社區(qū)治理模式分析：權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷的視角

羅文劍 阮苗苗

（南昌大學(xué)，江西 南昌 330031）

（西北工業(yè)大學(xué)，陜西 西安 710129）

社區(qū)作為國家治理體系的基本單元，其治理水平的高低直接反映著國家治理能力與治理體系的成熟與完善程度。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。從十八屆四中全會的“推動基層治理法制化”，到十八屆五中全會“推進社區(qū)治理精細化”，再到如今社區(qū)治理體系的建設(shè)及多方互動，改革開放以來，我國社區(qū)治理的認識不斷優(yōu)化升級。然而，當(dāng)前我國社區(qū)治理依然存在階層利益分化、居民社會認同、公民權(quán)利意識增長、社會風(fēng)險增大和社區(qū)參與不足的“共同體困境”所導(dǎo)致的城市基層治理公共空間和公共精神減弱、自我管理與自我協(xié)調(diào)能力弱化[1]等諸多問題，與此同時，時代的發(fā)展與管理體制變革也對當(dāng)代社區(qū)治理提出了全新的要求。

在現(xiàn)實倒逼與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重壓力下，如何創(chuàng)新社區(qū)治理模式，加強社會基層建設(shè)？在此過程中，政府、社區(qū)、公眾扮演著何種功能？如何實現(xiàn)從傳統(tǒng)的治理模式向多元主體動態(tài)協(xié)商治理方式的轉(zhuǎn)變？為了回答這些問題，本文嘗試從權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷的視角出發(fā)，通過分析權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷影響下的社區(qū)治理模式變化，闡釋城市基層治理，為社區(qū)治理的改革與發(fā)展提供借鑒。

一、權(quán)力結(jié)構(gòu)演變下社區(qū)治理模式的變遷

在不同的歷史背景下，城市基層治理模式也在不斷發(fā)生變化，社區(qū)治理模式變遷的歷史梳理，對于理解當(dāng)前我國社區(qū)治理的現(xiàn)狀及其內(nèi)在邏輯有著十分重要的意義，新中國成立至今，伴隨著國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變，我國社區(qū)治理模式大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

（一）政府主導(dǎo)下的“單位制”時期

新中國成立后,城市基層社會逐步建立了以單位制為主、以街居制為輔的社會治理總體框架[2]。單位制是新中國成立后政府社會管理的產(chǎn)物，單位制下，國家與社會高度一體化，政府通過“單位”將城市市民納入其中進行統(tǒng)一管理，市民生活的方方面面，包括住房、醫(yī)療、婚姻、子女工作及養(yǎng)老等都要受到單位的影響，單位不僅是勞動生產(chǎn)的場所，同時也是一個福利共同體。作為一種總體支配性的單位制度,各級政府幾乎掌握了所有資源，通過指令性計劃和行政化方式進行經(jīng)濟活動,并將經(jīng)濟生產(chǎn)的所得進行集中、統(tǒng)一分配[3]。不難看出，與單位制這種管理方式相對應(yīng)的是政府相對集約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力的主體在于政府，這是一種自上而下的社會控制，在工業(yè)化初期，這種組織形式對于國家的控制和社會資源的集中配置，以及“集中力量辦大事”發(fā)揮了不可替代的積極作用。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)與發(fā)展，單位制的弊端也日益暴露出來，以人口戶籍為導(dǎo)向的街居制逐漸發(fā)展起來。

（二）街居制

單位制雖然曾經(jīng)起到了社會整合的重要作用，但也造成了依賴性人格和總體性社會的制度性弊端，改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟逐步建立，人員流動性增大，單位制的社區(qū)治理模式已無法很好的適應(yīng)社會現(xiàn)實，城市基層治理主體逐漸由單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，街居制由此產(chǎn)生，單位福利升級成社區(qū)性/地方性的社會福利,原來的單位治理也就轉(zhuǎn)換成由地方黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的社會治理[4]。彭真同志在1953年向中央提交的《關(guān)于城市街道辦事處居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》中就指出“街道委員會是群眾自治組織,不是政權(quán)組織,也不是政權(quán)組織在下面的腿”，可見，其建立的初衷是為了彌補單位制存在的不足，便于對無法納入城市單位的流動人員進行管理。在街居制時期，權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變主要在于中央行政權(quán)力的下移，城市基層治理不再只是單一的依賴單位，而是逐步發(fā)展成為“兩級政府，三級管理”的多行政層級治理結(jié)構(gòu)。但隨著社會經(jīng)濟政治的不斷發(fā)展，街居制的職能超載、職權(quán)有限、角色尷尬等弊端也逐漸暴露，其根本原因還在于處于城市基層管理末端的街道和居委會,常常處于“有責(zé)無權(quán)”、職責(zé)超載的被動地位[5]，雖然經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，但依然無法擺脫政府的行政管控，只能簡單而被動的執(zhí)行上級下達的任務(wù)。這表明，權(quán)力結(jié)構(gòu)的下移并未改變基層政府行政管理的屬性，基層社區(qū)在治理過程中其自身所擁有的權(quán)力還十分有限。

（三）多元合作社區(qū)治理

20世紀(jì)90年代以來，社會主義市場經(jīng)濟體制日益成熟，人民生活水平顯著提升，居民對于所處社區(qū)的服務(wù)要求也越來越高，與此同時，我國政府也在不斷探索社區(qū)服務(wù)的新模式，在這一階段，隨著管理理念的變革，民主觀念開始深入人心，法律制度不斷完善，政府簡政放權(quán)的同時，社區(qū)居民對于美好生活的期望也日益提高，這種自上而下的主動變革及自下而上的要求倒逼共同構(gòu)筑了如今多元合作的社區(qū)治理模式。在這一階段，社區(qū)管理與服務(wù)已不單單是居委會的事情，除了黨政組織外，社區(qū)居民，公益組織、企業(yè)等社會力量都積極參與到社區(qū)的建設(shè)與服務(wù)中去，各方面協(xié)同治理，社區(qū)的社會功能日益強大，其管理職能的強化在于政府管理理念的變革，社區(qū)治理的大部分權(quán)力已真正轉(zhuǎn)移到基層社區(qū)手中，政府開始由管理角色向服務(wù)角色轉(zhuǎn)變。

二、權(quán)力結(jié)構(gòu)變化及治理現(xiàn)代化背景下社區(qū)治理的新要求

從建國后社區(qū)治理模式變遷的歷史梳理，可以看出，中國社區(qū)的變遷是由權(quán)力結(jié)構(gòu)主導(dǎo)的，權(quán)力結(jié)構(gòu)是國家和社會治理的重要基礎(chǔ),是國家和社會治理發(fā)揮效能的基本框架。它本身就是在國家和社會的政治運行過程中逐步形成和不斷發(fā)展的[6]，基層治理是一個動態(tài)的系統(tǒng)過程，從“政府—單位—社會成員”到“政府—居委會—戶籍人口”，再到如今的多元參與協(xié)同治理，這是一個政府不斷放權(quán)，社區(qū)自主權(quán)力逐步增大的過程，但我們也應(yīng)看到，在社區(qū)擁有越來越多自主權(quán)的同時，社區(qū)治理依然存在自治功能不強，居民參與度不高，服務(wù)供給不足、服務(wù)能力薄弱等問題，這與單位制及街居制長期以來的制度化弊端不無關(guān)系，基層社會治理的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻，十九大報告提出的，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，為我國基層治理指明了改革的方向和發(fā)展的目標(biāo)，新時代背景下，基層治理應(yīng)該朝著更加民主、法制和現(xiàn)代化的方向發(fā)展。

具體而言，權(quán)力結(jié)構(gòu)變化及現(xiàn)代化治理背景下的社區(qū)治理，一是民主化，社區(qū)治理除了要規(guī)范社區(qū)管理，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)之外，更重要的是為社區(qū)居民營造一個良好的生活環(huán)境，因而需要從群眾的根本利益出發(fā)，傾聽群眾聲音，拓寬居民意見表達渠道，讓社區(qū)居民對于和自己生活息息相關(guān)的事情有表決權(quán)決定權(quán)，而不只是流于表面。城市社區(qū)既不是實體單位，也不是行政單位，公民擁有社區(qū)內(nèi)住宅及公共設(shè)施的所有權(quán)，也有權(quán)參與到社區(qū)的治理當(dāng)中，這是現(xiàn)代民主制度發(fā)展的必然要求和重要體現(xiàn)。二是要依法治理，十九大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，法治政府和法治社會是基層治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。法治社會建設(shè)的重點就在于將法治化的觀念內(nèi)化為個人的社會行動之中[7]，社區(qū)作為城市基層治理的基礎(chǔ)，其法治建設(shè)水平的高低直接反映著國家治理能力和治理體系的完善與否，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市基層治理的樣態(tài)也日益復(fù)雜，如何更好的協(xié)調(diào)各方利益，在社區(qū)治理當(dāng)中能夠有理可依，有據(jù)可循，法治的建設(shè)必不可少，城市基層治理發(fā)展過程中，法治建設(shè)是必不可少的基石與保障。三是治理技術(shù)現(xiàn)代化，隨著科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，電子政務(wù)、民主協(xié)商技術(shù)、大數(shù)據(jù)及“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)的發(fā)展，越來越多的科技成果逐漸運用到社會治理及社會公共服務(wù)的提供領(lǐng)域，不但拓寬了社區(qū)公眾參與社會治理的渠道，也為社區(qū)治理提出了全新的要求，這既是機遇也是挑戰(zhàn)，如何很好的利用現(xiàn)代信息技術(shù)完善城市基層治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)更加便捷高效的社會治理；如何規(guī)范管理以避免現(xiàn)代信息技術(shù)飛速發(fā)展所伴隨的弊端，政府、公眾在這其中又該扮演何種角色，這都是需要深入思考的問題。

三、權(quán)力結(jié)構(gòu)演變下社區(qū)改革與發(fā)展的新路徑

黨的十九大明確提出了要打造共建共治共享的社會治理格局，進一步加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。歷史和實踐證明，權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變對于城市基層治理框架的影響至關(guān)重要，社會治理重心向基層的真正下移，重點還在于權(quán)力的轉(zhuǎn)換，新時代背景下，依托權(quán)力結(jié)構(gòu)演變的社區(qū)治理民主化、法制化和現(xiàn)代化的實現(xiàn)應(yīng)從以下幾個方面入手。

（一）推進行政體制改革，加快權(quán)力外放

隨著行政體制改革的不斷推進和政府管理理念的更新，服務(wù)型政府既是社會主義建設(shè)的必然要求，也是和諧社會發(fā)展的重要保障，在城市基層治理過程中，需要政府發(fā)揮宏觀規(guī)劃調(diào)控的功能，同時向社會合理放權(quán)，既不缺位、越位，也不錯位。在政府組織架構(gòu)層面，深化大部制改革，打破傳統(tǒng)條塊分割，構(gòu)建分工明確、權(quán)責(zé)一致、高效科學(xué)的組織架構(gòu)，避免在上層管理中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、推諉扯皮等情況，在此基礎(chǔ)上合理劃分下級政府的職能范圍，尤其是在關(guān)系到群眾自身利益的社會公共事務(wù)上，應(yīng)給予群眾充分的參與決定權(quán)。最后，在權(quán)力外放的同時還應(yīng)推進資源及重心合理下沉，充分認識到基層治理在社會治理總體框架中的基礎(chǔ)性地位，總體而言，行政體制改革，尤其是基層行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能,構(gòu)建服務(wù)型政府不僅是政府改革與轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo),也是城鄉(xiāng)基層有序治理的有效保證[8]。

（二）推進基層治理法制化，構(gòu)建法治社會

在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，城市基層治理中的法治構(gòu)建一方面在于上層法律體系的完善與良好有序執(zhí)行，另一方面在于規(guī)范主體的自身對于法治理念的理解及內(nèi)化。基層治理法制化的推進，需要社會各方的共同努力，一是基層政府組織自身的建構(gòu)，包括對具體法規(guī)的內(nèi)化及行政人員法律意識的培養(yǎng)，這其中同樣需要各方權(quán)責(zé)的明確劃分；二是基層群眾法治意識的培養(yǎng)，要積極推進法治進社區(qū)，引導(dǎo)社區(qū)居民學(xué)法、懂法、守法、用法，在大事要事上能夠通過合法規(guī)范的渠道表達自身訴求，在利益受到侵害時能運用法律的武器來維護，而公民這種意識的培養(yǎng)與其自身所能擁有的權(quán)力大小密切相關(guān)，傳統(tǒng)的社會治理中基層群眾的話語權(quán)往往十分有限，主要原因在于社會治理的權(quán)力集中于頂層，而隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展及民主法治觀念的深入人心，基層話語權(quán)不斷加大，但傳統(tǒng)的被動接受管理的思想依然影響深遠，在倡導(dǎo)公民構(gòu)建法治社會的同時，更重要的是給予其相應(yīng)的權(quán)力。

（三）推動治理技術(shù)現(xiàn)代化，促進社會治理結(jié)構(gòu)變革

可以說,城市基層治理模式的選擇是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的前提,它不僅需要考慮居民對社區(qū)的主觀性判斷與訴求,也需要符合城市基層社會發(fā)展的基本現(xiàn)實[9]。伴隨著治理理念的革新與權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移，城市基層治理的主觀訴求和客觀要求日益提高，基層治理能力與治理體系的現(xiàn)代化離不開治理技術(shù)的現(xiàn)代化，新時代背景下，如何依托現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新基層治理方式，提高服務(wù)效率是需要認真思考的課題，一方面要對現(xiàn)代技術(shù)如“互聯(lián)網(wǎng)+”、電子政務(wù)等予以足夠的重視，在充分學(xué)習(xí)掌握的基礎(chǔ)上，因地制宜的應(yīng)用到基層治理當(dāng)中，這是一個需要上下聯(lián)合互動的過程，需要充分發(fā)揮人民群眾的積極作用，調(diào)動廣大居民的參與熱情，共同構(gòu)筑起溝通、便捷、高效的基層治理新模式。另一方面，治理技術(shù)的現(xiàn)代化只是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組件，通過治理技術(shù)方面的革新，潛移默化的引導(dǎo)社會對基層治理的多元參與，從而進一步推動社會治理結(jié)構(gòu)的變革，共同構(gòu)筑起結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、參與更加多元、技術(shù)更加成熟、覆蓋范圍更加廣闊的現(xiàn)代化基層治理體系。

四、結(jié)語

從傳統(tǒng)的單位制到街居制再到如今的多元參與治理，既是城市基層治理模式由緊到松的過程，也是中央基層治理權(quán)力不斷外放的過程，本文通過對建國以來我國城市基層治理模式的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，中國社區(qū)的治理模式是由權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化所主導(dǎo)的，面對當(dāng)前日益復(fù)雜的宏觀政治經(jīng)濟形勢，一方面我們要認識到城市基層治理參與多元化的趨勢，另一方面也應(yīng)清楚的看到權(quán)力結(jié)構(gòu)外放程度與基層群眾參與社會治理的主動性不相同步的困境，在權(quán)力結(jié)構(gòu)變革，基層治理重心下移的背景下，如何充分調(diào)動社會各方力量積極參與的基層治理當(dāng)中仍然是需要不斷思考的問題。

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