關(guān)于警務(wù)輔助人員常態(tài)化管理機(jī)制的研究

□魏永忠，趙康睿，趙家正

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

警務(wù)輔助人員,簡(jiǎn)稱輔警,英文為(special constable)。輔,即協(xié)助,幫助;警,即警察、警事、警務(wù)。在我國(guó)，輔警是由政府出資,公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一通過筆試、面試、政審、體檢招錄并與其建立勞動(dòng)關(guān)系,為公安機(jī)關(guān)的日常警務(wù)活動(dòng)提供協(xié)助的非人民警察身份的隊(duì)伍。

如今在我國(guó)大部分地區(qū),輔警的數(shù)量已經(jīng)多于正式民警的人數(shù),其主要職能是在公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指派下彌補(bǔ)警力不足,輔助警察參與警務(wù)活動(dòng)[1]。警務(wù)輔助人員已逐漸成為維護(hù)社會(huì)治安中一支不可忽視的力量。

一、設(shè)置警務(wù)輔助人員的必要性

用警務(wù)輔助人員從事社會(huì)治安管理是穩(wěn)定社會(huì)治安形勢(shì)的一種有效措施,也是公安機(jī)關(guān)順應(yīng)時(shí)代的有效嘗試,該種措施有效地緩解了治安警察相對(duì)缺乏的問題。目前,輔警的作用越來越大,除了緩解治安警察短缺的問題以外,還能協(xié)助民警進(jìn)行治安管理、調(diào)節(jié)警民關(guān)系等,這種制度已經(jīng)影響到了社會(huì)生活的多個(gè)層面,具體表現(xiàn)如下:

(一)推動(dòng)警察隊(duì)伍的建設(shè)

我國(guó)公安系統(tǒng)于上世紀(jì)90年代開始向社會(huì)公開招聘輔警,這些人大多來自社會(huì)基層,專業(yè)知識(shí)涉及公安以外的很多其他領(lǐng)域。輔警的加入推動(dòng)了傳統(tǒng)公安制度體系的創(chuàng)新發(fā)展,而且還把一些創(chuàng)新理念加入到日常的警務(wù)活動(dòng)當(dāng)中,不斷推動(dòng)社會(huì)治安管理朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展?，F(xiàn)階段,多數(shù)社區(qū)治安管理歸屬民警帶領(lǐng)著警務(wù)輔助人員負(fù)責(zé);對(duì)于大型社會(huì)活動(dòng)中的治安保衛(wèi)工作來說,輔警人員占主體的情況已是常態(tài);而金融管理機(jī)構(gòu)的治安管理工作,也離不開輔警人員的參與。輔警制度使得公安系統(tǒng)更加多樣化,管理模式得到不斷創(chuàng)新,為公安系統(tǒng)更好地儲(chǔ)備人才奠定了基礎(chǔ)。

(二)有利于優(yōu)化警民關(guān)系

相比較社會(huì)自發(fā)組織的治安群體,輔助警察有更加嚴(yán)格的管理制度,專業(yè)性更強(qiáng),同公安機(jī)關(guān)有著直接的聯(lián)系。另一方面相比正規(guī)的公安機(jī)關(guān)人員,輔助警察數(shù)量較大,分布在社會(huì)各個(gè)層面。因此，輔警的存在,有效推動(dòng)了社會(huì)治安的進(jìn)行,成為公安機(jī)關(guān)治安管理方面重要的輔助手段[2]。通常情況下,輔警來自于周邊居民,對(duì)周圍環(huán)境比較熟悉,對(duì)居民信息比較了解,能夠有效地處理一些意外事件；并且由于擁有一定的人脈,進(jìn)而就可以根據(jù)社會(huì)需求進(jìn)行必要的管理，獲得更多的社會(huì)支持。

(三)提高公安工作效益

國(guó)內(nèi)公安機(jī)關(guān)人員屬于公務(wù)員范疇,擁有比較好的福利待遇,但全國(guó)各地政府財(cái)政撥款都存在經(jīng)費(fèi)緊張問題,特別是基層公安機(jī)關(guān)。大量招錄輔警人員后，可以對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)，使其能夠發(fā)揮對(duì)日常警務(wù)的協(xié)助作用，從而使得更多的專業(yè)化的公安人員把精力用到更為重大事件的處理上,行政服務(wù)效率也會(huì)大大增強(qiáng)。比如,在北京,輔警人員多次協(xié)助公安機(jī)關(guān)進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi),給社會(huì)大型活動(dòng)做安保工作,社會(huì)治安效率明顯增強(qiáng),除了有效保證社會(huì)治安穩(wěn)定之外,在很大程度上展示了公安系統(tǒng)的良好形象。在廈門市“金磚會(huì)晤”安保時(shí)期,輔警跟從邊防民警參與輔助街面巡邏勤務(wù),極大地提高了群眾的“見警率”,為民警工作提供了便利。

(四)緩解就業(yè)壓力

勞動(dòng)者的就業(yè),是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng),全面建設(shè)小康社會(huì),構(gòu)建和諧社會(huì)必然要求。公安機(jī)關(guān)大量招錄輔警人員，在一定程度上緩解了國(guó)內(nèi)就業(yè)難的問題,穩(wěn)定了社會(huì)秩序。

二、目前警務(wù)輔助人員常態(tài)化管理出現(xiàn)的問題

(一)輔警常態(tài)化管理機(jī)制不統(tǒng)一

長(zhǎng)期以來,各地公安部門通過社會(huì)招錄的方式不斷擴(kuò)大著輔警隊(duì)伍?，F(xiàn)具有較成熟管理體制的有北京市公安局輔警支隊(duì)以及廣東省深圳市公安局輔警總隊(duì),其中深圳市公安局寶安分局輔警總隊(duì)根據(jù)《2017年深圳公安改革方案》將輔警分為一至六級(jí)職級(jí)(各職級(jí)沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系)，并將其薪酬體系與職責(zé)相匹配。這樣使得警務(wù)輔助人員擺脫了“臨時(shí)工”的身份,得到了強(qiáng)烈的認(rèn)同感和明確的發(fā)展方向。不過對(duì)于輔警,國(guó)家一直沒有出臺(tái)相關(guān)法律,即便是制定相關(guān)管理制度也是依照其他管理制度來實(shí)施的,不能有效滿足輔警管理的實(shí)際需求,再加上沒有可參照的全國(guó)統(tǒng)一、完善的輔警法律規(guī)范體系,久而久之各地輔警制度難免會(huì)出現(xiàn)漏洞，阻礙了輔警管理制度的順利實(shí)施。

(二)輔警招錄體制標(biāo)準(zhǔn)偏低,培訓(xùn)機(jī)制不合格

當(dāng)前國(guó)內(nèi)輔警人員整體素質(zhì)較低,服務(wù)意識(shí)比較差,工作責(zé)任心偏低,嚴(yán)重阻礙了輔警管理制度的正常施行。現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)存在的輔警招錄模式主要包括:經(jīng)費(fèi)獨(dú)自承擔(dān)制度;合同管理制度;保安輔警制度和政府購(gòu)買服務(wù)制度等。而在實(shí)際運(yùn)行時(shí)往往存在以下問題：首先,由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和對(duì)輔警的使用條件、要求各不相同,導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)沒有明確的輔警招錄參照標(biāo)準(zhǔn),以山西省為例,各地市公安局普遍將輔警招錄的任務(wù)交給相關(guān)人事部門進(jìn)行招錄,但這樣難免會(huì)造成人員把關(guān)不嚴(yán),魚龍混雜的情況。其次,對(duì)于輔警的考核以及培訓(xùn)制度還不夠健全,實(shí)際培訓(xùn)時(shí)間比較短,正常培訓(xùn)時(shí)間約為一周,甚至部分輔警沒有經(jīng)過培訓(xùn)就直接上崗。再次,輔警培訓(xùn)相對(duì)單一,并且還沒有同實(shí)際工作連接在一起,某些培訓(xùn)內(nèi)容也沒有形成一定體系,缺少針對(duì)措施。在這種情況下,輔警人員的業(yè)務(wù)能力就達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求。實(shí)際上,對(duì)于輔警人員的培訓(xùn)工作也存在兩大明顯缺點(diǎn):其一，培訓(xùn)效果較差。很多地方對(duì)于輔警的培訓(xùn)僅僅體現(xiàn)在形式當(dāng)中,而且對(duì)于輔警的培訓(xùn)有很多地方需要完善,相關(guān)業(yè)務(wù)還需要民警師傅在工作崗位上重新教授。其二，培訓(xùn)科學(xué)性不足,隨意性很大。對(duì)于各級(jí)公安機(jī)關(guān),其對(duì)于輔警培訓(xùn)的目的不明確,缺少針對(duì)性,沒有完整的培訓(xùn)計(jì)劃,在實(shí)際培訓(xùn)過程中缺乏科學(xué)、理智的分析管理,不按照制度管理現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(三)輔警工資待遇低,保障不足

從工作性質(zhì)來看,輔警不屬于公安機(jī)關(guān)編制人員,薪酬福利都比較低,但其所擔(dān)的責(zé)任卻不小,還存在較大的風(fēng)險(xiǎn),受此影響,輔警人員的工作積極性普遍較低。例如,在太原,輔警人員的收益月工資在2000元左右,而在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),輔警的工資標(biāo)準(zhǔn)更低,一般不會(huì)超過1500元,實(shí)際收入明顯低于社會(huì)其他工作者,生活壓力非常大。輔警人員對(duì)工作滿意度不高的原因主要存在于以下兩點(diǎn)。首先,輔警的工作量比較大,加班延時(shí)都是正常現(xiàn)象,但針對(duì)加班的補(bǔ)貼卻沒有任何上漲,這就導(dǎo)致輔警崗位留不住人,為了自身發(fā)展,很多輔警漸漸地選擇辭去了工作。其次,有些地區(qū)至今還沒有制定輔警傷亡撫恤保障制度、“五金一險(xiǎn)”問題無法保障,很多保障措施無法實(shí)現(xiàn),或是盡管已實(shí)現(xiàn)但還沒有落實(shí)到每位輔警人員身上,使得輔警工作不能較好地吸引高質(zhì)量人才,同時(shí)導(dǎo)致輔警人員對(duì)自身工作沒有認(rèn)同感[3]。筆者在參加廈門市“金磚會(huì)晤”安保工作時(shí)對(duì)廈門市公安局基層所隊(duì)的輔警進(jìn)行了調(diào)查采訪,了解到約有26%的輔警人員表示沒有更好的工作才選擇了輔警;31%的人員表示,輔警只是一種暫時(shí)的工作,未來還會(huì)調(diào)整。可見輔警隊(duì)伍中有不少人員是因?yàn)樯鐣?huì)就業(yè)壓力較大,將這份工作視為一個(gè)暫時(shí)落腳點(diǎn)和避風(fēng)港。

三、完善輔警管理機(jī)制的有效路徑

(一)建立完備的法律法規(guī)

為了充分發(fā)揮輔警的作用,使其更好地從事社會(huì)治安任務(wù),更加積極主動(dòng)地為社會(huì)大眾進(jìn)行服務(wù)。2016年,中央深改小組頒布實(shí)施了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),在此基礎(chǔ)上,有關(guān)輔警管理的條例誕生了。但面對(duì)如今錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)形式,國(guó)家還應(yīng)強(qiáng)化輔警管理,以立法的形式保障輔警制度順利實(shí)施下去,對(duì)現(xiàn)有的《人民警察法》進(jìn)行完善,以法律的形式明確輔警的社會(huì)地位、權(quán)力和具體職責(zé),依法明確輔警的具體組織、責(zé)任、招錄、收入管理等內(nèi)容,保證輔警管理制度順利實(shí)施下去,減少輔警管理的隨意性。同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確輔警以行政助手地位為工作原則的法律地位和職責(zé)權(quán)限,出臺(tái)關(guān)于核心出警任務(wù)輔警禁止參與以及相對(duì)警察任務(wù)輔警可以輔助性參與的具體條例,并且可以劃定一些輔警可以獨(dú)立參與的事件,以此減輕公安機(jī)關(guān)民警負(fù)擔(dān)。根據(jù)國(guó)家制定的《公安機(jī)關(guān)輔警管理?xiàng)l令》,對(duì)輔警的相關(guān)法律身份、權(quán)利、義務(wù)、教育、訓(xùn)練、待遇、保障、休假休息、招錄等事宜進(jìn)行明確規(guī)定。

(二)建立完善的輔警招錄、培訓(xùn)和考核機(jī)制

當(dāng)前,多數(shù)地方輔警管理制度不夠健全,特別是輔警招錄工作存在很大的漏洞,使其盡管建立了輔警招錄系統(tǒng),也根據(jù)制度要求進(jìn)行了筆試、面試、體檢等工作,但最終沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用,嚴(yán)重制約著輔警隊(duì)伍的正常建設(shè)?！兑庖姟分赋?輔警屬于政府購(gòu)買服務(wù)范疇,必須由縣級(jí)以上行政單位負(fù)責(zé)實(shí)施,并且還要簽署相關(guān)的勞動(dòng)合同進(jìn)行聘用。另外,地方政府還要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要開展管理工作,對(duì)招聘的輔警人員進(jìn)行合理分配[4]。比如廈門市政府聯(lián)合廈門市公安局頒布實(shí)施了《廈門市公安局警務(wù)輔助人員管理規(guī)定》、《訓(xùn)練實(shí)施細(xì)則》、《層級(jí)晉升細(xì)則》等管理制度；實(shí)行了基層晉升制度,根據(jù)工齡和實(shí)際業(yè)績(jī),開展職務(wù)任免工作,并且構(gòu)建了五個(gè)崗位級(jí)別以及四個(gè)補(bǔ)貼級(jí)別,把工作以及績(jī)效獎(jiǎng)金統(tǒng)一起來進(jìn)行發(fā)放,在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)輔警的綜合素質(zhì)；建立健全了符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的輔警使用辦法細(xì)則,對(duì)輔警的權(quán)益進(jìn)行了積極的保障，有效地激勵(lì)了輔警的工作。

對(duì)于警務(wù)輔助人員的招錄工作，筆者認(rèn)為可通過以下三點(diǎn)對(duì)以往的管理制度進(jìn)行修訂。首先,嚴(yán)格做好招聘工作,尤其是輔警的品行、學(xué)歷和相關(guān)背景知識(shí)等,也就是做好政審工作,保證每位進(jìn)入輔警崗位的人員都符合崗位需求。其次,根據(jù)實(shí)際需求,做好人員培訓(xùn)工作,培訓(xùn)費(fèi)用由地方政府支出,并且構(gòu)建全面可靠的輔警培訓(xùn)方案,政府部門可以與當(dāng)?shù)鼐煸盒＿M(jìn)行合作,定期對(duì)新招入的輔警進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn),保證輔警隊(duì)伍具有即戰(zhàn)力。最后,根據(jù)需要,構(gòu)建輔警工作人員考核機(jī)制。從實(shí)際崗位出發(fā)(文職類輔警和輔助執(zhí)法勤務(wù)類輔警)，要科學(xué)地制定考核標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀的輔警要進(jìn)行職務(wù)晉升,并且給與適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)做獎(jiǎng)勵(lì),而那些工作業(yè)績(jī)比較差的輔警要及時(shí)地進(jìn)行批評(píng)或者開展再教育活動(dòng),更甚者可直接辭退[5]。

(三)完善輔警保障機(jī)制,提高工資福利待遇

目前輔警的數(shù)量是非常龐大的,不過,輔警的福利待遇卻非常低,與其工作責(zé)任不成正比。《意見》指出:對(duì)于輔警要做好管理,特別是針對(duì)各級(jí)行政管理部門提出了要求。根據(jù)實(shí)際需要,相關(guān)單位要做好財(cái)政預(yù)算工作,從工資方面保證輔警的正常權(quán)利。比如吉林省公安機(jī)關(guān)從地區(qū)實(shí)際發(fā)展需要出發(fā),制定了符合需要的薪資制度,提供服裝和崗位培訓(xùn)工作,管理經(jīng)費(fèi)由地區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)[5]，并且規(guī)定輔警的工資標(biāo)準(zhǔn)必須高于地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)地區(qū)經(jīng)費(fèi)使用情況,相關(guān)部門要制定經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理辦法,從地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況出發(fā),結(jié)合本地往年社會(huì)平均工資、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)等繳納情況,制定合理的輔警薪資標(biāo)準(zhǔn),而且還要打造一個(gè)動(dòng)態(tài)化的管理制度。此外,從相關(guān)法律層面出發(fā),做好輔警人員的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè),生育、工傷等項(xiàng)目的保障工作,根據(jù)需要還要繳納適當(dāng)?shù)淖》抗e金。

借鑒吉林省出臺(tái)的《辦法》并結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況,筆者認(rèn)為可通過以下幾點(diǎn)進(jìn)行完善:首先,建立健全輔警費(fèi)用管理制度,確保輔警人員的利益不受傷害。實(shí)際上,輔警所需的經(jīng)費(fèi)都是由地區(qū)財(cái)政承擔(dān)的,根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要,中央或者上級(jí)管理部門還應(yīng)該給與適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。其次,打造一個(gè)符合輔警發(fā)展需求的薪資管理制度。部分地區(qū)的輔警所從事的工作壓力等同于民警，但是除了基本工資和績(jī)效工資外沒有任何補(bǔ)貼來保障其生活的支出。因此管理部門應(yīng)科學(xué)地結(jié)合實(shí)際情況發(fā)放輔警薪資,確保輔警收入能夠維持正常生活,進(jìn)而保證輔警可以把身心都投入到工作崗位當(dāng)中去。再次,建立健全針對(duì)輔警的撫恤制度。輔警在實(shí)際工作當(dāng)中出現(xiàn)了傷亡等意外,應(yīng)當(dāng)享受跟人民警察相等的撫恤政策。如此,就可以縮減輔警內(nèi)心的焦慮,進(jìn)而更加努力的履行自己的職責(zé)。最后,應(yīng)當(dāng)對(duì)輔警職級(jí)晉升、依法續(xù)簽或者解除合同等事宜根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r作出規(guī)定。相信通過這些方法,我國(guó)輔助警力可真正走上正規(guī)化、法制化的良性發(fā)展之路。

四、結(jié)語

總之，我國(guó)輔警制度還不夠完善，在實(shí)際管理方面也存在很多不足，沒有構(gòu)建完善的管理體系，做好輔警規(guī)范管理工作還需要付出更大的努力。為了順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，保證輔警人員的數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量，確保社會(huì)治安效果，推行輔警職業(yè)化是一種有益嘗試，并且需要加快發(fā)展步伐。相信結(jié)合新出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》以及各地實(shí)際情況，我國(guó)警務(wù)輔助人員的常態(tài)化管理機(jī)制將會(huì)得到進(jìn)一步的完善，將輔警管理成一支具有規(guī)范化、法制化和職業(yè)化的隊(duì)伍。

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