SWOT模型與政府培育社會組織模式研究
——以B市M機構為例

乜 琪

一、引言

作為社會建設與社會服務的主要承擔者，社會組織已經成為政府與學界共同關注的課題。其中，社會組織培育問題在官方文件中已經被多次提及，從2006年中國共產黨十六屆六中全會通過的《關于建構社會主義和諧社會的若干重大問題的決定》，到十七屆五中全會，再到十八大，以及十八屆三中全會，均提出積極培育社會組織，并“激發(fā)社會組織活力”。但是“當代中國社會組織所處的宏觀環(huán)境具有較高的含混性特征，”缺乏政策實施細則，“引發(fā)了實踐中政府部門普遍的‘靈活治理’。”①黃曉春、嵇欣：《非協同治理與策略性應對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學研究》，2014（6）。在這種政策環(huán)境下，各地政府培育社會組織的方式和策略多樣，有學者根據培育主體的不同，總結出“政府主導培育模式” “官民合作培育模式” “社會組織主導模式”三種培育模式。②許小玲、馬貴俠：《社會組織培育：動因、困境與前瞻》，《理論與改革》，2013（5）。其中，政府主導培育模式下政府對社會組織承接社會服務的質量、進程以及組織的發(fā)展方向有較強的影響力和調控力，降低了社會組織介入社區(qū)、提供服務的難度，因此這一模式被多個地區(qū)采用。但是，不論何種培育模式，學者們普遍認為在當前的中國社會情境下社會組織與政府存在鮮明的非對稱依賴關系，并存在保持還是打破這種關系的爭議。③苗紅培：《政府與社會組織關系重構——基于政府購買公共服務的分析》，《廣東社會科學》，2015（3）；社會組織的發(fā)展存在著周期性、動態(tài)性等性質，其在演化過程中會不斷與環(huán)境進行能量交換和因素互動，進而呈現出時間上的延續(xù)和空間上的拓展狀態(tài)①李圣鑫：《兩種組織形式的生命周期及其研究意義》，《南京師范大學學報（社會科學版）》，2006（9）。，隨著社會組織的成長和發(fā)展，其與政府的關系也會逐步發(fā)生變化。剖析政府培育模式下社會組織的生長路徑的特點、不同發(fā)展階段社會組織與政府的關系，具有重要的現實和學理意義。

二、文獻回顧和分析視角

政府主導下的社會組織培育模式，有學者用嵌入性理論進行解釋②付建軍、高奇琦：《政府職能轉型與社會組織培育：政治嵌入與個案經驗的雙重路徑》，《理論與現代化》，2012（2）。，認為這種政治嵌入的方式是對社會組織培育進行控制的一種過渡性路徑，并將政府對社會組織的培育過程歸納為政策嵌入、管理嵌入、經濟嵌入與結構嵌入。在不同層次的嵌入過程中，政府與社會組織的關系紛紜復雜。范明林從法團主義和市民社會的理論視角出發(fā)，抽象出政府與社會組織間之間存在“強控性” “依附性” “梯次性” “策略性”四種關系類型，并認為非政府組織與政府的互動關系是一個動態(tài)的過程，始終處于演變和發(fā)展之中。③范明林：《非政府組織與政府的互動關系——基于法團主義和市民社會視角的比較個案研究》，《社會學研究》，2010（3）。崔正、王勇、魏中龍納入了時間維度，認為從短期合作的角度來看，政府與社會組織呈現合作關系，從長期來看，二者則是相互促進的互動關系。④崔正、王勇、魏中龍：《政府購買服務與社會組織發(fā)展的互動關系研究》，《中國行政管理》，2012（8）。田千山認為政府與社會組織的合作并非自然生成，合作與否受到邏輯條件、環(huán)境條件和操作條件等三個不同層次因素的影響；二者之間因合作層次的差異、互動結構的不同、相互依賴的程度及制度化的情況的不同，形成了協同、替代、互補和混合等四種不同的合作模式。⑤田千山：《政府與社會組織合作的條件與模式探討》，《廣西社會主義學院學報》，2015（5）。但是，不管是合作互動關系，還是競爭關系，或者是動態(tài)變化關系，已有研究多將社會組織視為一個穩(wěn)定的物體，忽略了其自身處于不同發(fā)展階段、不同階段的需求、組織目標、發(fā)展策略各有特點這一動態(tài)因素。

生命周期原來是一個解釋生物體生命過程特征的純粹的生物學概念，20世紀50年代，有學者將這一概念引入組織研究領域，1972年，美國哈佛大學的格林納教授（Larry E.Greiner）在《組織成長的演變和變革》一文中，系統地提出了組織生命周期的概念，認為組織像任何有機體一樣，存在著生命周期，有產生、成長、成熟和死亡的過程。⑥朱婷婷：《組織生命周期綜述》，《人力資源管理》，2016（1）。就組織生命周期各階段的劃分，學術界目前尚沒有定論。麥迪思將其分為成長階段、再生與成熟階段和老化階段⑦伊查克·麥迪思：《企業(yè)生命周期》，趙睿譯，北京： 中國社會科學出版社，1997，第76頁。；達夫特將其分為四個階段，即創(chuàng)業(yè)階段、集體化階段、規(guī)范化階段和精細階段⑧理查德·達夫特：《組織理論與設計》，李維安等譯，大連：東北財經大學出版社，2002，第48頁。；格林納則將其分為五個階段：創(chuàng)業(yè)階段、聚合階段、規(guī)范化階段、成熟階段、再發(fā)展階段或衰退階段；后來這一模型被修正為六階段，即創(chuàng)造階段、指令階段、授權階段、協調與監(jiān)督階段、協作階段與外部組織解決方案階段。雖然學者們對社會組織發(fā)展的階段、周期劃分沒有達成共識，但是他們普遍認同不同階段的組織結構、領導方式、管理體制、與外界資源的互動以及面臨的危機和問題都各具特點，組織目的的最終實現需要認識和利用生命周期發(fā)展規(guī)律。⑨李圣鑫：《兩種組織形式的生命周期及其研究意義》，《南京師范大學學報（社會科學版）》，2006（9）?；诋斍皩W術界在社會組織與政府關系研究方面存在的弱版，本研究主要借助組織生命周期理論的分析視角，基于對社會組織發(fā)展階段不同特性、需求和組織目標的理解，分析政府培育模式下社會組織的生長路徑的特點以及其與政府的關系變化。

三、案例背景

眾所周知，社會組織的核心功能是彌補政府和市場的不足，為社會提供各類服務?；诖?，政府向社會組織購買服務在我國進展得如火如荼，不僅在實踐領域，在研究領域亦是如此。①王名、樂園：《中國民間組織參與公共服務購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2008（4）。由于社工類社會組織的專業(yè)性、一線服務性等特點，使他們成為典型的社會服務機構，也是主要的購買服務的承接組織。如岳經綸教授在調研中發(fā)現的②岳經綸、郭英慧：《社會服務購買中政府與NGO關系研究——福利多元主義視角》，《東岳論叢》，2013（7）。，“ （G市規(guī)定）承接服務的機構主要是專業(yè)社工類NGO”。面對旺盛的購買服務需求，社工類社會組織的培育刻不容緩。本案例中的B市于2009年在全國率先成立了黨的新的組織機構——社會工作委員會（以下簡稱“社工委”），并建立了政府管理社會組織的行政機構——社會建設工作辦公室，為社工類社會組織找到了名副其實的“娘家”。所以，B市及下轄各級社工委對社工類社會組織的培育，不但在全國走在了前列，而且形成了自身的特點。M機構（社工類社會組織）脫胎于一家企業(yè)，其前身是企業(yè)的社會責任部門，主要承擔一些公益項目，為企業(yè)社會形象服務。M機構的創(chuàng)辦人小Z畢業(yè)于社會工作專業(yè)，曾經任職于這家企業(yè)的社會責任部。2010年，響應B市某區(qū)社工委的號召，小Z在該區(qū)創(chuàng)辦了M機構。發(fā)展至今，M機構已經發(fā)展為擁有專職工作人員30余人、在社區(qū)治理和服務方面有獨有的品牌服務、在B市甚至全國社工類社會組織中有較強影響力和號召力的4A級民辦非企業(yè)單位。M機構從創(chuàng)辦到之后的發(fā)展，無不是在政府（具體是B市某區(qū)社會工作委員會）的支持與管理之下，屬于典型的“政府主導培育模式”。本文便是以此為背景，以B市某區(qū)社工委培育的M社工事務所為案例，以解剖麻雀的方式對不同生命周期中社會組織的成長路徑、發(fā)展策略以及其與政府的關系進行分析。③筆者圍繞本論文主題于2016年2月至6月帶領課題組成員對M社工事務所、B市某區(qū)社工委以及其服務落地的社區(qū)進行了深度訪談，積累了豐富的田野調查記錄。

如上文關于組織生命周期的描述，無論五個階段抑或六個階段，都是對完整的組織生命周期的描述，而M機構從2010年發(fā)展到現在，還遠遠沒有完成它的生命周期，無法應用格林納或者其他學者的完整的生命周期理論。因此，本文基于M機構的現實情況以及生命周期理論，將M機構至今的發(fā)展過程分為四個階段：創(chuàng)造階段、指令階段、授權階段以及外部協調階段。M機構生命周期的第一階段即創(chuàng)造階段，指機構得以注冊成立的過程；指令階段指機構的“幼年”時期，其規(guī)模小、組織內部關系簡單，對政府的指令依賴性強；授權階段則指機構的壯大階段，其人員增員、機構管理日趨復雜，組織目標的實現依然需要政府的授權得以完成；外部協調階段則是M機構發(fā)展壯大后，遭遇的外部影響需要外部協調治理。需要說明的是，這樣的四個階段是筆者為了使本文的論述方便而進行的人為劃分，并無清晰嚴格的界限。實踐中，在我國社會組織整體發(fā)展發(fā)育尚不成熟的背景下，很難界定說M機構已經完成了成長壯大階段。所以，現實中，M機構可能經歷的是這幾個階段的重合，但可以肯定的一點是，這幾個階段所描述的現象或者問題卻是真實存在的。

四、政府培育社會組織的成長路徑分析

（一）創(chuàng)造階段：政府培育的優(yōu)勢

根據現行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民辦非企業(yè)單位申請登記，需要具備下列條件：業(yè)務主管單位、組織機構、從業(yè)人員、合法財產、辦公場所。其中，業(yè)務主管單位是指“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府的有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織”等體制內的單位，它和民政部門共同構成了對民辦非企業(yè)單位的“雙重管理”，為民辦非企業(yè)單位的合法化設置了較高的門檻，對民辦非企業(yè)單位的注冊成立起到了一定的控制作用。①乜琪：《民間組織“雙重管理”體制的運行效用與存在問題分析》，《北京行政學院學報》，2012（5）。為激發(fā)社會組織活力，針對備受詬病的“雙重管理”，B市于2013年開始推行四類社會組織直接登記的“新政”，但是由于執(zhí)行細則不明確，民政部門對直接登記的控制十分嚴格，真正實現直接登記對多數社工類社會組織來說是可望不可及。當然，對于2010年成立的M機構來講，尋找業(yè)務主管單位的支持原本應該是最“頭疼”的問題，但是在政府培育模式下，變得很容易解決：

（區(qū)）社工委給了我們場地支持，解決了我們的辦公場地問題；在注冊方面，雖然只需要三萬塊錢的注冊經費，但要走民政局的注冊流程，審批流程中第一就是要有辦公場地，第二要有業(yè)務主管單位，怕你不可控制，社工委就當我們的業(yè)務主管單位，并幫我們聯系民政局，幫助我們走綠色通道，反正特別快，一個月我們就走完了審批流程。②來自2016年4月20日作者對M機構負責人的訪談記錄。

可見，M機構不僅依靠政府扶持快速解決了身份合法化問題，而且得到了辦公場地的支持。實際上，不僅辦公場地，辦公電腦、桌椅、水電等基本設施也是由政府無償提供的。在前文提到的民辦非企業(yè)單位成立所需的五項條件中，社工委至少向M機構直接提供了三項。并且，在M機構成立初期，社工委的作用還遠不止于此，用社工委的話來說，他們提供的是“保姆式服務”：

社工委幫我們共同定位機構的主營業(yè)務，那時候（B市某區(qū)）有五家社工機構，政府希望差異化發(fā)展，有人做青少年，有人做老年人，有人做殘疾人，分到我們的時候呢，幾個人群基本上已經定了，你能不能以社區(qū)為發(fā)展方向呢？其實最初是政府給我們制定的方向，它只是希望它扶持的這幾個隊伍別在不成熟的時候“打架”，所以就給我們分了一個社區(qū)方向。③來自2016年4月20日作者對M機構負責人的訪談記錄。

如果將M機構的成立比作嬰兒出生的話，區(qū)社工委則是助產士。合法身份和辦公場地等為機構開展工作提供了硬件基礎，業(yè)務范圍的定位又幫助M機構避免了初創(chuàng)期的同行競爭，以便機構的日后發(fā)展。這些優(yōu)勢，尤其是合法身份的獲得，由行政資源的稀缺性決定，是其他社會組織培育主體很難完成的任務。所以，在創(chuàng)造階段，政府培育模式下的政府角色，是在一定程度上將社會組織從無到有地創(chuàng)造出來，并且為其指明發(fā)展方向。

（二）指令階段：政府培育的劣勢

政府培育模式下的社會組織，在成立階段能夠充分享受到行政資源帶來的便利。在成立之后的成長階段，通常仍然依賴于政府的資金支持和行政指令，有學者稱此為“非對稱性依賴”④徐宇珊：《非對稱性依賴：中國基金會與政府關系研究》，《公共管理學報》，2008（1）。，直接的結果是造成社會組織的“依附性成長”。⑤文軍：《中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學院學報》，2012（1）。M機構也不例外，粗略計算，M機構與許多政府培育的社會組織一樣，資金基本95%以上來自政府。政府資金包含兩種形式：崗位制與項目制。崗位制指政府出錢購買M機構的社會工作者崗位，按每年四萬元人頭費發(fā)放，由B市政府直接劃撥。但是，崗位制資金并不能覆蓋全部的機構工作人員，而且一年四萬元的標準也不足以承擔一個工作人員的全年福利開支。所以，項目制成為M機構獲得政府資金的主要形式。無論崗位制還是項目制，本意都是由政府購買社會組織服務。但從社會組織自身來講，尤其是項目制，卻為其生長發(fā)展帶來弊端。具體表現為：

第一，社會組織自主性受損。社會組織被政府購買服務，一個項目就是一個指令，必須按照政府的意圖行事。根據黃曉春和嵇欣對社會組織自主性的三維界定①黃曉春、嵇欣：《非協同治理與策略性應對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學研究》，2014（6）。，M機構在活動地域的選擇上沒有任何自主性，只能在B市某區(qū)內活動；在活動領域通常也沒有自主性，必須嚴格按照項目要求進行②在崗位制下，機構在活動領域方面的自主性稍微寬泛，但也有限，本文對此不做展開討論。；至于運作過程，則是機構唯一有自主性選擇的方面，但也十分有限。因為項目的進度是要時時接受政府檢查的，競爭、嵌入型過程監(jiān)督更有利于政府的權力監(jiān)控，不僅如此，項目細化、專業(yè)化也造成了社會組織分割。③王向民：《中國社會組織的項目制治理》，《經濟社會體制比較》，2014（5）。所以，M機構在政府購買服務下的自主性，通常表現為將機構的使命和愿景部分地、有選擇地嵌入到政府項目中去，他們形象地稱之為“溜縫兒”。實際上，這還是比較理想的情況，更多政府培育下的社會組織，疲于政府購買服務項目，甚至無暇顧及自身組織目標，真正淪為了工具。

我們只能把自己的想法和理念順到政府的項目里，比如政府跟我談的是志愿慰老服務項目，那我來做，第一我要帶著社區(qū)志愿者評估居民需要，第二，我要整合社區(qū)志愿者資源，給他們培訓，讓他們回饋需要；這是社工的助人自助。就是你給我的活我既能完成你跟我要的成果，但是，我就要用我的理念我的方法往里“溜縫兒”。④來自2016年4月20日作者對M機構負責人的訪談記錄。

第二，阻礙社會組織自身能力建設。根據福利多元主義理論⑤彭華民、黃葉青：《福利多元主義——福利提供從國家到多元部門的轉型》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2006（6）。，在國家與市場之外，第三部門（社會組織）也是主要的福利主體之一。社會組織基于民間性⑥美國約翰·霍普金斯大學非營利組織比較研究中心薩拉蒙教授提出，非營利組織必須滿足五性：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性。特點，善于從下而上的社會治理，與政府的自上而下管理形成互補，并且在基層動員、居民自治等領域具有專業(yè)經驗與方法，應該成為政府的智囊機構與政府失靈的補充。用M機構自己的話來說，他們在在基層的社會治理中比政府“干得精”“干得明”，“比政府更知道老百姓的需要”。顯然，在政府主導的社會組織培育模式下，社會組織的長處沒能得以充分發(fā)揮。在依附性成長模式下，社會組織拿著政府的錢，做政府指定的事，沒有與政府討價還價的話語權與地位。項目的類型各異，項目的非延續(xù)性，以及評審、評估等諸多環(huán)節(jié)⑦關于購買服務程序給機構帶來的困擾，在岳經綸教授《社會服務購買中政府與NGO關系研究——福利多元主義視角》一文中有較為詳細的論述。，碎片化了社會組織的專業(yè)性和精力，一方面限制了社會組織真正的作用發(fā)揮；另一方面阻礙了社會組織本身的能力建設。如M機構以專業(yè)社區(qū)工作見長，掌握專業(yè)的社區(qū)工作方法，了解居民需求，本應該成為政府制定政策的咨詢對象，但現實是，M機構為了生存不得不為街道以及政府做許多瑣碎的、補充性工作。

政府給我4萬元養(yǎng)一個人，但是我想留一個人要7萬元，那3萬元我怎么掙？我就要跟基層街道政府去討價還價要錢，要錢你就得按照人家的決策去走……認為有一些活可以政府花點兒錢，雇個公司來做，只是這個公司叫社會組織……界定我們就是一個“人力公司”……⑧來自2016年4月20日作者對M機構負責人的訪談記錄。

實際上，社會組織一旦陷入“人力公司”的角色，工作內容完全奉獻給政府，自身的專業(yè)性和獨立性受到威脅，從而難以作為一個獨立的專業(yè)和行業(yè)獲得社會認同。沒有行業(yè)和專業(yè)認同，各級尤其是低層級政府對社會組織的理解大多只停留在幫政府承擔公共事務的層面，這就又回到了“人力公司”的角色，形成惡性循環(huán)。實踐中，社會組織不僅作為政府的“人力公司”，在政府主導的培育模式下，由于政府與社會組織之間不對稱的地位，社會組織甚至會遭遇行政化的風險，而喪失自身的社會性。對這一點，M機構負責人并非沒有知覺：

政府給了你錢，給了你場地，你幫我干點兒事不行？可是這一點點的事積累起來，我馬上要變成居委會了。我們的機構一旦變成居委會了，那是不是意味著我們要行政化？因為你把我最專業(yè)的時間全都攥在你手里。①來自2016年4月20日作者對M機構負責人的訪談記錄。

（三）授權階段：政府培育的機會

在當前的社會組織研究中，一直存在著“公民社會”與“法團主義”兩大視角，試圖描述社會組織在“國家與社會”二元框架中的位置。顯然，無論哪一種維度都無法完全“處理復雜的事實”。②紀鶯鶯：《當代中國的社會組織：理論視角與經驗研究》，《社會學研究》，2013（5）。但是，法團主義的核心主張之一，即國家（在國家與社會關系中）占據相對強勢的主導地位，在本文的案例中是得到了充分驗證的。不僅如此，張鐘汝等提出的修正概念“庇護性國家法團主義”和“層級性國家法團主義”③張鐘汝、范明林、王拓涵：《國家法團主義視域下政府與非政府組織的互動關系研究》，《社會》，2009（4）。，前者認為社會組織依賴政府提供權力和資源，后者則認為社會組織實際上成為了政府的非正式下層序列。這兩組概念一定程度上可以解釋M機構與政府的關系：政府培育模式下，M機構得到政府的“庇護”是必然的，如前文提到的，正是在政府“庇護”下，M機構得以快速登記，獲得法律上合法身份，并且得到場地等資源支持；在M機構日常運作中，更多互動的是街道甚至是居委會等低層級政府，為了服務項目的落地運行，M機構必須與當地居委會協調關系，爭取街道的支持，可稱之為行政合法性的獲得。如高丙中教授對社團合法性的研究④高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》，2000（2）。，社會組織進入社區(qū)這一相對封閉的場域中，從事與居委會有競爭性的活動時，僅具備法律上的合法性是不足的，還必須具有上級政府的行政許可。作為對街道、居委會讓渡空間、配合工作的回報，M機構通常要“順帶幫助”完成二者的工作。從這個角度講，M機構也可稱為是政府的非正式下層序列，或者通俗地叫“政府幫手”。

正是在做“政府幫手”的過程中，M機構鍛煉了自身能力，也讓政府看到了機構的專業(yè)性與有效性；對于街道和居委會，作為國家行政序列的末梢，承擔著大量各級政府和各職能部門分派的行政工作，所謂“上面千條線，下面一根針”，它們疲于應對，樂于M類機構的幫忙；加之，作為單純的社區(qū)服務的活動領域，也正是政府樂見的?；凇胺诸惪刂啤雹菘禃怨狻㈨n恒：《分類控制——當前大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》，2005（6）。原則，M機構既對政府沒有挑戰(zhàn)能力，又提供了政府想要做但自身做不了、做不好的公共物品，得到的應該是鼓勵而非控制。這一背景下，M機構類的社會組織走向壯大，至少在兩個方面需要政府的授權：一是賦予M類機構更大的活動空間，而不是像現在，政府購買服務項目，一年一周期，還要定期檢查，嚴格監(jiān)控；二是在購買服務的價格，或者說機構提供公共物品的報酬上，也應該加入機構的意見，而非現在的政府說了算。這也正是M類機構所追求的“話語權”，對于M類機構來講，同溫州的行業(yè)協會一樣，討論公民社會的“獨立自主”也并不適切⑥紀鶯鶯：《當代中國的社會組織：理論視角與經驗研究》，《社會學研究》，2013（5）。，能夠獲得政府授權、協助政府實現治理目標，或許是更為現實的社會組織發(fā)展之路。這是政府培育社會組織帶來的重大機遇。筆者認為，政府培育模式下，社會組織獲得的政府授權，不僅是自身成長的重要一步，也是政府讓渡空間、培育社會領域的表現。在這方面，M機構已經有了一定的覺悟與嘗試：

我今年下半年必須要推出幾個核心的品牌來，我拎出這幾張牌來去說，就是我要做一個產品手冊，這個產品手冊政府可以來選，可以來買單，可以來挑，但是對不起，這些產品是我的產權，我去注冊或者怎么著也行，不能再是……我們出來的東西淹在政府服務里了。①來自2016年4月20日作者對M機構負責人的訪談記錄。

（四）外部協調階段：政府培育的風險

政府培育下的社會組織，原則上應該獲得政府的認可與推動。但在實踐中，情況未必都是如此。通常，高層級政府機構制定政策，能夠在較高層面對社會組織有明確的定位。但像M機構這樣的社會服務類社會組織，最終要落到基層社區(qū)開展工作，社區(qū)居委會或者是街道辦事處領導的認識往往起決定作用。這是我們國家行政領域典型的“一把手”現象，由于宏觀行政指令的模糊性，操作細則缺乏，地方行政裁量權限較大，領導的態(tài)度起著相當的決定作用。這也成為政府培育社會組織落地執(zhí)行項目時通常會遭遇的風險之一，即基層“一把手”的認同。以M機構為例，在B市乃至區(qū)縣層面都受到重視與鼓勵，被要求“充分發(fā)揮社會組織作用”；但一到街道乃至社區(qū)，當級領導又會存在社會組織“到底能干嘛”的疑問，從而落入被邊緣化的境地。針對社會組織這一新興事物，開明并且“有理論高度”的“一把手”會為社會組織工作的開展提供便利，事半功倍；反之，會事倍功半，甚至停滯不前。同樣，基層“一把手”的變化也會為社會組織開展工作帶來巨大困擾，甚至直接影響社會組織工作的開展情況。

遇到一個明白的社區(qū)書記太重要了……現在的領導明年怎么做，后年怎么做 ，他有前瞻性，但是這太挑人了……真的是換一個領導換一個思路，服務今天蜻蜓點水，明天又要給領導做品牌，太急了……現在這個項目因為換書記都停了半年了……領導變化太頻繁。②來自2016年4月20日作者對M機構負責人的訪談記錄。

政府培育社會組織遭遇的另一風險，是組織生態(tài)良莠不齊。由于缺乏有關社會工作行業(yè)的服務規(guī)范，導致許多社工類社會組織并不注重專業(yè)理念與技能，以做項目，甚至是項目資金為目標，不僅損害了社會工作的專業(yè)性，而且破壞了社會組織發(fā)展時期的生態(tài)。以B市為例，當前政府培育的社會工作類社會組織法人代表基本可以分為四類：企業(yè)家、高校教師、社工專業(yè)畢業(yè)生和退休公務員。不同的法人代表背景，帶給機構不同的社會資源。比如退休公務員，基于業(yè)緣關系，在政府購買項目招標，以及檢查評比中，通常更有優(yōu)勢：以最少的社會服務，拿更多的項目資金；取得更好的政府滿意度。對處于政府培育階段的社會組織來說，不正當的競爭，不但損害初創(chuàng)時期的組織生態(tài)，更打擊真正有志于社會服務的草根社會組織，甚至損害社會組織、社會工作的行業(yè)美譽度。在這樣的環(huán)境下，M機構也深感憂慮，陷入專業(yè)使命與現實生存的掙扎。

我們沒人脈啊，別人拿到好干的活，人家十萬塊錢寫一篇報告就完了，我十萬塊錢得做100場活動，確實不對等。所以我期待著政府趕緊出臺一行業(yè)規(guī)范，把這些混事的趕緊過濾掉。因為再這樣發(fā)展下去，會影響這些真正扎根在社區(qū)真正在做事的人，你讓這些人沒有生路了。③來自2016年4月20日作者對M機構負責人的訪談記錄。

五、結論與討論

政府培育是社會組織尤其是社會服務類社會組織的重要發(fā)展途經之一。本研究顯示，在社會組織成長的四個生命周期階段，都體現了政府的作用，而不同發(fā)展階段，社會組織的成長路徑、與政府的關系與SWOT模型形成了某種程度的耦合：在創(chuàng)造階段，政府培育可以提供優(yōu)勢，使社會組織獲得法律合法性，具備開展工作的能力；但“依附性發(fā)展”又一定程度上阻礙了社會組織的成長，成為政府培育的劣勢；政府與社會組織之間的磨合博弈，促進了政府在公共事務上的放權，為社會組織的活動空間乃至社會的壯大提供了機會；但也需要看到社會組織發(fā)展中存在的風險，所謂“一把手”現象的制約和組織的不良生態(tài)，這些都需要外部協調來解決，以促進社會組織的良性發(fā)展。

針對政府培育社會組織模式下社會組織生長路徑的特點、其與政府關系的發(fā)展現狀，筆者認為，政府培育社會組織應該遵循兩個原則。第一，加強政府對社會組織的培育。這主要包括相關政策的制定和進一步簡政放權，讓渡社會組織活動空間這兩個具體的層面。M機構能夠成長壯大，得益于當地政府的重視，但是這種重視會隨著領導意志的轉移而轉移，所以對社會組織的培育支持應該形成固定制度，可以復制擴散；“讓空間”則是社會組織培育成熟后能夠壯大的前提，沒有活動的社會場域，社會組織的發(fā)展是無根之木、無源之水。第二，加強外部協調治理，防范政府培育社會組織中的風險。對此，一方面應該加大對社會組織的宣傳，主要是針對公眾和基層政府工作人員，他們是社會組織能否得到社會認同的直接決定者；另一方面，盡快制定并健全行業(yè)規(guī)范，尤其針對社會服務類的社會組織，比如社會工作行業(yè)；最后，進一步規(guī)范政府購買社會組織服務中的專業(yè)性審查，鼓勵社會組織有序競爭，實現社會組織的自我淘汰、自我組織凈化。

需要說明的一點是，由于受研究資料等所限，本文的研究視角主要從社會組織出發(fā)，對政府的邏輯立場，文中涉及較少。所以，從政府角度分析對社會組織的培育，是后續(xù)研究有待進一步努力的方向。