繳義務(wù)。

二、檢察機(jī)關(guān)敗訴案件反映當(dāng)前行政公益訴訟亟待解決的問(wèn)題

(一)公益訴訟裁判的具體形式問(wèn)題

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《檢察院實(shí)施辦法》)和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《法院實(shí)施辦法》)未就行政公益訴訟中裁定和判決的具體適用問(wèn)題作出規(guī)定,實(shí)踐中主要延續(xù)了傳統(tǒng)行政訴訟的做法,但其中關(guān)于“裁定不予立案”“裁定駁回起訴”“判決駁回訴訟請(qǐng)求”三類(lèi)裁判形式的適用引發(fā)了較大爭(zhēng)議。目前,隨著立案登記制的推行,法院對(duì)行政公益訴訟“裁定不予立案”的情形已經(jīng)近乎消失,但“裁定駁回起訴”與“判決駁回訴訟請(qǐng)求”的情形逐漸出現(xiàn),上述四案集中反映了這種情況。

1.關(guān)于法院是否可以對(duì)行政公益訴訟裁定駁回起訴。實(shí)際上,這個(gè)問(wèn)題涉及檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位問(wèn)題。如果將檢察機(jī)關(guān)等同于普通的原告,人民法院當(dāng)然可以裁定駁回起訴。但筆者認(rèn)為,鑒于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的特殊性,人民法院不宜裁定駁回起訴。

一方面,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是行使國(guó)家賦予的法律監(jiān)督職權(quán),而非行使私人的訴權(quán)。換言之,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起行政公益訴訟,對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為等違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后,被告的行為實(shí)體上是否違法,需要人民法院行使審判權(quán)來(lái)進(jìn)行裁判,如果直接裁定駁回檢察機(jī)關(guān)的起訴,實(shí)質(zhì)上剝奪了檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)和監(jiān)督權(quán),顯然與公益訴訟的立法精神相悖。

另一方面,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目的是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,其與案件并不具有直接的利害關(guān)系,亦不享有實(shí)體的權(quán)利,而只是享有程序上的訴訟權(quán)利,并承擔(dān)程序上的訴訟結(jié)果。因此有必要從法律方面賦予檢察機(jī)關(guān)特定的訴訟權(quán)利,如對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟,法院必須受理并適用普通程序開(kāi)庭審理,而不能作出不予受理或駁回起訴的裁定。另外,就案件一與案件二的具體情況來(lái)看,法院裁定駁回起訴的理由本身亦不成立,此處不再贅述。

2.關(guān)于法院是否可以對(duì)行政公益訴訟判決駁回訴訟請(qǐng)求,就此問(wèn)題實(shí)務(wù)部門(mén)存在不同的觀點(diǎn)。①胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究》,載《行政法學(xué)研究》2017年第2期。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,如果檢察機(jī)關(guān)的起訴有問(wèn)題或者不成立,法院不宜判決駁回訴訟請(qǐng)求。換言之,檢察機(jī)關(guān)向人民法院提出確認(rèn)具體行政行為違法的訴訟請(qǐng)求,法院審查后認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不存在違法行使職權(quán)情形的,應(yīng)當(dāng)“判決具體行政行為合法”。這種觀點(diǎn)主要是類(lèi)比刑事訴訟中,法院審查認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)公訴的罪名不成立,應(yīng)判決被告無(wú)罪,而非駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,如果法院經(jīng)審理認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為不存在違法情形,法院可以駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求,但檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn),即不能判決其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,如案件四中法院不應(yīng)判決案件受理費(fèi)人民幣50元由D縣檢察院負(fù)擔(dān)。

筆者同意第二種觀點(diǎn),對(duì)于第一種在檢察機(jī)關(guān)敗訴時(shí)“判決具體行政行為合法”的觀點(diǎn),筆者認(rèn)為并不可取,因?yàn)檫@突破了2014年新修訂行政訴訟法的制度設(shè)計(jì)。1989年《行政訴訟法》關(guān)于“具體行政行為證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序的,判決維持”的規(guī)定曾備受詬病。批評(píng)者認(rèn)為,行政訴訟本質(zhì)上系司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,其制度價(jià)值在于控制行政權(quán)力,不能定位于“維護(hù)”行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)；行政機(jī)關(guān)作出的行政行為本身具有公定力,不需要人民法院維護(hù)；而且,在行政行為合法但不合理的情況下,如果法院判決維持,則不合理的行政行為難以糾正,因?yàn)槿粜姓C(jī)關(guān)撤銷(xiāo)該行政行為,則意味著否定了法院的行政判決。鑒于此,在2014年修改行政訴訟法時(shí),立法機(jī)關(guān)接受了上述批評(píng)意見(jiàn),用“判決駁回訴訟請(qǐng)求”代替了“維持判決”。因此,如果在行政公益訴訟中采用“判決具體行政行為合法”代替“判決駁回訴訟請(qǐng)求”,顯然背離了行政訴訟法的上述修法目的,必然遭受與“維持判決”相同的批評(píng)。

(二)訴前程序與訴訟程序的對(duì)接問(wèn)題(行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)充分履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題)

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前,應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。經(jīng)過(guò)該訴前程序,相關(guān)行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)才可以提起行政訴訟?；跈z察機(jī)關(guān)的權(quán)威性以及對(duì)訴訟后果、社會(huì)輿論等因素的考量,大部分行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議后能夠主動(dòng)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。目前,實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題是訴前程序與訴訟程序的對(duì)接問(wèn)題。即經(jīng)過(guò)訴前程序,部分行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后,在一個(gè)月之內(nèi)回復(fù)檢察機(jī)關(guān)其已啟動(dòng)相關(guān)程序或已經(jīng)開(kāi)始整改,但未做到充分履職或履職不到位。在這種情況下,因行政訴訟法和相關(guān)司法解釋僅明確若行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的可以提起訴訟,但缺乏具體的操作指引,檢察機(jī)關(guān)較難對(duì)案件進(jìn)行準(zhǔn)確定性。換言之,檢察機(jī)關(guān)在考量具體個(gè)案中行政機(jī)關(guān)是否屬于拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)存在較多問(wèn)題。從目前各地開(kāi)通審理行政公益訴訟案件的情況來(lái)看,行政機(jī)關(guān)是否充分履職通常成為庭審的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

筆者認(rèn)為,對(duì)于訴前程序與訴訟程序的對(duì)接問(wèn)題,即在訴前程序結(jié)束后,如何判斷行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)充分履職,需要進(jìn)一步區(qū)分具體情形,科學(xué)合理地設(shè)定判斷標(biāo)準(zhǔn)。例如,案件一中A縣建設(shè)和環(huán)境保護(hù)局對(duì)一部分無(wú)牌養(yǎng)豬場(chǎng)非法排污行為進(jìn)行了查處,對(duì)仍有相當(dāng)一部分的無(wú)牌養(yǎng)豬場(chǎng)的違法行為未經(jīng)查處；案件二中涉案鎮(zhèn)政府工作人員雖被刑事起訴,但其行為所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題并未得到解決；案件三中在法院立案之前C縣林業(yè)和園林局并未查處賴某濫伐林木的行為；案件四中在法院立案之前D縣人民防空辦公室并未收取天一房地產(chǎn)公司欠繳的防空地下室易地建設(shè)費(fèi)。從上述案例可以看出,是否有效制止相對(duì)人的違法行為,可以作為確定行政機(jī)關(guān)是否履職到位的一個(gè)重要參考標(biāo)準(zhǔn),即要堅(jiān)持“效果論”。實(shí)踐中,各地檢察機(jī)關(guān)還采用了“行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)窮盡所有執(zhí)法手段”“是否已經(jīng)達(dá)到預(yù)定整改目的”“是否停止侵害并開(kāi)始恢復(fù)”等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn),但這些標(biāo)準(zhǔn)要么堅(jiān)持“手段論”,要么是“效果論”在個(gè)案中的不完全表述,不足以作為行政機(jī)關(guān)履職到位與否的整體標(biāo)準(zhǔn)。

(三)舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題

舉證責(zé)任關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟能否勝訴的問(wèn)題,是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！稒z察院實(shí)施辦法》第45條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟,對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：(一)證明起訴符合法定條件；(二)人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)的事實(shí)；(三)其他應(yīng)當(dāng)由人民檢察院承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)?！彪m然司法解釋作出了上述規(guī)定,但理論界對(duì)此認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一,主要存在以下幾種觀點(diǎn)：

一是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟要嚴(yán)格遵守“舉證責(zé)任倒置”的舉證模式,即認(rèn)為行政公益訴訟仍屬于行政訴訟的范疇,不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證方面比一般的行政訴訟原告具有技術(shù)手段和經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢(shì),而免除被告的舉證責(zé)任。

二是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟要遵守民事舉證規(guī)則中“誰(shuí)主張,誰(shuí)舉證”的舉證模式,即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在人力、財(cái)力和技術(shù)方面與行政機(jī)關(guān)平衡,不存在誰(shuí)占優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題,這已突破了普通行政訴訟中原告處于劣勢(shì)的情景,因而在舉證責(zé)任的分擔(dān)上應(yīng)采取平均主義,沒(méi)有必要再實(shí)行舉證責(zé)任倒置。

三是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟要合理分配雙方的舉證責(zé)任,即認(rèn)為若舉證責(zé)任都由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān),會(huì)加重其負(fù)擔(dān)而打消其提起公益訴訟的積極性,故應(yīng)將舉證責(zé)任在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)直接進(jìn)行合理分配,由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)提出初步證據(jù)的舉證責(zé)任,作為被告的行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)承擔(dān)證明其行政行為合法的舉證責(zé)任。①季美君：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的路徑》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第3期。

筆者同意第三種觀點(diǎn),但應(yīng)具體區(qū)分檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件類(lèi)型：(1)在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán),即行政機(jī)關(guān)作為類(lèi)的行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)需要證明其履行訴前程序提出了檢察建議,以及國(guó)家和社會(huì)公共利益處于受侵害狀態(tài)即可,由行政機(jī)關(guān)證明其履職行為的合法性。(2)在行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé),即不作為的行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)需要證明：檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序提出了檢察建議；相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé),即行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的作為義務(wù)；行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)；國(guó)家和社會(huì)公共利益處于受侵害狀態(tài)。換言之,在行政機(jī)關(guān)不作為公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更重的舉證責(zé)任。上述四案均屬行政機(jī)關(guān)不作為類(lèi)公益訴訟,檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任相對(duì)較重,且目前實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在舉證責(zé)任方面早已突破了《檢察院實(shí)施辦法》第45條關(guān)于初步舉證責(zé)任的規(guī)定,這也是檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中敗訴的客觀原因之一。

與舉證責(zé)任相關(guān)聯(lián)的是證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。我國(guó)《行政訴訟法》第69條規(guī)定：“行政行為證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確……人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求?！庇纱丝梢?jiàn),我國(guó)行政訴訟采取“確鑿”的證明標(biāo)準(zhǔn),這類(lèi)似于刑事訴訟中所采取的“確實(shí)充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)。①滕艷軍：《完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計(jì)》,載《社會(huì)治理》2017年第7期。筆者認(rèn)為,這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適用于行政機(jī)關(guān)對(duì)自身行為合法性的證明,對(duì)檢察機(jī)關(guān)所要承擔(dān)的如國(guó)家和社會(huì)公共利益的侵害證明責(zé)任,可采用“優(yōu)勢(shì)證明”標(biāo)準(zhǔn)。換言之,如果檢察機(jī)關(guān)所提供證據(jù)證明的事實(shí)存在或不存在的可能性,明顯大于行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)證明的事實(shí)不存在或存在的可能性,就應(yīng)認(rèn)定為達(dá)到了證明標(biāo)準(zhǔn)。具體而言,在檢察機(jī)關(guān)所提供證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的可能性明顯大于行政機(jī)關(guān)所提供證據(jù)證明其積極履行職責(zé)的可能性,或在檢察機(jī)關(guān)所提供證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的可能性明顯大于行政機(jī)關(guān)所提供證據(jù)證明其依法履職的可能性,就應(yīng)認(rèn)定為達(dá)到了使法官信服的程度。例如在上述案件四中,雖然該案起訴后天一房地產(chǎn)公司分兩次繳清了所欠費(fèi)用,但不能否定之前D縣人民防空辦公室未及時(shí)、有效履行法定職責(zé)的違法事實(shí),D縣檢察院已經(jīng)舉證證明D縣人民防空辦公室存在違法行為,而非僅僅是瑕疵行為(而且法院對(duì)瑕疵行為的認(rèn)定主要系因D縣人民防空辦公室采取了補(bǔ)救行為,而非針對(duì)欠繳行為),此時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)為已經(jīng)達(dá)到了“優(yōu)勢(shì)證明”標(biāo)準(zhǔn)。

(四)判決確認(rèn)違法與撤訴的選擇適用問(wèn)題

《檢察院實(shí)施辦法》第49條規(guī)定：“在行政公益訴訟審理過(guò)程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的,人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求,請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法,或者撤回起訴?！睂?shí)踐中,如果行政機(jī)關(guān)在案件審理階段確實(shí)糾正了違法行為或者依法履行了職責(zé),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤回起訴還是請(qǐng)求法院判決確認(rèn)違法,標(biāo)準(zhǔn)難以把握。上述規(guī)定雖然賦予了檢察機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán),但實(shí)踐中該條款成了政府機(jī)關(guān)乃至法院向檢察機(jī)關(guān)施加壓力要求其撤訴的理由。

對(duì)于上述問(wèn)題,理論與實(shí)務(wù)中主要存在兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為既然行政機(jī)關(guān)已經(jīng)確實(shí)糾正違法行為或者依法履行了職責(zé),訴訟目的已經(jīng)達(dá)到,從節(jié)約司法資源的角度考慮,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤訴。二是認(rèn)為如果行政機(jī)關(guān)確實(shí)存在違法行為,從行使法律監(jiān)督權(quán)的角度出發(fā),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求法院判決確認(rèn)行政行為違法,真正發(fā)揮法律監(jiān)督的作用,而不應(yīng)當(dāng)選擇撤訴。

筆者認(rèn)為：第一,檢察機(jī)關(guān)撤回起訴是否能夠真正達(dá)到節(jié)約司法資源的目的,還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。若從上述條文規(guī)定的撤訴條件來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴時(shí),必須滿足被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)、檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)條件,這就要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。而法院是否準(zhǔn)許撤訴,亦應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。①范明志、韓建英、黃斌：《〈人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法〉的理解與適用》,載《法律適用》2016年第5期。如果檢法機(jī)關(guān)均作形式審查,可能難以保證公共利益得到保護(hù)、公益訴訟目的得以實(shí)現(xiàn)。換言之,在行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤訴,檢法機(jī)關(guān)需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為先后兩次進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,其所投入的司法資源,并不必然低于法院作出確認(rèn)違法判決所需的司法資源。

第二,在行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán),對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,促使行政機(jī)關(guān)依法行政,進(jìn)而維護(hù)公共利益。而依法行政的基本要求之一即是權(quán)責(zé)統(tǒng)一,即行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。如果檢察機(jī)關(guān)不請(qǐng)求法院對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為判決確認(rèn)違法,則要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違法責(zé)任的訴求便可能落空,促使依法行政的目的也難以實(shí)現(xiàn)。從維護(hù)公共利益的角度出發(fā),在特定情況下如果檢察機(jī)關(guān)不對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為進(jìn)行否定性評(píng)價(jià),潛在的觀念便是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的縱容,是對(duì)“法律實(shí)施利益”的第二次侵犯。①斯圖爾特教授在《美國(guó)行政法的重構(gòu)》一文中,將利益分為三類(lèi)：實(shí)質(zhì)利益,指與經(jīng)濟(jì)保障或身體健康有關(guān)的利益；意識(shí)形態(tài)利益,指?jìng)€(gè)人維系道德或宗教原則的利益；法律實(shí)施利益,指一個(gè)國(guó)家的公民對(duì)法律得到正當(dāng)遵循的普遍關(guān)懷。

綜上,對(duì)于撤訴與請(qǐng)求判決確認(rèn)違法的適用,原則上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制撤訴,積極適用請(qǐng)求判決確認(rèn)違法。當(dāng)然,這并不等于完全否定撤訴制度在實(shí)務(wù)中的積極作用,在部分地域行政資源的有限性與行政任務(wù)的艱巨性存在明顯矛盾或者當(dāng)?shù)卣畬?duì)行政公益訴訟存在較強(qiáng)抵觸情緒的情況下,檢察機(jī)關(guān)依法撤回起訴,有利于行政公益訴訟工作的下一步推進(jìn)。檢察機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí),必須從撤訴的法定條件、撤訴的社會(huì)效果等方面嚴(yán)格把握,確保公共利益得到有效保護(hù)。在上述案件一中,A縣檢察院曾向上級(jí)檢察院請(qǐng)示撤回對(duì)該案的起訴,但經(jīng)審查并不符合撤訴條件,因而未獲批準(zhǔn)。在案件三中,雖然法檢雙方對(duì)立案時(shí)間有爭(zhēng)議,但C縣林業(yè)和園林局事后積極查處賴某濫伐林木的行為,并不能否定其之前怠于履職的違法事實(shí),應(yīng)該判決確認(rèn)違法。在案件四中,雖然該案起訴后天一房地產(chǎn)公司分兩次繳清了所欠費(fèi)用,但亦不能否定其之前怠于履職的違法事實(shí),應(yīng)該判決確認(rèn)違法。

(五)二審程序啟動(dòng)及與審判監(jiān)督程序的銜接問(wèn)題

《檢察院實(shí)施辦法》第50條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院認(rèn)為同級(jí)人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯(cuò)誤,應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民法院提出抗訴?！标P(guān)于二審程序的啟動(dòng)問(wèn)題,目前最高人民檢察院的相關(guān)規(guī)定及檢察主流觀點(diǎn)均認(rèn)為在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)通過(guò)抗訴啟動(dòng)二審程序,而法院主流觀點(diǎn)堅(jiān)持認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)上訴啟動(dòng)二審程序。這實(shí)際上是將公益訴訟的法律性質(zhì)等同于私益訴訟,與將檢察機(jī)關(guān)定位為原告的做法本質(zhì)相同。截至目前,在檢察機(jī)關(guān)一審敗訴的上述四案中,案件二與案件三均是通過(guò)抗訴啟動(dòng)二審程序,案件四因上級(jí)檢察院不同意抗訴而當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)按照審判監(jiān)督程序依職權(quán)提出抗訴,案件一因上級(jí)檢察院不同意抗訴而未啟動(dòng)二審程序。筆者認(rèn)為,鑒于實(shí)踐中部分法院已經(jīng)實(shí)際接受了通過(guò)抗訴啟動(dòng)二審程序的做法,最高人民檢察院應(yīng)在此基礎(chǔ)上與最高人民法院溝通協(xié)調(diào),力爭(zhēng)在下一步出臺(tái)的最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合司法解釋中對(duì)該問(wèn)題予以明確。在具體的程序設(shè)計(jì)上,可以借鑒刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。再審抗訴屬于審判監(jiān)督程序的范疇,民事訴訟法和行政訴訟法中有較為成熟的規(guī)定可資借鑒,此處不再贅述。