公安調(diào)解制度研究
——以上海市公安局浦東分局為例

郭春蓮，王素婷，姚遠(yuǎn)鋒

（上海市公安局浦東分局， 上海 200135；華東政法大學(xué)， 上海 200042）

公安調(diào)解，主要是指依據(jù)國家法律法規(guī)及規(guī)范性文件要求，由公安民警主持或參與，對(duì)在治安執(zhí)法、交通管理等過程中遇到的各類社會(huì)矛盾糾紛進(jìn)行斡旋、化解的活動(dòng)。公安調(diào)解是我國公安工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是矛盾糾紛化解機(jī)制的重要組成部分和有效手段。公安調(diào)解屬于行政調(diào)解范疇，也是包括人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解在內(nèi)的大調(diào)解制度必不可少的組成部分。在當(dāng)前社會(huì)矛盾易發(fā)、糾紛繁多、沖突難測(cè)的背景下，如何有效補(bǔ)足公安調(diào)解自身存在的短板，最大程度地發(fā)揮調(diào)解制度的作用，是擺在基層公安機(jī)關(guān)面前亟待解決的課題。

一、公安調(diào)解面臨的現(xiàn)實(shí)困境

公安調(diào)解與訴訟、仲裁相比，具有成本低廉、高效便捷的優(yōu)勢(shì)，加上公安機(jī)關(guān)自身具備的行政類司法職責(zé)，對(duì)于案件、糾紛的調(diào)解處理更具有先天的優(yōu)勢(shì)。公安調(diào)解成為群眾化解矛盾糾紛的首選。據(jù)統(tǒng)計(jì)，派出所接報(bào)的警情有70%以上屬于社會(huì)矛盾糾紛，而人民調(diào)解和司法調(diào)解受理的社會(huì)矛盾糾紛有80%以上曾被派出所先期處置。然而，公安調(diào)解在發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也面臨以下困境：

隨著社會(huì)治安狀況的日趨復(fù)雜，社會(huì)矛盾糾紛日益突出，通過公安調(diào)解化解社會(huì)矛盾糾紛成為基層一線民警最常接警、最耗精力、最難獲得認(rèn)同的工作任務(wù)。按照我國現(xiàn)行制度安排，化解民事糾紛的主體是多元的，規(guī)則是多層位的，方式方法也是多種多樣的，有訴訟、仲裁、人民調(diào)解等。由于公安調(diào)解具有簡(jiǎn)便、靈活、專業(yè)、高效、廉價(jià)等特點(diǎn)，加上過去推行的“有困難找警察”“四有四必”（有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)）等服務(wù)承諾在社會(huì)公眾中形成的深刻印象，公安調(diào)解成為社會(huì)公眾化解矛盾糾紛時(shí)的首選。目前，公安調(diào)解的范圍相當(dāng)寬泛，并不局限于法律規(guī)定的治安調(diào)解、輕傷害調(diào)解和交通問題調(diào)解，而是涉及到家庭、鄰里、經(jīng)濟(jì)、債務(wù)、勞務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域。據(jù)有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國基層公安一線治安民警的日常工作中約有70%的任務(wù)并非法定警察職責(zé)，而是非本職范圍的一般社會(huì)矛盾糾紛特別是應(yīng)歸屬其他部門處理的民事糾紛化解工作。與此同時(shí)，人民調(diào)解組織由于不直接與社會(huì)公眾打交道，社會(huì)公眾對(duì)其較為陌生，存在鮮有問津、“門可羅雀”的現(xiàn)象，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

（一）效力困境

公安調(diào)解雖然優(yōu)勢(shì)明顯，但其嚴(yán)重的缺陷在于法律地位低。《人民調(diào)解法》第33條規(guī)定了司法確認(rèn)制度，即“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”，這說明公權(quán)力的制約對(duì)調(diào)解效力的保證有重要作用。反觀公安調(diào)解，無論調(diào)解協(xié)議內(nèi)容本身如何，是沒有法律強(qiáng)制力保證執(zhí)行的，導(dǎo)致協(xié)議執(zhí)行存在一定的不可預(yù)知。具體來說，治安調(diào)解中對(duì)于不能執(zhí)行的調(diào)解協(xié)議，即“經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟”，直接可能導(dǎo)致前期治安調(diào)解協(xié)議失去效力；交通問題調(diào)解中對(duì)于“經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解，制作道路交通事故損害賠償調(diào)解終結(jié)書送達(dá)各方當(dāng)事人”，而對(duì)經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議后不履行的，并無具體規(guī)定；同樣，刑事附帶民事案件的民事賠償案件調(diào)解過程中，對(duì)于已經(jīng)達(dá)成協(xié)議，但并未履行的調(diào)解協(xié)議的效力，也無法律上的支持。

（二）能力困境

社會(huì)矛盾糾紛化解所涉及的個(gè)體與個(gè)體、個(gè)體與群體、個(gè)體與社會(huì)，以及群體與群體、群體與社會(huì)間具體利益關(guān)系的多樣化，必然會(huì)對(duì)公安民警提出跨層位法律知識(shí)整合應(yīng)用的要求，這不僅要求參與社會(huì)矛盾糾紛化解的民警熟知刑事、行政法領(lǐng)域的知識(shí)和方法，而且還需要民警切實(shí)掌握和應(yīng)用民法、商法、婚姻法、勞動(dòng)法等諸多與民警核心職責(zé)非直接相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)和方法。目前，公安基層民警大多對(duì)刑法、治安管理處罰法等相關(guān)法律知識(shí)了解較多，工作重點(diǎn)也多放在打擊預(yù)防違法犯罪上，而對(duì)民法、婚姻法、勞動(dòng)法等其他一些在公安調(diào)解中需經(jīng)常使用的法律知識(shí)比較陌生。同時(shí)，調(diào)解工作需要一定的工作技巧和經(jīng)驗(yàn)，尤其需要耐心細(xì)致的工作方法，由于民警普遍時(shí)間緊張，部分民警又不太善于做思想工作，使調(diào)解效果大打折扣。此外，民警能力不足還容易出現(xiàn)只講眼下不管長遠(yuǎn)、只講擺平不講水平等現(xiàn)象，導(dǎo)致調(diào)解容易出現(xiàn)反復(fù)，小事釀成大事，甚至將矛盾引向公安機(jī)關(guān)和民警。

（三）警力困境

當(dāng)前在基層公安一線，由于職責(zé)范圍的不斷擴(kuò)增，雖然警力資源略有增加，但其增幅小于職責(zé)擴(kuò)展幅度。以某公安分局為例，自2011年至2017年底，該分局歷年接處的“110”警情中涉及糾紛類警情數(shù)分別為138083、144932、162259、171835、166204、173917、169673起；而同期該分局各派出所警力總數(shù)分別為3070、3054、3183、3309、3317、3402、3542人（以當(dāng)前12月份在崗實(shí)際警力數(shù)為準(zhǔn)），人均調(diào)解糾紛數(shù)為44.9、47.4、50.9、51.9、50.1、51.1、47.9起，處于高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)。由于調(diào)解工作必須按照法律程序進(jìn)行，而取證和說服又是必不可少的也是最復(fù)雜最耗時(shí)的過程，導(dǎo)致最簡(jiǎn)單的糾紛，也要耗費(fèi)半個(gè)工作日，復(fù)雜的糾紛就要耗費(fèi)一個(gè)、幾個(gè)甚至十幾個(gè)工作日。公安民警雖然有良好的愿望爭(zhēng)取化解社會(huì)矛盾糾紛，但由于承擔(dān)的治安管理、社區(qū)警務(wù)、打擊辦案等公安主業(yè)的工作量同樣很大，導(dǎo)致精力、時(shí)間都不夠，很難面面俱到。

二、上海市公安局浦東分局完善公安調(diào)解制度的探索與實(shí)踐

上海市公安局浦東分局所轄的浦東新區(qū)呈城市、城郊、農(nóng)村和開發(fā)區(qū)等多元化地域形態(tài)，社會(huì)治安狀況相對(duì)復(fù)雜，公安工作體量大。該分局“110”處警數(shù)長年占全市總量1/5至1/4不等，而其警力配置相對(duì)較少，僅占全市總警力約1/8，萬人警力數(shù)遠(yuǎn)低于全市平均水平。為此，分局近年來不斷探索創(chuàng)新，力求尋找切實(shí)可行的路徑來解決上述困境，使民警從繁雜瑣碎的調(diào)解工作中解脫出來，使群眾的糾紛矛盾得到妥善的處理，同時(shí)又樹立公安機(jī)關(guān)的服務(wù)人民、執(zhí)法公正的良好形象，并取得明顯的成效。

（一）分局推進(jìn)治安案件、輕傷害案件聯(lián)合調(diào)解室建設(shè)的實(shí)踐

該實(shí)踐可追溯到2009年上海世博會(huì)籌備期間。當(dāng)時(shí)，為落實(shí)上海市構(gòu)建基層大調(diào)解格局現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)精神要求，分局會(huì)同新區(qū)司法局在派出所試點(diǎn)建立“治安案件、輕傷害案件聯(lián)合調(diào)解室”。目前，聯(lián)合調(diào)解室模式已覆蓋分局各地區(qū)派出所。

聯(lián)合調(diào)解室在日常工作中遵循以下原則：一是“規(guī)范適用”原則。即將調(diào)解限定于因口角、司乘、鄰里、物業(yè)公司與小區(qū)居民等民間糾紛引發(fā)的、情節(jié)較輕的打架斗毆或損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為。而對(duì)行為人系慣犯、累犯或限制人身自由、涉黑涉惡等情形以及其他不適合調(diào)解的案件明確不予受理，確保法律的公正性和嚴(yán)肅性。二是“規(guī)范調(diào)處”原則。對(duì)符合調(diào)解條件的治安案件或輕傷害案件，且雙方當(dāng)事人同意調(diào)解的，按照工作流程，移交聯(lián)合調(diào)解室調(diào)解并說明案情、當(dāng)事人情況以及需要調(diào)解事項(xiàng)等；人民調(diào)解員及時(shí)進(jìn)行調(diào)解，按照調(diào)解成功與否制作相應(yīng)的調(diào)解文書，并由派出所根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行后續(xù)處理。三是“公調(diào)對(duì)接”原則。對(duì)部分輕傷害案件、治安案件，發(fā)揮聯(lián)合調(diào)解室駐所辦公的優(yōu)勢(shì)，共赴現(xiàn)場(chǎng)開展工作。建立司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)聯(lián)席會(huì)議制度，定期召集會(huì)議，對(duì)排查調(diào)處的矛盾糾紛進(jìn)行通報(bào)分析，為形成地區(qū)維穩(wěn)工作通報(bào)，提供參考；建立復(fù)雜矛盾協(xié)商會(huì)診制度，制定相應(yīng)化解方案。

聯(lián)合調(diào)解室的成效重點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是為政府部門減壓。聯(lián)合調(diào)解室“抓早、抓小、抓源頭”、組織專業(yè)力量參與調(diào)解的工作方式，將大量矛盾化解在萌芽狀態(tài)、解決在基層，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，使政府部門的維穩(wěn)壓力得到一定程度的緩解。二是解放警力投向主業(yè)。將派出所警力從大量繁雜的治安案件和輕傷害案件查處、調(diào)解中解放出來，將更多的警力和精力投入公安打擊違法犯罪等“主業(yè)”之中，打擊整治力度進(jìn)一步增強(qiáng)，社會(huì)治安狀況持續(xù)獲得有效掌控。三是便民利民措施得到落實(shí)。對(duì)一些涉案標(biāo)的小、證據(jù)不足的案件，而當(dāng)事人又不愿訴諸司法的案件，聯(lián)合調(diào)解室調(diào)解時(shí)間短、效率高，且給予糾紛當(dāng)事人悔過改正的機(jī)會(huì)，充分釋放了公安機(jī)關(guān)的善意。

實(shí)踐中，部分派出所在調(diào)解工作中還注重引入社會(huì)專業(yè)力量參與調(diào)解。比如，金楊新村派出所建立了“3+X”疑難糾紛聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，即整合社會(huì)調(diào)解力量和法律援助機(jī)構(gòu)，建立派出所、司法所、律師事務(wù)所、人民調(diào)解室和心理咨詢師相結(jié)合的“聯(lián)合接待工作室”，創(chuàng)新推行“律師和心理咨詢師駐所”工作模式，有效節(jié)約了警力資源和工作成本。自2014年5月“聯(lián)合接待工作室”正式運(yùn)轉(zhuǎn)以來，該所共調(diào)處各類矛盾糾紛105起，成功處置、化解不安定因素、突發(fā)事件4起。

（二）分局推進(jìn)道路交通事故人民調(diào)解工作室建設(shè)的實(shí)踐

2015年年底，分局按照市局全面深化公安改革工作部署，針對(duì)“完善道路交通事故賠償機(jī)制”改革項(xiàng)目所明確的“在未設(shè)置人民調(diào)解室的浦東交警支隊(duì)建立人民調(diào)解室”，結(jié)合實(shí)際、主動(dòng)跨前，以“便民、快捷、高效”為目標(biāo)，聯(lián)合新區(qū)司法局、市保監(jiān)局成立“浦東新區(qū)交通事故民事?lián)p害賠償糾紛人民調(diào)解委員會(huì)”，并在東明、張江、惠南、周浦、金橋等5個(gè)交通事故處理點(diǎn)設(shè)立調(diào)解工作室。

在具體操作中，由新區(qū)司法局以社會(huì)招聘方式錄用專職調(diào)解員及其他工作人員，通過政府購買服務(wù)方式落實(shí)薪酬保障；由分局整修更新相關(guān)辦公場(chǎng)所、配備必要設(shè)備，協(xié)調(diào)市局交警總隊(duì)安排保險(xiǎn)公司同業(yè)公會(huì)人員一并進(jìn)駐工作室開展工作。由于人民調(diào)解員日常主要在事故組駐點(diǎn)工作，故明確對(duì)調(diào)解員及調(diào)解室實(shí)行雙重管理制度，即日常勤務(wù)管理以屬地事故點(diǎn)為主、調(diào)解員工作考核以司法局為主，同時(shí)要求調(diào)解員必須服從、配合屬地事故組管理。從實(shí)際運(yùn)作情況看，調(diào)解員、駐點(diǎn)保險(xiǎn)公司人員與事故承辦民警在案件對(duì)接上較為順暢，基本不存在人為制約工作成效問題。

人民調(diào)解工作室成立以來，成效重點(diǎn)體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是有效解放警力。以前賠償調(diào)解耗費(fèi)了事故承辦民警大量時(shí)間和精力，引入人民調(diào)解工作室則大大減輕了民警工作壓力、提高了警務(wù)工作效率，民警能將更多精力投放到案件調(diào)查取證和事故責(zé)任認(rèn)定上，辦案質(zhì)量相應(yīng)明顯提升。二是有效加強(qiáng)防范。保險(xiǎn)同業(yè)公會(huì)人員入駐后，可先行審核案件理賠項(xiàng)目中存疑的內(nèi)容，通過嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)利用交通事故“騙保”等違法行為形成一定震懾。通過專職調(diào)解員介入，積極引導(dǎo)當(dāng)事人主張合法權(quán)利，有效遏制“事故黃?！保沤^不法人員通過“坑蒙拐騙”方式影響事故正常調(diào)解工作。三是優(yōu)化工作流程。對(duì)于部分人員受傷較重、需要保險(xiǎn)公司先行墊付費(fèi)用的事故，目前只要交警部門制作墊付通知書，直接交付駐點(diǎn)保險(xiǎn)公司工作人員及調(diào)解員署名即可進(jìn)入流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，相較以往“民警受案—郵寄掛號(hào)信—保險(xiǎn)公司受理—審核—聯(lián)系當(dāng)事人—流轉(zhuǎn)”的傳統(tǒng)模式，大大精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)、縮短周期，方便墊付費(fèi)用及早到位，利于后期調(diào)解工作向好發(fā)展。四是有效化解矛盾。人民調(diào)解相較于行政調(diào)解，在賠償金額方面具有靈活性大、操作性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，更能滿足群眾實(shí)際需求。通過人民調(diào)解員釋法說理，及時(shí)化解矛盾，防止當(dāng)事人采取不必要的訴訟、上訪甚至個(gè)人極端行為，有效減輕了新區(qū)法院交通事故訴訟壓力。比如2016年初在外環(huán)高速上發(fā)生的一起兩車追尾事故，雙方當(dāng)事人經(jīng)溝通，對(duì)總額約9000余元的物損、人傷救治費(fèi)用達(dá)成了一致，但最終針對(duì)精神補(bǔ)償?shù)臄?shù)額產(chǎn)生爭(zhēng)議，而爭(zhēng)議的標(biāo)的僅為300元，責(zé)任方一度表示“最多賠三百，要么你去起訴我，我不怕！”調(diào)解員沒有因?yàn)楫?dāng)事人的堅(jiān)持而放棄調(diào)解，繼續(xù)疏導(dǎo)、勸告的同時(shí)運(yùn)用分別調(diào)解、冷處理、再次和談等各種調(diào)解技巧，經(jīng)近3個(gè)小時(shí)的反復(fù)調(diào)解，最終安撫當(dāng)事人情緒，成功化解了該案。

三、美國ADR（替代性糾紛解決機(jī)制）的啟示

ADR,是“Alternative Dispute Resolution”的英語縮寫，也即“替代性糾紛解決方式”或“選擇性糾紛解決方式”。相對(duì)于司法解決方法（judicial resolution）,ADR是指“并非由法官主持裁判而是由一個(gè)中立的第三人參與協(xié)助解決糾紛的任何步驟或程序”,根據(jù)美國《行政爭(zhēng)議解決法》和《協(xié)商立法》,ADR技術(shù)包括和解、調(diào)解、談判協(xié)商、仲裁以及小型審判。運(yùn)作流程一般是:雙方選擇調(diào)解解決→立案→雙方選擇調(diào)解員→進(jìn)行調(diào)解→達(dá)成協(xié)議→執(zhí)行協(xié)議。首先，ADR就其實(shí)質(zhì)而言，是一種相對(duì)于訴訟這種公力救濟(jì)的一種私力救濟(jì)，其運(yùn)用仍然要以基本的法律規(guī)范或社會(huì)規(guī)范作為基礎(chǔ)，是對(duì)司法的補(bǔ)充，以司法訴訟為最終保障。其次，ADR強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人之間的合意，不同于訴訟以第三方強(qiáng)制為最終結(jié)果。合意的內(nèi)容可以涉及雙方當(dāng)事人感興趣的任何事務(wù)，因此避免了法律的嚴(yán)肅性和確定性。最后，ADR強(qiáng)調(diào)選擇性，是出于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的尊重而設(shè)立的。糾紛當(dāng)事人在不觸及訴訟程序的情況下，自由選擇處分權(quán)利的方式、規(guī)范、程序和結(jié)果，是對(duì)法治的一種有力補(bǔ)充方式。

ADR是美國上世紀(jì)70年代末80年代初發(fā)展起來的，其產(chǎn)生背景主要是美國當(dāng)時(shí)民權(quán)運(yùn)動(dòng)、越戰(zhàn)等社會(huì)問題凸顯，醫(yī)療、產(chǎn)品、交通、保險(xiǎn)、行政等各類訴訟案件呈爆炸式增多，法院難以承受。在案件集中的大城市，最簡(jiǎn)單的案件走訴訟程序可能花上幾年時(shí)間，而且很多相類似的案件重復(fù)出現(xiàn)。并非所有的糾紛都涉及法律原則，完全可以通過對(duì)處理機(jī)制的創(chuàng)新得到解決。因此，美國的ADR制度得到了蓬勃發(fā)展，從根本上緩解了訴訟的壓力，節(jié)約了大量的司法資源，化解了大量家庭矛盾、鄰里糾紛、勞資糾紛等。在這一潮流的帶動(dòng)下，英國、日本、我國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)非訴訟糾紛解決方式的研究和實(shí)踐也迅速發(fā)展。

美國ADR發(fā)展迅速，立法完備，專業(yè)化程度高，糾紛發(fā)生后的調(diào)解途徑清晰，整個(gè)調(diào)解的流程順暢，對(duì)我們的啟示有：一是程序靈活。當(dāng)事人可以選擇調(diào)解員，可以是私人機(jī)構(gòu)選派，也可以是免費(fèi)提供，調(diào)解過程靈活可變，根據(jù)調(diào)解員風(fēng)格和調(diào)解雙方的意愿隨時(shí)調(diào)整。二是各類調(diào)解主體的廣泛參與。在美國調(diào)解員隊(duì)伍中，有很多兼職調(diào)解員。他們既有所在領(lǐng)域的專家，又有專業(yè)法官、律師參與，還有普通民眾。通過一定培訓(xùn)之后，就可以從事調(diào)解員工作。兼職的調(diào)解員往往在其職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)更有發(fā)言權(quán)，也更能令當(dāng)事雙方信服。例如機(jī)修業(yè)、裝修業(yè)、餐飲業(yè)、房屋中介等與人民生活密切相關(guān)的行業(yè)，很多經(jīng)驗(yàn)時(shí)效性很強(qiáng)，一旦不從事該行業(yè)，往往專業(yè)性就會(huì)大打折扣。同時(shí)，美國還有私人調(diào)解公司，這類收費(fèi)的調(diào)解機(jī)構(gòu)，往往更受糾紛當(dāng)事人的信賴。三是社會(huì)對(duì)糾紛調(diào)解的認(rèn)可程度高。無疑，調(diào)解如果不被社會(huì)所認(rèn)可，是無法發(fā)揮作用的，能做好調(diào)解，首先是當(dāng)事雙方以及其家庭、社會(huì)關(guān)系普遍對(duì)于這種糾紛解決方式的認(rèn)同，這需要長期的宣傳。四是調(diào)解員的培訓(xùn)交流制度。在美國調(diào)解員培訓(xùn)是很受重視的，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)常態(tài)化存在，普及率高。糾紛調(diào)解是學(xué)生可以選修的課程，在教育的每一階段均有教授，在法學(xué)院更是成為必修課。

雖然美國的ADR有很多優(yōu)點(diǎn)，但是也必須看到，我國社會(huì)觀念、法律體系和美國有很大不同，要完全學(xué)習(xí)其調(diào)解制度，尤其是公安調(diào)解制度，實(shí)施起來有一定難度。但我們可以對(duì)ADR中調(diào)解制度的精華加以吸收，以進(jìn)一步完善公安調(diào)解制度。

四、進(jìn)一步完善公安調(diào)解制度的思考

（一）加強(qiáng)民警能力培訓(xùn)

參與調(diào)解民警的水平與能力，是調(diào)解協(xié)議達(dá)成、調(diào)解效果優(yōu)化的關(guān)鍵之所在，因此通過培訓(xùn)提高一線民警的調(diào)解業(yè)務(wù)水平勢(shì)在必行。一是要提高思想認(rèn)識(shí)。要通過培訓(xùn)，使公安民警充分認(rèn)識(shí)到公安調(diào)解是加強(qiáng)基層社會(huì)治理、構(gòu)建和諧社會(huì)氛圍的重要途徑，也是最大效率地行使好國家管理權(quán)力的需要。通過公安調(diào)解也可進(jìn)一步強(qiáng)化保障人權(quán)的理念，促進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。二是要擴(kuò)充知識(shí)結(jié)構(gòu)。在法律學(xué)習(xí)方面，民法、仲裁法、婚姻法等是重點(diǎn)，尤其要加強(qiáng)新法的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，形成批次，以適應(yīng)法律的更新，彌補(bǔ)民警在調(diào)解中運(yùn)用民事、行政法律時(shí)相關(guān)法律知識(shí)的匱乏；同時(shí)，積極邀請(qǐng)法官、律師、社會(huì)專業(yè)人士等具有較豐富法律知識(shí)和調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的人員對(duì)民警進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，教授調(diào)解技巧和方法策略。三是完善案件會(huì)商機(jī)制。公安教育培訓(xùn)部門和派出所可組織經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)水平較高的法官、律師、民警、人民調(diào)解員、心理專家等定期會(huì)商，了解近期公安調(diào)解工作情況，交流國家和地方法律法規(guī)和社情民意信息，對(duì)于在公安調(diào)解中發(fā)現(xiàn)的疑難法律問題，啟動(dòng)會(huì)商機(jī)制，共同商討調(diào)解策略。

（二）完善公安調(diào)解程序

一是強(qiáng)化自愿原則。自愿原則是調(diào)解的基本原則，糾紛發(fā)生之后，當(dāng)事人有選擇是否接受調(diào)解的權(quán)利，調(diào)解不是公安機(jī)關(guān)的必經(jīng)程序。公安機(jī)關(guān)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，本著消除矛盾、教育違法行為人的目的，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，避免強(qiáng)制調(diào)解的發(fā)生。對(duì)于終止調(diào)解以及調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的, 公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)終結(jié)案件, 為當(dāng)事人出具終結(jié)書，以便于當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，避免調(diào)解拖延的發(fā)生。二是規(guī)范調(diào)解流程。民警在調(diào)解時(shí)，要盡量地考慮社情民意、嚴(yán)格地遵守程序規(guī)則，以程序公正來確保實(shí)體公正。在適用法律的過程中，除了要體現(xiàn)法律對(duì)人和對(duì)事的平等性外，還要能夠根據(jù)立法原意，靈活適用法律，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，而不是機(jī)械適用法律。三是加強(qiáng)調(diào)解監(jiān)督。目前我國對(duì)公安調(diào)解的法律監(jiān)督做得還不夠好, 缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制,以至于公安調(diào)解出了問題也難以糾正。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公安調(diào)解工作的法律監(jiān)督, 通過建立有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)在調(diào)解工作中搞不正之風(fēng)，違法調(diào)解的公安民警嚴(yán)肅處理, 以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）完善調(diào)解銜接機(jī)制

“大調(diào)解”制度的構(gòu)建要求公安調(diào)解實(shí)現(xiàn)與其他調(diào)解方式的無縫對(duì)接，公安調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)”聯(lián)動(dòng)才能夠最大限度地發(fā)揮調(diào)解制度的作用。一是要完善公安調(diào)解與人民調(diào)解的銜接。進(jìn)一步完善以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，人民調(diào)解委員會(huì)、司法所等調(diào)解組織為成員的綜合調(diào)解機(jī)制，專門處理一些較為復(fù)雜、棘手案件，盡最大可能實(shí)現(xiàn)糾紛化解，防止輕微治安案件向刑事訴訟案件的轉(zhuǎn)變；公安機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)司法部門聘請(qǐng)素質(zhì)較高的退休法官、檢察官、中介人員、社區(qū)居民等為人民調(diào)解員，參與調(diào)解民間糾紛；對(duì)于調(diào)解水平較高的人民調(diào)解員，可以提請(qǐng)當(dāng)?shù)厮痉ú块T，建立巡回調(diào)解機(jī)制，帶動(dòng)各個(gè)調(diào)解機(jī)構(gòu)工作人員水平的提高。二是要建立公安調(diào)解與訴訟的銜接機(jī)制。公安調(diào)解無法獨(dú)立解決所有問題，協(xié)調(diào)公安調(diào)解與訴訟的關(guān)系顯得尤為重要，推行調(diào)解先行、司法為末，中貫行政、仲裁的運(yùn)作系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)司法程序與非訴訟程序的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮公安調(diào)解和訴訟各自的優(yōu)勢(shì)，給當(dāng)事雙方提供更多選擇。三是推行調(diào)解案卷評(píng)閱信息化。嘗試建立“大調(diào)解”數(shù)據(jù)信息庫，對(duì)公安調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解已經(jīng)調(diào)解完畢的、比較成功的案例，在征得被調(diào)解人同意的前提下可適當(dāng)予以公開，以方便各方調(diào)取。這樣做的好處在于，既可使以后的調(diào)解工作有據(jù)可循，也可使廣大群眾看到調(diào)解的作用，對(duì)自己的行為作出更加理性的判斷。