我國基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀與未來發(fā)展

孫寶林

（北京社會主義學院， 北京 100029）

習近平總書記在黨的十九大報告中再次重申，“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”[1]。基層協(xié)商民主存在于我國基層政權和基層社會的民主制度與民主生活之中，主要表現(xiàn)為基層政權的民主選舉和民主管理，基層協(xié)商民主是我國最直接、最廣泛、最生動的民主實踐形式。對于擴大民主的覆蓋面，促進廣大人民群眾提高民主素質依法管理自己的事務，推進中國特色社會主義民主政治的發(fā)展，具有特殊重要的現(xiàn)實意義。

一

我國基層協(xié)商民主實踐取得了顯著成就。2017年3月15日第十二屆全國人大第五次會議審議通過的《中華人民共和國民法總則》，規(guī)定了村民委員會、居民委員會具有基層群眾性自治組織特別法人資格，法律允許其從事為履行職能所需要的民事活動。截至2016年年底，全國25個省、市、自治區(qū)制定或者修訂了村民委員會組織法實施辦法，27個省、市、自治區(qū)制定或者修訂了村民委員會選舉辦法?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》的修訂工作也在緊鑼密鼓地進行。全國27個省、市、自治區(qū)實現(xiàn)了村民委員會和居民委員會換屆選舉統(tǒng)一動作，參選率達到90%以上，優(yōu)化了村民委員會和居民委員會班子結構。述職、問責等機制逐步健全，全國每年約有170萬名村干部述職述廉，對23萬余名村干部進行經(jīng)濟審計，民主評議村干部210萬人次。全國約85%的村建立村民會議或村民代表會議制度，89%的社區(qū)建立居民代表大會，64%的社區(qū)建立協(xié)商議事委員會，57%的村每年召開一次以上村民代表會議，有事要商量、有事好商量已經(jīng)在城鄉(xiāng)社區(qū)蔚然成風[2]。村民議事、居民議事、社區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商、村民決策聽證、居民決策聽證等協(xié)商形式在全國城鄉(xiāng)社區(qū)逐步推廣，人民群眾有序參與的形式不斷得到豐富、渠道不斷得到拓展。

但是，毋庸諱言，無論是比照國家的法定規(guī)范，還是比照社會的期盼，我國基層協(xié)商民主實踐仍然存在一定差距。

（一）社會基層群眾協(xié)商意識不強、協(xié)商能力薄弱

在調研過程中，我們發(fā)現(xiàn)我國社會基層群眾普遍對基層協(xié)商民主缺乏足夠的認識，無論是農(nóng)村村民、還是城市居民，亦或是企業(yè)職工，對黨的十八大提出的“健全社會主義協(xié)商民主制度”這一發(fā)展戰(zhàn)略為我國基層社會發(fā)展帶來的巨大發(fā)展機遇還缺乏應有的認識。更為嚴重的是，無論是農(nóng)村村民還是城市居民，亦或是企業(yè)職工，普遍存在協(xié)商意識薄弱、協(xié)商能力不強的問題。此外，上述三類基層群眾普遍缺少專業(yè)化的基層協(xié)商民主人才，他們不僅不熟悉基層協(xié)商民主的流程和規(guī)范，而且組織和參與基層監(jiān)督的意識和水平也不高。人民群眾的參與程度是基層協(xié)商民主是否具有公開性、平等性和廣泛性，保證其享有民主權利、維護自身利益的重要指標。基層協(xié)商民主的現(xiàn)實與指標之間尚存在不小的距離。

（二）基層協(xié)商民主尚未實現(xiàn)制度化、程序化和規(guī)范化

基層協(xié)商民主尚未實現(xiàn)“三化”主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是很多地方的基層組織是想什么時候協(xié)商就什么時候協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商，用通報代替協(xié)商的事情時有發(fā)生。也就是說，基層協(xié)商民主沒有制度規(guī)范。二是基層協(xié)商民主的類型和內容都很單一。無論是農(nóng)村村民還是城市居民，亦或是企業(yè)職工，開展內部民生事務議題協(xié)商的較多，開展社會公共發(fā)展議題協(xié)商的較少。三是我國的基層協(xié)商還缺乏規(guī)范的操作流程。富有成效的基層協(xié)商民主是通過規(guī)范的流程設計來實現(xiàn)的，而我國社會基層組織的協(xié)商民主通常采用的形式是座談會，這種座談會大多缺乏規(guī)范有效的操作流程，例如，有的座談會領導坐在主席臺上，掌控著座談會的旋律和進度，參與協(xié)商的人不敢講真話，更不敢提批評意見，只能歌功頌德；有的座談會只是討論一些無關痛癢的問題，對人民群眾牽腸掛肚的事情卻避而不談；還有的座談會對哪些人參會、哪些人發(fā)言、請哪些媒體進行宣傳報道都是經(jīng)過事先謀劃的。由此導致多數(shù)協(xié)商民主座談會流于形式、作表面文章，這種基層協(xié)商民主既很難真正解決問題，也很難產(chǎn)生實際的社會效果。

（三）基層群眾參與協(xié)商民主的機制不健全

我國一些地方的政府和有關主管部門，對待基層協(xié)商民主這一新事物存在矛盾心理，認為協(xié)商民主會影響辦事效率，甚至還會損害權威，所以整體上始終持管控思維，與基層群眾協(xié)商共治的立場不堅定、態(tài)度不明確，思想糾結、行動遲緩。這些地方不僅參與基層協(xié)商民主的機制不健全，而且參與基層協(xié)商民主的渠道也不夠暢通。人民群眾只能期盼參與人大、政協(xié)等渠道進行協(xié)商。但是，各級人大、政協(xié)給予基層群眾代表的比例都很低，上述情況導致基層群眾參與社會公共事務治理的積極性和主動性均不高，短時間內很難適應社會發(fā)展的客觀要求。

（四）基層協(xié)商的成果缺少轉化渠道

我國的基層群眾自治組織還處于體制之外，這些基層自治組織缺乏制度化渠道與政府等決策部門實現(xiàn)有效對接，導致基層協(xié)商民主的成果很難通過有效渠道提交到人大和政府等決策部門。即使基層群眾有機會參與人大和政府有關部門組織的協(xié)商民主活動，如座談會、聽證會等，但大多數(shù)還屬于征求意見的性質，相關決策部門能否采納還帶有很大的隨意性。如何健全和完善基層自治組織與當?shù)厝舜蠛驼疀Q策機構的對接機制，使基層協(xié)商民主的成果能夠及時而有效地得到轉化，還有待于在實踐中進一步加強探索和實現(xiàn)突破。

二

基層協(xié)商民主未來發(fā)展，不僅關系到提升我國基層社會的活力，維護好和保障好廣大人民群眾的利益，而且直接關系到我國的社會主義和諧社會建設。因此，深入探討基層協(xié)商民主制度建設所面臨的問題，采取相應的治理措施，無論是對于養(yǎng)成我國民眾協(xié)商民主的習慣，還是對于我國的基層協(xié)商制度建設，都會起到巨大的推動作用。

（一）加強黨的領導是基層協(xié)商民主實踐發(fā)展的政治保障

黨的十九大報告提出：“堅持黨對一切工作的領導?！盵3]基層協(xié)商民主工作也不例外。加強黨組織對基層協(xié)商民主的領導，不僅是社會基層組織發(fā)展的關鍵，同時也是基層協(xié)商民主制度建設的根本保障。只有發(fā)揮基層黨組織的核心領導作用，才能堅定不移地貫徹黨的路線方針政策，把黨的路線、方針和政策貫徹到基層協(xié)商民主議題的提煉過程之中，確?；鶎訁f(xié)商民主活動與黨中央保持高度一致；只有發(fā)揮黨組織的核心領導作用，才能按照民主集中制的原則確?；鶎訁f(xié)商民主依法開展，有序進行；只有發(fā)揮黨組織的核心領導作用，才能規(guī)范基層協(xié)商民主的程序，使基層協(xié)商民主的成果及時得到轉化，確?；鶎訁f(xié)商民主取得實效。經(jīng)濟利益是基層人民群眾參與社會政治活動的原始動因，保障民生、改善民生是基層群眾參與基層協(xié)商民主的根本動力。所以，基層黨組織必須要以中央的民生政策為指引，以基層黨組織為核心，以基層社會組織為依托，為基層協(xié)商民主實踐提供有效的政策支持?？梢赃x擇比較成熟的基層組織，作為基層協(xié)商民主活動的試點，及時總結經(jīng)驗并上升為制度規(guī)范，以點帶面，穩(wěn)步推進基層協(xié)商民主健康發(fā)展。

（二）增強人民群眾參與程度是基層協(xié)商民主建設的前提

中青年是基層自治組織的中堅力量，調動基層青年群眾參與基層協(xié)商民主的積極性和主動性，是加強基層協(xié)商民主建設的重要生力軍。中青年基層群眾是思想解放、思維活躍、能力較強的社會中堅力量，能否調動起這些人的積極性和主動性，成為我國基層社會治理的決定性因素。由于我國現(xiàn)行體制內和體制外的兩種就業(yè)形式，體制外的中青年大多數(shù)在一些私人企業(yè)打工，或者自謀生路，這些人不僅缺乏參與基層協(xié)商民主活動的機會，同時也缺少建言獻策的平臺。所以，積極引導體制外基層群眾參與基層協(xié)商民主活動，為他們提供發(fā)揮聰明才智的機會和平臺，是現(xiàn)今我國社會建設的一項重要舉措。各級黨委和政府要千方百計地為體制外基層群眾參與基層協(xié)商民主活動提供政策支持和制度保障。對于基層群眾，尤其是基層中青年群眾，要通過新媒體和互聯(lián)網(wǎng)技術與他們保持聯(lián)系，并利用各種網(wǎng)絡技術為他們表達訴求提供便利渠道。此外，要充分利用好節(jié)假日和雙休日等重要時間節(jié)點，見縫插針地組織基層群眾積極參加基層協(xié)商民主活動。總之，要千方百計地提高人民群眾的參與程度，把基層自治組織建設好，將基層協(xié)商民主工作做得扎扎實實。

（三）從基層社會實際出發(fā)是基層協(xié)商民主建設的關鍵

時至今日，我國各地創(chuàng)造了一些基層協(xié)商民主實踐形式，如民主懇談會、村民議事會、民生聽證會等，這些來源于不同地區(qū)、生成于不同社會環(huán)境的基層協(xié)商形式，都在積累了一定經(jīng)驗的同時遇到了一些問題。對已有的基層協(xié)商民主的實踐形式，在吸取其成功經(jīng)驗、找出其問題原因的基礎上，探索基層協(xié)商民主的新形式，是基層協(xié)商民主制度建設的可行路徑之一。所以，各級黨組織要在加大宣傳力度、提高群眾對基層協(xié)商民主認識的同時，加大專業(yè)研究機構對基層協(xié)商民主建設的理論研究和實踐研究。此外，還要通過廣播電視、新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)等手段向全社會進行典型案例的宣傳；在各種形式的社會培訓中增加基層協(xié)商民主的相關內容，在條件允許的情況下，對基層自治組織的工作人員進行基層協(xié)商民主的專題培訓。對基層協(xié)商民主實踐形式的探索，可以通過網(wǎng)絡技術手段更新來進行，把互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)意識融會到基層協(xié)商民主的實踐探索中來，構筑基層協(xié)商民主互聯(lián)網(wǎng)互動交流平臺、議題提交平臺、電子投票平臺和結果跟蹤平臺，實現(xiàn)基層協(xié)商民主整個過程的網(wǎng)絡化。多媒體技術的普及和“互聯(lián)網(wǎng)+”思維的推廣，可以使我國廣大基層群眾通過微信、QQ、微博等社會社交平臺學習基層協(xié)商的基本程序，了解基層協(xié)商民主與自身權利和利益的關系，增強協(xié)商民主意識，養(yǎng)成協(xié)商民主的習慣。

（四）健全和完善法制體系為基層協(xié)商民主提供依據(jù)

健全和完善基層協(xié)商民主法制體系，使基層協(xié)商民主具有法律依據(jù)。依法治國是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的基本要求，依法履行協(xié)商、依法實現(xiàn)民主，是依法治國落實到基層的具體體現(xiàn)。鑒于我國法律法規(guī)尚不能完全適應和保障基層協(xié)商民主合理運行的問題，當務之急是必須健全和完善法律規(guī)章，明確基層政府與基層群眾性自治組織的權責邊界，對基層協(xié)商民主的全過程給予明確的法律規(guī)定，使基層協(xié)商民主的議題公開化，使基層協(xié)商民主的過程程序化，使基層協(xié)商民主的行為法治化。未來的基層協(xié)商民主不僅要做好每一個環(huán)節(jié)，而且要在環(huán)節(jié)與環(huán)節(jié)的連接上做好文章，即協(xié)商前要有準備、協(xié)商過程要有控制、協(xié)商后要有總結報告。基層組織在協(xié)商前要高度重視議題的擬定，確保協(xié)商的科學性；議題一定要提前交到參會者手中，保證參會者對議題有充分的了解和深入的思考，以便提升協(xié)商的質量。協(xié)商過程中要善于控制流程，合理安排協(xié)商時間，實現(xiàn)大會發(fā)言與小組討論的有機結合，群眾討論與專家咨詢的有機結合，以便產(chǎn)生有水平、高質量的協(xié)商民主成果。協(xié)商后要及時完成協(xié)商民主成果報告，重在提出有水平、高質量的意見和建議。從基層協(xié)商民主議題的設立到基層協(xié)商民主的程序，從過程的公平到結果的公開，必須要有剛性的制度保障。實現(xiàn)基層協(xié)商民主整個過程的制度化、程序化和法治化，這是進行基層社會治理的前提和基礎。

（五）建立監(jiān)督機制為基層協(xié)商民主有效性提供保障

基層協(xié)商民主要做到公開、公平和公正，必須通過監(jiān)督機制和制度體系來實現(xiàn)。當務之急，其一，健全完善民主監(jiān)督機制和制度體系。不僅要建立基層單位事務監(jiān)督委員會制度，而且要有配套的監(jiān)督機制和制度體系作保障?；鶎邮聞毡O(jiān)督委員會必須做到依法、規(guī)范、有效運行，不僅要有名、有位，還要有責、有權、有利。其二，把民主監(jiān)督的權力交給基層人民群眾，在保護人民群眾參加基層協(xié)商民主熱情的同時，不斷增強他們參與民主監(jiān)督的積極性。在監(jiān)督內容上，要加大單位公共事務公開的力度，使每一位基層群眾都能夠了解到自己所在轄區(qū)內的重要事務，凡是涉及人民群眾的利益和人們關心的重要公共事項，都必須提升到基層監(jiān)督的議事日程。在問責內容上，對干擾、操控基層協(xié)商民主議題、違反基層協(xié)商民主程序、破壞基層協(xié)商民主成果落地的違法行為，要嚴格依法追究。同時要高度重視人民群眾的舉報信息，深入調查、刨根問底，實情曝光、結果公開。在協(xié)商成果轉化上，一方面，基層組織要通過人大代表、政協(xié)委員或其他常規(guī)渠道，把基層協(xié)商民主的成果報送有關決策部門；另一方面，對于涉及人民群眾和公共議題的協(xié)商成果，基層組織要通過網(wǎng)絡和媒體來擴大協(xié)商民主成果的社會影響。

（六）加強社會組織建設為基層協(xié)商民主提供載體

要想使協(xié)商民主在我國城市和農(nóng)村基層得到廣泛化、制度化的發(fā)展，就必須有健全的社會組織體系作載體。任何形式的民主都必須依靠特定的社會組織系統(tǒng)來運行，在某種意義上可以這樣講，社會組織建設的成熟程度，直接決定著基層協(xié)商民主的得失成敗。也就是說，健全的社會組織是基層協(xié)商民主的組織保障。所以，地方各級黨委必須要把基層社會組織建設提到工作日程上來。只有以健全的社會基層組織作載體，基層協(xié)商民主才能夠在健康的軌道上運行和發(fā)展。基層組織要與地方人大常委會建立聯(lián)系機制，爭取在人大立法協(xié)商中能夠聽到基層組織的意見和訴求，支持基層組織依法對駐區(qū)單位開展民主監(jiān)督；基層組織要與地方政協(xié)建立聯(lián)系機制，地方政協(xié)要在條件成熟時設立基層群眾界別，為社會基層組織參與政治協(xié)商建立制度化通道；基層組織要與政府有關部門建立聯(lián)系機制，實現(xiàn)政府治理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，政府相關部門要建立基層協(xié)商民主議題的社會動議機制，通過購買服務的方式委托社會組織開展基層協(xié)商民主活動。此外，基層社會組織之間要開展好橫向交流與合作，共同開展協(xié)商民主活動，實現(xiàn)基層民主協(xié)商和社會民主協(xié)商的有機結合，形成多方參與、共同治理的格局?；鶎由鐣M織考核的重點，應該是基層協(xié)商民主所取得的實效，也就是解決基層人民群眾切身實際問題和依法保障他們正當權益的實際業(yè)績。

參考文獻

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