論邊疆治理的比較研究

白利友

當(dāng)今中國的邊疆和邊疆治理研究可謂方興未艾，越來越受到更多學(xué)科的關(guān)注。多學(xué)科的關(guān)注和介入，對拓展深化邊疆及邊疆治理研究，完善和豐富現(xiàn)有的邊疆和邊疆治理理論有著重要的意義。目前中國學(xué)界的邊疆研究，主要形成了四種不同的研究范式：一是以歷史學(xué)為代表的邊疆史地研究范式，多重歷朝歷代的邊疆經(jīng)略與治邊經(jīng)驗；二是以政治學(xué)為代表的邊疆治理研究范式，多重運用國家權(quán)力對邊疆進(jìn)行治理；三是以民族學(xué)為代表的邊疆民族研究范式，多從民族視角來研究邊疆；四是以軍事學(xué)為代表的邊防邊務(wù)研究范式，多從邊疆防衛(wèi)來看待邊疆。其中，政治學(xué)的邊疆治理研究范式，在研究視野上已逐漸從過去的傳統(tǒng)邊疆向利益邊疆等新形態(tài)邊疆延伸。從邊疆研究的學(xué)科建構(gòu)來看，中國邊疆和邊疆治理研究的學(xué)術(shù)自覺和理論自信在明顯增強(qiáng)，越來越多的研究者紛紛致力于推動“中國邊疆學(xué)”“邊疆政治學(xué)”等學(xué)科的建構(gòu)與發(fā)展。

國外學(xué)界的邊疆研究同樣引人關(guān)注。早在1893年，特納就發(fā)表了《邊疆在美國歷史上的重要性》的演說。值得注意的是，在隨后的百余年間，美國等國外學(xué)界對高空邊疆、戰(zhàn)略邊疆等新形態(tài)邊疆的研究一直走在世界前列，尤其是對中國的邊疆研究在不斷增多。在19世紀(jì)末，美國的中國西部邊疆研究者就開始了對華邊疆研究。[注]勵 軒：《學(xué)者的角色：美國的中國西部邊疆研究者與對華政策制訂》，《北方民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第6期。如美國著名漢學(xué)家拉鐵摩爾在“逐漸對亞洲內(nèi)陸的歷史、地理及各民族的生活習(xí)性發(fā)生了興趣”[注][美]拉鐵摩爾：《中國的亞洲內(nèi)陸邊疆》，唐曉峰譯，南京：江蘇人民出版社，2005年，第1頁。后，歷經(jīng)長約10年的旅行和對中國內(nèi)陸邊疆的社會和歷史研究，最終于1940年出版了《中國的亞洲內(nèi)陸邊疆》(Inner Asian Frontiers of China)一書；1989年，巴菲爾德出版了《危險的邊疆：游牧帝國與中國》(The Perilous Frontier: Nomadic Empires and China)一書，旨在“通過將部落與國家發(fā)展的人類學(xué)模式運用到那些緊鄰中原北部邊界的部落民眾當(dāng)中，對其可資利用的歷史數(shù)據(jù)加以分析，以揭示內(nèi)陸亞洲的某些歷史狀況”。[注][美]巴菲爾德：《危險的邊疆：游牧帝國與中國》，袁 劍譯，南京：江蘇人民出版社，2011年，第2頁。2002年，狄宇宙出版了《古代中國與其強(qiáng)鄰：東亞歷史上游牧力量的興起》(Ancient China and Its Enemies: The Rise of Nomadic Power in East Asian History)，“分析了沿中國北疆地區(qū)一帶相互關(guān)系的模式”[注][美]狄宇宙：《古代中國與其強(qiáng)鄰：東亞歷史上游牧力量的興起》，賀 嚴(yán)，高書文譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年，第1～2頁。等問題。以上3本著作，可謂“代表了西方研究中國邊疆的主要流派”。[注]周偉洲：《論中國與西方之中國邊疆研究》，《民族研究》2015年第1期。自2003年起，美國知名智庫東西方中心(East West Center)的政策研究叢書出版項目中，就有9個出版物涉及了中國的邊疆民族問題研究。[注]勵 軒：《美國東西方中心和中國邊疆民族問題研究》，《西北民族研究》2014第3期。而相比之下，我們對美國等國家的邊疆及邊疆治理關(guān)注顯然要滯后且薄弱得多。

中國的邊疆及邊疆治理研究仍面臨著創(chuàng)新研究方法和拓展研究領(lǐng)域的問題，這是形成新知識、建構(gòu)新理論和推動新實踐的需要。如馬大正在談到中國古代邊疆政策時就指出，要重視“不同時期、不同類型、不同國別的邊疆政策的比較研究”。[注]馬大正：《當(dāng)代中國邊疆研究》(1949～2014)，北京：中國社會科學(xué)出版社，2016年，第159頁。在諸多學(xué)科中，政治學(xué)學(xué)科是最先在邊疆研究中引入治理概念、開創(chuàng)邊疆治理研究領(lǐng)域和研究范式的學(xué)科。比較政治一直是政治學(xué)研究的重要研究領(lǐng)域，比較研究方法是政治學(xué)的經(jīng)典研究方法之一。將“比較”引入到邊疆及邊疆治理研究中來，通過開展系統(tǒng)的比較來創(chuàng)新研究方法、開拓研究領(lǐng)域，從而形成新認(rèn)識、建構(gòu)新理論，不失為對當(dāng)前邊疆及邊疆治理研究的一種新探索。

一、比較邊疆治理研究的基本邏輯

邊疆是一個集多樣性為一體且差異性較大的區(qū)域。有學(xué)者就提出，“在陸地邊疆治理中，必須遵循一種因地制宜的差別化邏輯”。[注]孫保全：《中國陸地邊疆的區(qū)域性差異與差別化治理》，《新視野》2017年第5期。比較邊疆治理研究面臨的首要問題，就是要立足這一現(xiàn)實聚焦邊疆的差異性進(jìn)行比較，并從不同維度來審視邊疆和邊疆治理，這是開展比較研究的邏輯起點。通過比較，更好地把握邊疆的歷史與現(xiàn)實，加深對邊疆治理實踐的規(guī)律性認(rèn)知。

第一，邊疆影響國家發(fā)展。疆域是構(gòu)成國家的基本要素之一，占有一定規(guī)模的疆域是一個國家賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和空間。拓展邊疆、穩(wěn)固邊疆和守護(hù)邊疆一直都是國家生存發(fā)展進(jìn)程中最重要的邊疆治理議題之一。邊疆影響國家發(fā)展的這一事實，也使得當(dāng)今世界的國家越來越重視邊疆?！霸诋?dāng)今這樣一個國家擁擠的時代，國家間的邊疆爭奪愈演愈烈。”[注]周 平：《國家治理須有政治地理空間思維》，《探索與爭鳴》2013年第8期。隨著時代變遷和國家發(fā)展，傳統(tǒng)的邊疆爭奪將不可避免的對地緣政治格局乃至國際政治秩序產(chǎn)生影響，而對新形態(tài)邊疆的爭奪，更是直接關(guān)乎國家的戰(zhàn)略和利益。[注]有學(xué)者指出，“邊疆形成以后就對國家治理和國家發(fā)展產(chǎn)生著越來越突出的影響，同時也會對以國家力量為基礎(chǔ)的地緣政治格局和國際秩序造成深刻的影響。在這樣的條件下，不論是國家治理還是國際秩序的調(diào)整，都必須更加重視邊疆因素。”參見周 平《邊疆在國家發(fā)展中的意義》，《思想戰(zhàn)線》2013第2期。甚至可以說，只要是人類還置身于以國家為基本治理單元的時代，國家就不得不重視邊疆。

第二，疆域規(guī)模與邊疆治理能力存在著互動關(guān)系。疆域規(guī)模始終與國家的邊疆治理能力存在著不容忽視的互動關(guān)系。這種關(guān)系通常表現(xiàn)為：一方面，國家維系既定的疆域規(guī)模需有與之相適應(yīng)的邊疆治理能力；另一方面，國家的邊疆治理能力反過來又會影響到國家對邊疆的統(tǒng)合。歷史上一些疆域龐大王朝或帝國的興衰，莫不與邊疆息息相關(guān)。尤其是那些邊疆治理能力嚴(yán)重不適應(yīng)疆域規(guī)模的王朝或帝國，此起彼伏的邊患和顧此失彼的應(yīng)對，最終都使得邊疆崩塌成了國家離亂的一大誘因。在民族國家時代，伴隨著民族國家的建構(gòu)，邊疆不斷被整合到民族國家中來。國家間邊界的確立，使得邊疆被賦予了主權(quán)的內(nèi)涵。隨著國家發(fā)展和國家治理能力的提升，新形態(tài)邊疆、超主權(quán)“邊疆”[注]超主權(quán)的“邊疆”，是指那些不依主權(quán)而劃定但卻與國家利益密切攸關(guān)的“邊疆”，如利益邊疆。不斷出現(xiàn)。因此，民族國家普遍都面臨著一個挑戰(zhàn)，那就是不僅要在既有疆域規(guī)模內(nèi)不斷提升邊疆治理的能力，還要應(yīng)對日益激烈的邊疆爭奪。而要確保邊疆治理能力始終適應(yīng)國家發(fā)展的需要，就需要從歷史及現(xiàn)實的比較中汲取邊疆治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在國家治理進(jìn)程中提升邊疆治理的能力。

第三，邊疆治理能力存在著國別和區(qū)域差異。邊疆治理能力，是指國家基于權(quán)力的運行而綜合運用政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等措施和手段，對邊疆實施有效統(tǒng)合與治理的能力。國家間在疆域規(guī)模、自然資源稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、民族構(gòu)成及人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、政府環(huán)境等方面都存在較大差異。即便是同一個國家內(nèi)部，不同的邊疆區(qū)域之間也往往存在較大差異。這些差異，往往使得不同國家或同一國家的邊疆地方政府間在邊疆治理能力上大相徑庭。不論是邊疆治理實踐還是邊疆治理研究，都應(yīng)當(dāng)正視這些差異和距離。國家的邊疆治理實踐，更是要看到邊疆治理能力與他國存在的差距。邊疆治理能力差異最終又會轉(zhuǎn)化為邊疆治理的績效差距。從國家間關(guān)系來看，國家間的邊疆治理績效差異會直接或間接地影響地緣政治格局和國際政治秩序。從國家內(nèi)部的區(qū)域間關(guān)系看，邊疆地方政府的治理績效差距若不斷拉大，極易誘發(fā)邊疆與內(nèi)地、不同邊疆區(qū)域間的發(fā)展失衡，致使國家統(tǒng)合的離心力增大。

第四，國家間的邊疆治理存在著博弈。當(dāng)今世界是一個以民族國家為基本單元的世界體系。在全球化時代，民族國家作為一個基本的治理單元和治理主體，不論是在地緣政治還是在世界體系中都面臨著更加宏大的外部空間，國家間的治理將不可避免地產(chǎn)生交互、競合。單就邊疆及邊疆治理而言，雖然國家間的疆域幾乎都有了明確的主權(quán)歸屬，由國家占據(jù)或控制的傳統(tǒng)地理空間格局總體上已經(jīng)形成，邊疆也被賦予了主權(quán)內(nèi)涵，但隨著國家利益的超主權(quán)外溢和新形態(tài)邊疆不斷出現(xiàn)，國家間的邊疆爭奪仍在不斷加劇，使得“國家間的政治地理空間關(guān)系更為復(fù)雜，也更為脆弱”。[注]周 平：《全球化時代的疆域與邊疆》，《中國邊疆史地研究》2014年第3期。在全球化背景下，邊疆治理已不再是過去那種孤立的地理空間謀劃和封閉的疆域管控。相反，國家要實現(xiàn)對邊疆的有效治理，只有不斷提升邊疆治理的能力以應(yīng)對日益激烈的邊疆爭奪，在邊疆治理的博弈中謀求比較優(yōu)勢，方能在激烈的全球競爭中更好地維護(hù)自身的主權(quán)和利益。

二、比較邊疆治理研究的主要論域

如果說“比較邊疆治理研究的基本邏輯”回答的是“為什么要比較”，那么比較邊疆治理研究還需要明確“比較什么”的問題。從研究的可比性和目前邊疆治理實踐的現(xiàn)實需要來看，如下五個方面的比較尤值得關(guān)注。

第一，比較邊疆觀。邊疆觀是長期以來人們對邊疆形成的基本認(rèn)知，“是有關(guān)邊疆的性質(zhì)、地位、意義的較為穩(wěn)定的認(rèn)識”，[注]周 平：《中國邊疆觀的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第2期。邊疆觀通常會受疆域規(guī)模、文明形態(tài)[注]如受生產(chǎn)方式的影響，游牧文明對疆土的需求顯然與農(nóng)耕文明有別。由生產(chǎn)方式塑造的文明差異也是歷史上游牧和農(nóng)耕兩大文明疆域爭奪頻發(fā)的原因之一。從這一意義上說，基于生產(chǎn)方式而孕育的文明最終會導(dǎo)致邊疆認(rèn)知的差異。和民族、歷史、地理、文化等因素的影響，因此往往存在著歷史、地域、民族[注]這里所指的民族，乃國民或國族意義上的“民族”。和國別等差異。隨著疆域的承續(xù)和時代的變遷，邊疆觀會隨之發(fā)生變遷或嬗變。邊疆觀“對邊疆的界定和邊疆治理的實踐發(fā)揮著根本性的影響”。[注]周 平：《中國邊疆觀的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第2期。這一影響最為突出的表現(xiàn)，就是邊疆觀會直接或間接地影響國家的邊疆戰(zhàn)略和邊疆治理取向。比較邊疆治理應(yīng)關(guān)注邊疆觀。首先，是中國歷史上的邊疆觀。這一邊疆觀，經(jīng)歷了漫長歷史變遷，折射了歷朝的邊疆認(rèn)知，對歷史上乃至當(dāng)今中國的邊疆治理仍有著不容忽視的影響。研究中國歷史上的邊疆觀，汲取其中的思想精華和合理內(nèi)核，對重構(gòu)當(dāng)今中國的邊疆觀和推動中國的邊疆治理實踐有重要意義。其次，是國外的主流邊疆觀。與中國的傳統(tǒng)邊疆觀相比，國外主流的邊疆觀因孕育的土壤和歷經(jīng)的時代變遷等不同，形成了三個值得關(guān)注的特征：一是由于國家形態(tài)的歷史演進(jìn)，形成了多樣性的邊疆形態(tài)[注]如周平就指出，西方國家的邊疆在演變的過程中，其形態(tài)大致可概括為三種類型：一是殖民地邊疆，二是領(lǐng)土邊疆，三是多元邊疆。參見周 平《中國邊疆觀的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第2期。和邊疆觀。二是西方世界的不少大國、強(qiáng)國，在主導(dǎo)或參與建構(gòu)全球世界體系的進(jìn)程中，作為既得利益者及時重構(gòu)了原有的邊疆觀。三是在全球化時代，許多因應(yīng)國家利益現(xiàn)實需要的邊疆觀應(yīng)運而生，具有明顯的建構(gòu)性特征并直接服務(wù)于邊疆戰(zhàn)略。這些邊疆觀，對創(chuàng)新我國的邊疆觀和審視國外的邊疆治理實踐具有重要啟示。最后，是新邊疆觀。全球化時代國家間日趨激烈的邊疆爭奪和國家利益的外溢，都使得邊疆觀在推陳出新不斷更替。若要著眼全球來謀劃邊疆治理，就需要面向全球時代的國家利益來建構(gòu)新邊疆觀，以掌握話語權(quán)，提升我國邊疆及邊疆治理話語體系的闡釋力。

第二，比較邊疆戰(zhàn)略。一個國家如何看待和治理邊疆，不僅體現(xiàn)了邊疆在國家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，也體現(xiàn)了國家對邊疆的戰(zhàn)略認(rèn)知和戰(zhàn)略定位，而真正決定這一認(rèn)知和定位的就是邊疆戰(zhàn)略。邊疆戰(zhàn)略就是國家在戰(zhàn)略上認(rèn)識、謀劃與治理邊疆的基本方略，它是國家戰(zhàn)略的重要組成部分。比較邊疆戰(zhàn)略研究，就是要通過比較形成對國外邊疆戰(zhàn)略的全面認(rèn)知，最終服務(wù)于國家的邊疆戰(zhàn)略構(gòu)建需要。首先，從國家的發(fā)展需要來看，比較邊疆戰(zhàn)略研究首先要關(guān)注美國的邊疆戰(zhàn)略。自1893年特納發(fā)表《邊疆在美國歷史上的重要性》一文以來，美國學(xué)者先后提出了高邊疆、利益邊疆等邊疆戰(zhàn)略。這些戰(zhàn)略構(gòu)想，不僅為美國的國家發(fā)展提供了重要戰(zhàn)略支撐，也對當(dāng)今世界體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。即便在今天看來，美國邊疆戰(zhàn)略的戰(zhàn)略影響力在當(dāng)今世界仍是首屈一指的。其次，是世界海洋強(qiáng)國的海疆戰(zhàn)略。中國是一個傳統(tǒng)的陸權(quán)國家，歷史上的邊疆經(jīng)略多重陸而輕海，海洋戰(zhàn)略長期被忽視和虛置。當(dāng)今中國是一個亟需海疆戰(zhàn)略支撐的國家。比較海疆戰(zhàn)略，就是要把握世界海洋強(qiáng)國的興衰變遷與海疆戰(zhàn)略互動的基本規(guī)律。最后，是中國歷史上的邊疆經(jīng)略。中國歷朝歷代的邊疆經(jīng)略，蘊(yùn)含著豐富的政治智慧和經(jīng)驗教訓(xùn)，尤其在邊疆經(jīng)略和族際關(guān)系治理、邊疆統(tǒng)合與國家整合、邊疆開發(fā)方面仍有許多啟示值得借鑒。

第三，比較邊疆政策。邊疆政策是國家為實現(xiàn)對邊疆的有效治理而制定的相應(yīng)政策和采取的具體舉措，邊疆政策的實質(zhì)是國家邊疆戰(zhàn)略在邊疆治理實踐中的具體化。有效的邊疆治理離不開邊疆政策的供給和實施。比較邊疆政策研究的出發(fā)點和落腳點，就是要提升和完善現(xiàn)行的邊疆政策。從我國邊疆政策的構(gòu)成和現(xiàn)狀來看：首先，要比較邊疆開發(fā)政策。中國的邊疆治理，仍面臨著進(jìn)一步開發(fā)邊疆和發(fā)展邊疆的問題。目前國內(nèi)的邊疆開發(fā)研究，多聚焦歷朝歷代的歷史經(jīng)驗，對當(dāng)代中國和世界諸國歷史上的邊疆開發(fā)實踐關(guān)注則相對不足。其次，中國歷史上的民族政策。中國歷史上的邊疆治理有一個特殊而重要的現(xiàn)象，那就是邊疆問題和民族問題的交織，邊疆政策和民族政策的并用。鑒于中國的少數(shù)民族大多分布在廣大的邊疆和西部地區(qū)，即便時至今日，我們制定邊疆政策仍需充分考慮民族因素。最后，邊民政策。這是比較邊疆政策研究繞不開的論題?！白怨胖两瘢吤穸际鞘刈o(hù)邊境、充實邊境和開發(fā)邊境的重要人力資源?！盵注]白利友：《中國的陸地邊境治理及其研究》，《新視野》2017年第5期。邊民政策一直是國家間邊疆治理博弈的重要內(nèi)容。對邊民來說，邊民的邊疆政策體驗、與鄰國邊民的比較，都會影響到他們對黨和國家的認(rèn)同和邊境地區(qū)的人心向背。因此，研究和制定邊境政策，還需知己知彼、有的放矢。

第四，比較邊疆治理技術(shù)?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展和運用大大提升了現(xiàn)代政府的治理能力，甚至可以說，技術(shù)的革新也在推動著治理方式的變革。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)時代的來臨，科學(xué)技術(shù)作為重要的治理手段、數(shù)據(jù)資源作為國家治理的重要資源的戰(zhàn)略價值越來越凸顯。首先，邊疆治理中的“科技控邊”。在一些自然環(huán)境惡劣、人煙稀少的邊境地區(qū)，以及海洋邊疆、高空邊疆、數(shù)字邊疆等領(lǐng)域，我們都應(yīng)提高現(xiàn)代科技水平來提升對邊疆的管控能力。其次，維護(hù)邊疆安全的技術(shù)手段。邊疆治理的一個重要內(nèi)容就是維護(hù)邊疆安全。隨著邊疆形態(tài)的演進(jìn)，過去一些傳統(tǒng)的技術(shù)手段已難以適應(yīng)邊疆安全形勢的變化。其中，信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)資源在某種意義上也在重塑著國家的邊疆。這類形態(tài)的邊疆，在邊疆安全上往往面臨著與傳統(tǒng)邊疆安全不同的挑戰(zhàn)。只有牢牢掌握了網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字等核心技術(shù)，方能在維護(hù)這類新形態(tài)邊疆的邊疆安全中把握主動權(quán)。

第五，比較邊疆治理能力。邊疆治理能力的差異最終會轉(zhuǎn)化為邊疆治理的績效差距。比較邊疆治理能力研究要關(guān)注這一差距，進(jìn)而尋求國家的邊疆治理能力提升之道。就當(dāng)今中國邊疆治理能力提升的需要來看：首先，應(yīng)關(guān)注邊疆地方政府的治理能力。具體來說，就是要關(guān)注邊疆省/區(qū)、州/市一級政府的治理能力。省/區(qū)和州/市一級邊疆地方政府，在邊疆治理中承上而啟下，對國家的統(tǒng)一穩(wěn)定發(fā)揮著極為重要的作用。一些邊疆省區(qū)，甚至自古就是歷代王朝治邊安邦的要沖之地。對國家治理來說，可通過建構(gòu)科學(xué)的邊疆治理指數(shù)，建立涵蓋邊疆地方政府的治理績效評估體系，來長期跟蹤和評估比較邊疆地方政府的治理績效，為引導(dǎo)邊疆地府的治理行為提供理論參考依據(jù)。其次，提高邊境縣一級政府的治理能力?！翱たh治，天下安?！盵注]習(xí)近平：《在會見全國優(yōu)秀縣委書記時的講話》，《人民日報》2015年9月1日。邊境縣一級地方政府承載著邊疆治理最基本、最具體的責(zé)任，加之邊境地區(qū)特殊而重要的地理和地緣位置，使得邊境縣一級的治理同時兼具地方治理和邊境治理的雙重屬性，這就要求邊境縣的治理需實現(xiàn)“縣治”與“邊治”的有機(jī)統(tǒng)一。

三、比較邊疆治理研究的比較維度

作為一種分析研究的經(jīng)典方法，“比較”就是要對那些具有可比性的復(fù)雜對象和多重關(guān)系變量進(jìn)行不同維度的比較和分析，以厘清它們之間的基本關(guān)系，從中尋找普遍性與特殊性，從而對邊疆治理的復(fù)雜現(xiàn)象進(jìn)行闡釋，并形成對這些現(xiàn)象的科學(xué)認(rèn)識。

第一，歷史維度的比較。任何一個國家的邊疆都是歷史上長期變遷而形成的，同時也是繼承歷史上“疆域遺產(chǎn)”的結(jié)果。歷史維度的比較，就是要通過對相關(guān)邊疆議題作長時段的比較和歷時性觀察，分析邊疆與國家的互動性歷史演變、發(fā)現(xiàn)邊疆治理的歷史因果聯(lián)系、探尋歷史上邊疆治理的基本規(guī)律，立足現(xiàn)實并從歷史中得出新認(rèn)知、新啟示。但同時也應(yīng)看到，比較邊疆治理的歷史維度比較，重在比較而不是單純的史料考據(jù)，回溯歷史旨在古為今用而不是以古非今?；跉v史維度的比較通常有兩種進(jìn)路：其一，對同一國家不同歷史時期邊疆治理的縱向比較。如通過比較歷史上不同時期的移民實邊，可管窺歷史上邊疆開發(fā)的成效；其二，對同一研究議題的多維比較。這種比較旨在從紛繁復(fù)雜的歷史邏輯中找到因果或其他相關(guān)性歷史聯(lián)系。如即便是移民實邊，不同時期造成移民的動因顯然是不同的，造就的歷史影響也不一樣。

第二，案例維度的比較。古今中外邊疆治理的生動實踐，實際上構(gòu)成了一個龐大而鮮活的案例庫。比較邊疆治理的研究離不開對這些案例的關(guān)注，但對這些案例的比較和研究，顯然不應(yīng)僅限于描述過程和揭示經(jīng)驗，相反，還應(yīng)從若干案例中得出規(guī)律性和一般性認(rèn)知，為建構(gòu)新的理論提供有價值的研究樣本。在諸多的案例中，歷史案例通常最容易引起人們的關(guān)注，即研究者可提出假設(shè)，通過歷史案例來“驗真”或“證偽”，但卻不宜帶著自身的主觀認(rèn)知去“先驗式”地拼湊典型案例。另一類案例則來源于現(xiàn)實調(diào)查，這類案例也是比較邊疆治理研究最缺乏的。源于現(xiàn)實調(diào)查的案例，不僅可以從紛繁復(fù)雜的邊疆議題中發(fā)現(xiàn)新問題，還能在“從問題中來，到問題中去”的反復(fù)求證中，獲得有代表性的研究樣本和一手研究資料。比較和研究這些案例，有助于拓展和深化我們對邊疆治理新情況、新問題的認(rèn)識，以創(chuàng)造新知識和建構(gòu)新理論。

第三，區(qū)域維度的比較。盡管在民族國家將邊疆整合進(jìn)政治體系后，實現(xiàn)了不同區(qū)域間在政治上一體化，但不同區(qū)域之間的差異依然存在。區(qū)域維度的比較在很大程度上根源于邊疆的區(qū)域性差異。對疆域規(guī)模廣大的國家來說，這種差異性甚至對陸地邊疆治理發(fā)揮著重要影響。陸地邊疆區(qū)域差異性的普遍存在，“這就要求在陸地邊疆治理中，必須遵循一種因地制宜的差別化邏輯”。[注]孫保全：《中國陸地邊疆的區(qū)域性差異與差別化治理》，《新視野》2017年第5期。區(qū)域比較，就是要從邊疆治理的現(xiàn)實需要來認(rèn)識區(qū)域間的差異。因此，如何界定“區(qū)域”是比較的關(guān)鍵。單就中國的邊疆而言，區(qū)域首先是一種集地理區(qū)位、資源稟賦、民族構(gòu)成等不同要素的地域概念。構(gòu)成邊疆區(qū)域的要素差異，決定了不同區(qū)域間邊疆治理的治理資源和行政環(huán)境。區(qū)域還是一種由生產(chǎn)生活方式、地域和民族文化差異而造就的差異性文明次區(qū)域，這些區(qū)域又會因民族、地緣等因素與鄰國發(fā)生跨國界的交互(如跨界民族)。區(qū)域也是一種差異性的行政治理單元。即在既定的國家結(jié)構(gòu)形式下因行政建置和治理需要而劃定的一級地方，會由于地方性政策不同和治理能力懸殊而形成差異。

第四，府際維度的比較。邊疆地方政府在政府運行和履行邊疆治理主體責(zé)任的過程中，相互間形成了三對重要的府際關(guān)系。其一，省際對口支援中內(nèi)地發(fā)達(dá)省份同邊疆(民族地區(qū))地方政府之間的協(xié)作關(guān)系。[注]丁忠毅：《對口支援邊疆民族地區(qū)中的府際利益沖突與協(xié)調(diào)》，《民族研究》2015年第6期。其二，橫向上同級邊疆地方政府間的關(guān)系。其三，縱向上的上一級邊疆地方政府同下一級邊疆地方政府間的關(guān)系。在后兩對關(guān)系中，前者通常是行政上相互獨立的競合關(guān)系，后者則上基于行政隸屬而衍生的轄制關(guān)系。比較邊疆治理研究中的府際維度比較，[注]鑒于邊疆治理中對口支援模式的特殊性，本文未對對口支援中的府際關(guān)系作專門論述。就是要通過比較，去把握邊疆地方政府的治理邏輯，為強(qiáng)化邊疆地方政府在邊疆治理中的政治和治理責(zé)任，提升邊疆地方政府的治理能力提供理論導(dǎo)向。因此，因邊疆地方政府為中心而派生的邊疆地方政府治理能力、治理績效等，都是府際間比較的重要維度。

第五，國家維度的比較。長期以來，國內(nèi)的邊疆及邊疆治理研究多聚焦于“中國研究”和“中國樣本”，對世界上其他國家的邊疆及其治理關(guān)注得相對較少。國家間客觀存在的邊疆治理博弈和日益激烈的邊疆爭奪，使得國家越來越需要在地緣政治格局和全球體系中來整體謀劃邊疆治理。隨著中國的國家崛起，邊疆在國家治理和國家崛起中的戰(zhàn)略支撐作用也愈發(fā)明顯。不論是從地緣政治還是從全球戰(zhàn)略的角度看，中國都亟需對世界其他國家的邊疆及邊疆治理進(jìn)行再認(rèn)識。特別是隨著“一帶一路”行動的推進(jìn)，中國的相關(guān)邊疆和邊境地區(qū)，事實上成了聯(lián)結(jié)沿線國家的節(jié)點或支點，同時海外利益也會隨之外溢。對這些國家的邊疆治理進(jìn)行深入細(xì)致的比較研究，實際上也是實現(xiàn)“一帶一路”愿景和“規(guī)避和管控地緣政治風(fēng)險”[注]周 平：《“一帶一路”面臨的地緣政治風(fēng)險及其管控》，《探索與爭鳴》2016年第1期。的現(xiàn)實需要。有學(xué)者就指出：“與其說是邊疆契合了‘一帶一路’的定位需求，不如說是‘一帶一路’本身就蘊(yùn)含著邊疆治理的色彩?！盵注]高永久，崔晨濤：《“一帶一路”與邊疆概念內(nèi)涵的重塑——兼論新時代邊疆治理現(xiàn)代化建設(shè)》，《中央民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2018年第2期。

四、比較邊疆治理的國別比較展望

如果說在國家的疆域范圍尚未得到主權(quán)認(rèn)定、疆界尚不具備主權(quán)屬性的時代，國家在一個孤立封閉的體系中也能經(jīng)略邊疆的話，那么在當(dāng)今這樣一個民族國家世界體系已確立且全球化程度不斷加深的時代，國家要有效維護(hù)邊疆這一事關(guān)國家生存發(fā)展的重要政治地理空間，就不得不在充斥著交互、競合乃至沖突的地緣政治格局和全球世界體系中來認(rèn)識邊疆，謀劃邊疆治理。當(dāng)今中國的比較邊疆治理研究，尤應(yīng)重視邊疆治理的國家間比較。從研究的意義和對當(dāng)今中國邊疆治理的借鑒參考價值來看，比較邊疆治理的國別比較主要有如下四類：

第一，大國的邊疆統(tǒng)合。古往今來，廣袤的疆域規(guī)?；蝮w量一直都是構(gòu)成大國的基本要素之一。大國之所以能成其大，很大程度上就在于實現(xiàn)了對邊疆的有效統(tǒng)合。首先，將廣袤的邊疆整合進(jìn)國家體系。邊疆整合是國家整合的基本內(nèi)容之一，許多國家在建構(gòu)民族國家進(jìn)程中，幾乎無一例外都面臨著邊疆整合問題，即根據(jù)“國家統(tǒng)治和國家治理對一體化的要求”，將松散、異質(zhì)且多樣的廣袤邊疆整合到“一體”的國家體系中去，實現(xiàn)邊疆形態(tài)的“民族國家化”。[注]孫保全：《論中國民族國家構(gòu)建過程中的邊疆整合》，《中南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第3期。其次，實現(xiàn)對邊疆的有效統(tǒng)轄。國家的興衰治亂無不與邊疆休戚相關(guān)。費孝通先生就曾指出：“在兩千多年的時間里，有一個重要的歷史現(xiàn)象：天下未亂邊先亂，天下已定邊未定。”[注]費孝通：《致“興邊富民行動”領(lǐng)導(dǎo)小組的一封信》，《民族團(tuán)結(jié)》2000年第3期。縱觀歷史，邊疆崩塌誘發(fā)國家離亂和分崩離析的教訓(xùn)比比皆是。因此，系牢邊疆和國家之間的紐帶，將廣大的邊疆地區(qū)統(tǒng)轄在國家政治體系內(nèi)，確保邊疆地區(qū)的穩(wěn)定和國家統(tǒng)一，也是國家發(fā)展的現(xiàn)實需要。最后，實現(xiàn)對邊疆的現(xiàn)代化治理。即在有效維護(hù)邊疆穩(wěn)定和國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，適應(yīng)現(xiàn)代國家發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化需要來提升邊疆治理的能力，通過采取軍事、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等手段，實現(xiàn)對邊疆的有效治理。

第二，強(qiáng)國的邊疆戰(zhàn)略。當(dāng)今世界上的強(qiáng)國，無不在戰(zhàn)略上重視邊疆，都有著清晰的邊疆戰(zhàn)略。綜合來看這些國家的邊疆戰(zhàn)略：首先，率先構(gòu)建戰(zhàn)略性的邊疆理論話語體系，尤其是在傳統(tǒng)邊疆的基礎(chǔ)上來建構(gòu)超主權(quán)的邊疆理論話語體系。這些話語體系具有鮮明的以本國的國家利益為中心取向，直接或間接地服務(wù)于國家戰(zhàn)略。如早在20世紀(jì)90年代，美國就在“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”等計劃中提出發(fā)展“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施”任務(wù)，旨在“促進(jìn)民主原則，限制極端極權(quán)主義政權(quán)形式的蔓延”，使世界在美國的“領(lǐng)導(dǎo)”下具有“更大的共同性”。[注]于 沛，孫宏年等：《全球化境遇中的西方邊疆理論研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2008年，第401～402頁。其次，要把邊疆戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，并將其視作國家戰(zhàn)略的重要一環(huán)。其中，最具代表性的是日本。如近代以來，日本就開始探索“海洋立國”戰(zhàn)略。進(jìn)入21世紀(jì)后，日本就更加注重海洋戰(zhàn)略?！白鳛槿毡究傮w國家戰(zhàn)略的一環(huán)，迄今日本的海洋戰(zhàn)略從思想觀念到制度形態(tài)、從組織機(jī)制到海洋立法，已經(jīng)相當(dāng)完備?！盵注]高 蘭：《日本海洋戰(zhàn)略的發(fā)展及其國際影響》，《外交評論》2012年第6期。最后，應(yīng)注重邊疆戰(zhàn)略的延續(xù)性，以及同其他戰(zhàn)略的配合協(xié)同，最終尋求戰(zhàn)略合力的放大效應(yīng)。如美國的“高邊疆”戰(zhàn)略、海洋戰(zhàn)略同其所倡導(dǎo)的地緣政治戰(zhàn)略和全球戰(zhàn)略等，從來都不是一個孤立的存在，而體現(xiàn)這種“延續(xù)”的實質(zhì)，就在于霸權(quán)與擴(kuò)張。

第三，鄰國的邊疆政策。中國的陸地邊界分別與14個國家接壤，是當(dāng)今世界上接壤國家數(shù)量最多的國家之一。在接壤的國家中，雖與12個國家簽訂了邊界條約，但仍有少量邊界遺留問題未能解決。有時受鄰國政策政局、地緣政治和國際政治等因素的影響，都會使得我國的邊疆安全壓力倍增乃至領(lǐng)土主權(quán)面臨威脅。因此，從邊疆治理特別是陸地邊境治理的需要看，亟需加強(qiáng)對鄰國邊疆政策的研究。首先，要研究與我有領(lǐng)土或海域爭端國家的“邊疆”政策，這是維護(hù)我領(lǐng)土主權(quán)和國家利益的需要。必須看到，周邊與中國有領(lǐng)土或海域爭端的國家，總試圖推行一些所謂的“邊疆”政策，采取相應(yīng)的涉邊外交及軍事等舉措，千方百計聲索或坐實所謂的領(lǐng)土或領(lǐng)?！爸鳈?quán)”。研究這些“邊疆”政策，有利于把握和監(jiān)測相關(guān)國家的政策動向，從而為研判形勢提供有針對性的決策咨詢參考。其次，要研究鄰國的實邊、惠邊政策。我國的一些邊疆特別是邊境地區(qū)，近年來出現(xiàn)了人口不斷外流、人煙日漸稀少的虛空現(xiàn)象，這種現(xiàn)象即“邊境虛空化”。[注]白利友，譚立力：《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國西南邊境虛空化考察》，《云南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第4期。長此以往，將不利于邊境地區(qū)的穩(wěn)固和邊疆地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。而一些鄰國為鼓勵和引導(dǎo)本國邊民在邊境地區(qū)安心生產(chǎn)生活，多采取了如改善基礎(chǔ)設(shè)施、加大邊境地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生和教育投入等實邊、惠邊政策。其中的一些政策，對穩(wěn)邊實邊發(fā)揮了重要作用，但卻一度對我國的邊民產(chǎn)生了負(fù)面影響。

第四，小國的邊疆經(jīng)營。這里的小國，僅是指國土面積的描述性概念。“國土面積是一個國家自然資源多樣性和豐富性的表征?！盵注]Tom Crowards. “Defining the Category of ‘Small’ States”, Journal of International Development, vol.14, no.2(Mar 2002), pp.143～179.小國的邊疆經(jīng)營，通常是大國邊疆治理中應(yīng)予避免的戰(zhàn)略盲點或誤區(qū)。首先，小國更重視邊疆經(jīng)營。受國土面積和疆域體量的影響，大國和小國的邊疆認(rèn)知有時存在偏差。如在中國歷史上，那些以泱泱大國自居的王朝，大多都將邊疆視為無傷根本、可有可無的細(xì)枝末節(jié)。相較而言，小國只有經(jīng)營好有限的疆域才能謀求國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。其次，小國更重視邊疆爭奪。對不少小國來說，狹小的疆域規(guī)模、匱乏的自然資源都極易使得其在國家發(fā)展中面臨資源困境。相比之下，這些疆域體量狹小的國家，更加重視邊疆爭奪。如目前侵占中國島礁數(shù)量最多的，就有不少是周邊小國。最后，小國常借力大國博弈并從中冒險漁利。有學(xué)者就指出：“小國冒險行為實質(zhì)上是大國戰(zhàn)略博弈的延伸。對當(dāng)事大國而言，這樣的不對稱互動或沖突絕非大小國家之間的雙邊關(guān)系問題，而是域外大國戰(zhàn)略布局的一環(huán)?！盵注]韋 民：《大國如何應(yīng)對小國的行為傾向》，《北京日報》2016年6月20日。在借力域外大國的博弈來對沖與當(dāng)事大國的“不對稱互動”中，小國往往會選擇在“邊疆”爭奪中的冒險和投機(jī)。

總的來說，從當(dāng)今世界的邊疆治理實踐來看，在全球化時代，隨著國家間“擁擠”現(xiàn)象的凸顯和加劇，國家間的邊疆爭奪將會變得更加激烈，新的邊疆形態(tài)仍將層出不窮。任何一個國家的邊疆治理，都已不再是孤立封閉的治理空間謀劃，中國的邊疆治理更須在全球化時代的國家間博弈中始終保持比較優(yōu)勢。就中國自身的實際來看，中國的邊疆多樣性突出、差異性較大。不同的邊疆區(qū)域之間，在治理實踐中面臨的具體和現(xiàn)實問題也各不相同，邊疆治理實踐尤其不能忽視這些差異。在中國的邊疆及邊疆治理研究中，引入政治學(xué)的比較研究方法，比較并借鑒不同學(xué)科的邊疆治理研究范式來開展比較邊疆治理研究，這不論是對創(chuàng)新研究方法和拓展研究領(lǐng)域，還是對構(gòu)建和完善中國邊疆及邊疆治理的理論話語體系都具有重要意義。然而，作為邊疆及邊疆治理研究的新探索，這一研究仍有待長期持續(xù)的推進(jìn)和不斷完善深入，期待更多的研究者關(guān)注并致力于邊疆治理的比較研究。