國企改革的關(guān)鍵:強(qiáng)化權(quán)力制衡與精英管理

□ 山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、本刊特約評(píng)論員 李德荃

企業(yè)的生存與發(fā)展既離不開適宜的外部社會(huì)環(huán)境，同時(shí)也離不開卓越的內(nèi)部權(quán)力架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。就外部社會(huì)環(huán)境而言，關(guān)鍵之處有三：一是司法要透明與公正；二是市場競爭要公平；三是稅費(fèi)要低廉。就企業(yè)的內(nèi)在權(quán)力架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制來說，關(guān)鍵之處有二：一是決策要理性，也就是企業(yè)的所有決策與一切行動(dòng)都只為了達(dá)成一個(gè)目標(biāo)，那就是盡可能地增進(jìn)企業(yè)投資者的利益，亦即實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值的最大化；二是決策機(jī)制要高效。

縱觀人類經(jīng)濟(jì)史，獨(dú)資企業(yè)是最早出現(xiàn)的企業(yè)所有制形式。在獨(dú)資企業(yè)制度下，由于經(jīng)營管理者與投資者是同一個(gè)人，因此其經(jīng)營管理與決策不可能違背投資者的意志，從而能夠達(dá)成理性。與此同時(shí)，由于獨(dú)資企業(yè)的內(nèi)在權(quán)力架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制簡單直接，因此其決策也能達(dá)成高效。

然而，伴隨著生產(chǎn)的社會(huì)化，一方面獨(dú)資企業(yè)越來越難以滿足自身的融資需求，從而出現(xiàn)了股權(quán)融資方式；另一方面企業(yè)經(jīng)營管理的難度越來越高，從而產(chǎn)生了對(duì)相關(guān)專業(yè)人才的需求。于是，催生了股份公司這種企業(yè)所有制形式。股份制企業(yè)的核心特征就是引入外部投資者，并區(qū)隔股東與企業(yè)法人之間的法律關(guān)系，聘任專家、能人或精英管理企業(yè)。我們之所以把股份公司制稱作現(xiàn)代企業(yè)制度，就是由于它的這個(gè)特征順應(yīng)了生產(chǎn)的社會(huì)化與經(jīng)營管理的專業(yè)化這兩個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢。

根據(jù)《民法通則》第71條以及《物權(quán)法》第39條的規(guī)定，所謂財(cái)產(chǎn)所有權(quán)指的就是所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營管理與決策模式直接實(shí)踐了上述立法精神。亦即獨(dú)資企業(yè)的投資者基于對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，直接行使對(duì)該企業(yè)資產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)利。股份制企業(yè)的投資者卻放棄了對(duì)企業(yè)的日常經(jīng)營管理決策權(quán)，將其讓渡給所聘用的專家、能人或精英。

具體地，股份制企業(yè)的投資者實(shí)質(zhì)上將其所投入資本的完整產(chǎn)權(quán)一分為二。其中一大部分產(chǎn)權(quán)仍歸自己所有，稱之為股東財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；剩余的一小部分產(chǎn)權(quán)讓渡給企業(yè)法人，稱之為法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。企業(yè)投資者基于股東財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，可以參加股東大會(huì)的方式，行使企業(yè)的重大決策權(quán)；企業(yè)法人（董事會(huì)）則基于法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，行使企業(yè)的日常經(jīng)營管理決策權(quán)。由于股份制企業(yè)的法人與股東是兩個(gè)不同的法律主體，各自享有不同名目的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，于是我們說股份制企業(yè)的（股東）所有權(quán)與（法人）經(jīng)營權(quán)分離，從而股份制企業(yè)法人獲得了相對(duì)獨(dú)立的法人實(shí)體地位。

正是基于上述邏輯，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第2條以及《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第16條都規(guī)定國有企業(yè)是依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的商品生產(chǎn)經(jīng)營單位。其財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)。企業(yè)對(duì)國家授予其經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。

相較于獨(dú)資企業(yè)，由于股份制企業(yè)的日常經(jīng)營管理者與股東不是同一個(gè)人，因而極有可能出現(xiàn)企業(yè)法人損害股東利益的情況。這就是股份制企業(yè)先天存在的委托代理問題。為確保股份制企業(yè)的經(jīng)營仍以企業(yè)價(jià)值最大化為目標(biāo)，股份制企業(yè)設(shè)置了股東大會(huì)、董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)三權(quán)分立的權(quán)力制衡機(jī)制：股東通過參加股東大會(huì)方式參與重大決策；董事會(huì)由專業(yè)精英組成，負(fù)責(zé)企業(yè)的日常經(jīng)營管理與決策；監(jiān)事會(huì)則負(fù)責(zé)監(jiān)督董事會(huì)的日常經(jīng)營管理與決策是否符合股東利益。董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)均由股東大會(huì)任命，從而對(duì)股東大會(huì)負(fù)責(zé)。

總起來說，股份制企業(yè)制度的設(shè)計(jì)理念主要以確保企業(yè)法人的經(jīng)營決策不損害股東利益為目標(biāo)。這種權(quán)力制衡機(jī)制自然損害了企業(yè)決策的效率。對(duì)于這一缺憾，股份制企業(yè)主要以聘請(qǐng)專家、能人或精英進(jìn)入董事會(huì)的方式來彌補(bǔ)。盡管如此，相較于獨(dú)資企業(yè)，股份制企業(yè)的優(yōu)點(diǎn)在于經(jīng)營穩(wěn)健，而缺點(diǎn)仍然是決策效率較低。

不過，相較于民有股份制企業(yè)（乃至于私有獨(dú)資企業(yè)），國有股份制企業(yè)還有一個(gè)缺憾，這就是其股東的虛化。國有企業(yè)的股東乃全民，但由國家（政府）代為行使股東權(quán)，政府再指定特定部門或機(jī)構(gòu)具體行使這個(gè)權(quán)力。這相當(dāng)于在股東環(huán)節(jié)又多出兩個(gè)層面的委托代理問題，因而極有可能出現(xiàn)被任命的國有股股東不關(guān)心乃至于損害全民（國家）利益的問題。

近40年來，我們對(duì)于國企改革這一重大問題的理解存在一個(gè)逐步深化的過程。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司。

2015年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，明確提出要實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，區(qū)隔政府的公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能，依法確立國有企業(yè)的市場主體地位，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，確保國有企業(yè)依法自主經(jīng)營，進(jìn)而激發(fā)企業(yè)的活力、創(chuàng)新力和內(nèi)生動(dòng)力。

2017年4月，國務(wù)院發(fā)布《以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》和《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，明確了國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資運(yùn)營公司之間的關(guān)系以及國有資本投資運(yùn)營公司與所出資企業(yè)之間的關(guān)系。

體會(huì)現(xiàn)階段黨中央、國務(wù)院關(guān)于國企改革的精神，筆者認(rèn)為，當(dāng)前國企改革的任務(wù)主要有三個(gè)：一是推進(jìn)以管資本為核心的監(jiān)管體制改革；二是推進(jìn)以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司制改革；三是推進(jìn)以混合所有制為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革。其中的核心問題，就是要科學(xué)界定國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)出資人與國家出資企業(yè)之間的關(guān)系。

具體來說，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，將專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。依筆者的理解，這里的企業(yè)既包括國有資本投資運(yùn)營公司，也包括普通國有企業(yè)。國有資本投資運(yùn)營公司的職責(zé)是合理布局國有資本，努力實(shí)現(xiàn)國有資本價(jià)值最大化，并對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限對(duì)出資企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任。就是國有資本投資運(yùn)營公司依據(jù)股權(quán)份額通過參加股東會(huì)議的方式參與企業(yè)重大決策，除法律法規(guī)或公司章程另有規(guī)定外，不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動(dòng)。普通國有企業(yè)的職責(zé)是基于法定經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，合理制定并切實(shí)執(zhí)行生產(chǎn)與營銷計(jì)劃，以維護(hù)股東的利益，努力實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化的經(jīng)營目標(biāo)。

不過，研讀相關(guān)文件，筆者認(rèn)為目前尚存在一些值得進(jìn)一步厘清的問題。例如，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資、運(yùn)營公司之間的關(guān)系似乎仍需進(jìn)一步明確；此外，還有一個(gè)重大問題迄今尚未涉及，這就是國有股股東的遴選任命問題；至于混合所有制改革，筆者認(rèn)為應(yīng)主要在普通國有企業(yè)中推廣，而國有資本投資、運(yùn)營公司則仍應(yīng)維持國有獨(dú)資的狀況。