論中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老的根本問(wèn)題、原因與舉措

趙學(xué)昌 齊艷苓

（1.天津職業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 天津 300410；2.天津理工大學(xué)法政學(xué)院 天津 300384）

一、當(dāng)前中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老面臨的根本問(wèn)題

自1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。比如，養(yǎng)老床位由2000年的120.6萬(wàn)張，發(fā)展到2016年的730.2萬(wàn)張，增長(zhǎng)了6倍多[1][2]。但相對(duì)于延續(xù)了數(shù)千年的家庭養(yǎng)老而言，社會(huì)養(yǎng)老才剛剛起步，存在的問(wèn)題頗多。1985年以來(lái)中國(guó)知網(wǎng)收錄的以“社會(huì)養(yǎng)老”為篇名的8168篇文章，從不同方面揭示了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題。揭示的問(wèn)題概括起來(lái)主要包括：“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的界定欠科學(xué)；養(yǎng)老服務(wù)人才缺乏；社會(huì)資金投入不足；非營(yíng)利組織尤其是從事居家、社區(qū)養(yǎng)老的非營(yíng)利組織發(fā)育不足；養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施總量不足，選址、定位、結(jié)構(gòu)、布局不合理；養(yǎng)老服務(wù)水平總體較低；養(yǎng)老政策、法律和標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，扶持政策難以落地；養(yǎng)老服務(wù)單位盈利較為困難等等。筆者贊同揭示的這些問(wèn)題，但認(rèn)為其中有些問(wèn)題并非是根本問(wèn)題，而只是根本問(wèn)題的派生問(wèn)題。當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老的根本問(wèn)題是社會(huì)養(yǎng)老支付水平無(wú)法滿足成本的客觀需要，主要表現(xiàn)為，一是政府財(cái)政投入不足，二是老年人支付能力不足。

（一）政府財(cái)政投入不足

相比家庭養(yǎng)老，社會(huì)養(yǎng)老需要有符合特定條件的場(chǎng)所和房屋，需要有醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、文娛等設(shè)施設(shè)備，需要有醫(yī)護(hù)、社工、心理、康復(fù)、營(yíng)養(yǎng)等服務(wù)人員，需要支付水、電、熱、氣、通訊費(fèi)用等，建設(shè)投入成本大，日常運(yùn)營(yíng)成本高。社會(huì)養(yǎng)老成本可以由養(yǎng)老單位墊付，但最終的支付方是老年人或政府。

近些年來(lái)，我國(guó)積極投入財(cái)政資金用于養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)或建設(shè)補(bǔ)貼，用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位補(bǔ)貼、人員培訓(xùn)補(bǔ)貼，用于經(jīng)濟(jì)困難老人的居家服務(wù)補(bǔ)貼等，一定程度推進(jìn)了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，但財(cái)政資金的投入與社會(huì)養(yǎng)老成本的需要相比還明顯不足。從微觀上看，以天津市為例，在養(yǎng)老單位運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼方面，2014年以來(lái)，政府對(duì)收養(yǎng)失能老人的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，每年補(bǔ)貼2250元。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理想的人員配置看，1名養(yǎng)老護(hù)理員服務(wù)失能老人，最多不超過(guò)3人。按3人計(jì)算，假如養(yǎng)老護(hù)理員的工資能夠達(dá)到2016年天津城鎮(zhèn)職工年平均工資63180元的水平，折合到每位失能老人或每張床位上的僅養(yǎng)老護(hù)理員的人工成本為21060元。政府投入資金僅占養(yǎng)老護(hù)理員人工成本的10.6%，當(dāng)然占一位老人整體社會(huì)養(yǎng)老成本的比例更低。自2017年起，天津市政府按照失能程度分別給予經(jīng)濟(jì)困難老人每人每月為200元、400元和600元的居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼與失能老人的實(shí)際養(yǎng)老成本相比也是杯水車薪。在養(yǎng)老單位建設(shè)補(bǔ)貼方面，對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，天津市政府給予每張床位15000元一次性建設(shè)補(bǔ)貼，但每張床位建筑面積必須在30平米以上。15000元的補(bǔ)貼，與30平米建筑的成本相比，或許不到后者的1/30。即使在整體福利支出較低的新加坡，政府基本上會(huì)給新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供90%的建設(shè)資金[3]。日本在2000年實(shí)施《介護(hù)保險(xiǎn)法》以前，作為社會(huì)福祉法人登記的養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)，90%以上的建設(shè)費(fèi)用由政府資助，另外由地方政府提供全部日常運(yùn)作費(fèi)用[4]。

從宏觀上看，近些年來(lái)，我國(guó)包括社會(huì)福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等在內(nèi)的整體社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例一般在20%以下，不僅低于采取社會(huì)民主主義和保守主義福利體制的一些國(guó)家，如2009年挪威的38.8%、德國(guó)的45.55%，而且低于采取自由主義福利體制的國(guó)家，如2009年美國(guó)的21.11%[5]。在社會(huì)保障支出中，2016年我國(guó)用于養(yǎng)老服務(wù)、智障與精神病服務(wù)、兒童福利和兒童救助、殘疾人服務(wù)、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置等所有社會(huì)福利事業(yè)的支出共5440.2億元，占國(guó)家財(cái)政支出比重僅為3.4%[2]。2005至2009年醫(yī)療救助支出占財(cái)政支出的比重僅相當(dāng)于美國(guó)的1/70[6]。由于較少的社會(huì)保障財(cái)政投入，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的工資替代率一般在30%至40%之間，而2011年新農(nóng)保的替代率僅為11.16%，城居保的替代率僅為3.14%[7]。根據(jù)國(guó)際勞工組織的建議，滿足基本生活需要的替代率應(yīng)在45%至55%之間[8]。較少的社會(huì)保障財(cái)政投入和較低的社會(huì)保障水平，與相對(duì)高昂的社會(huì)養(yǎng)老成本形成了較大張力。

（二）老年人社會(huì)養(yǎng)老支付能力不足

據(jù)調(diào)查，2014年，我國(guó)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平月平均只有2061元，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均收費(fèi)為2134元/月。雖然從數(shù)值上看，后者比前者高出的并不算多，但入住老人除了支付養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)用外，還要負(fù)擔(dān)自己相對(duì)高昂的醫(yī)療費(fèi)用以及必要的日常其他開(kāi)支[1]。居家養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)也較大程度超出了老人的實(shí)際支付能力，比如，2013年在北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、沈陽(yáng)、成都、西安和鄭州等十城市，陪同老人看病、家庭病床、康復(fù)服務(wù)的市場(chǎng)平均價(jià)格分別為28.75元/次、43.21元/天、32.85元/次，而老人的可接受價(jià)格分別為14.75元/次、28.58元/天、21.02元/次。市場(chǎng)價(jià)格與老人接受程度存在較大差距[9]。

由于歷史上我國(guó)勞動(dòng)者工資普遍較低，個(gè)人積蓄較少，再加上社會(huì)保障水平較低，物價(jià)上漲等客觀原因，相比金字塔型的整體社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，目前高收入和中等收入老人更少，低收入老人占的比重更大，并且高收入和中等收入老人大部分為60—70歲的自理老人，低收入老人大部分為70周歲以上，更需要醫(yī)養(yǎng)融合養(yǎng)老服務(wù)的失能老人。目前的老年人收入及其群體結(jié)構(gòu)狀況決定了僅僅老年人群體自身無(wú)力承擔(dān)昂貴的社會(huì)養(yǎng)老成本。

政府財(cái)政投入不足派生出社會(huì)養(yǎng)老扶持政策頂層設(shè)計(jì)不細(xì)、操作性差、難以落實(shí)等系列問(wèn)題。老年人整體支付能力不足以及老年人不同群體之間的差異派生出不合理的養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)和布局等諸多問(wèn)題。面對(duì)目前老年人較低的支付能力和政府較少的財(cái)政投入，為避免虧損、追求必要的盈利，養(yǎng)老單位，尤其是民營(yíng)養(yǎng)老單位努力采取各種各樣降低成本的措施，如將服務(wù)人群定位為自理老人，將功能定位于主要為自理老人提供服務(wù)，盡可能減少設(shè)施設(shè)備支出，盡可能減少服務(wù)人員和人員勞動(dòng)報(bào)酬等等。這些降低成本的措施，進(jìn)而又引發(fā)了其他問(wèn)題，如養(yǎng)老服務(wù)人員招工難、留不住、素質(zhì)低，養(yǎng)老服務(wù)水平低端徘徊、養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)或隱患較大等。即使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取大幅度降低成本的措施，但據(jù)調(diào)查，在天津、哈爾濱、重慶、南寧、濟(jì)南、太原、南昌、武漢、長(zhǎng)沙、昆明、蘭州、福州12個(gè)城市，48.1%的被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)狀況為基本持平，32.5%的被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)虧損，有盈余的被訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占比例僅為19.4%[1]。這又進(jìn)一步說(shuō)明了社會(huì)養(yǎng)老成本支付和成本需要之間的矛盾問(wèn)題。

二、當(dāng)前中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老根本問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因

人們很容易把社會(huì)養(yǎng)老支付達(dá)不到社會(huì)養(yǎng)老成本需要產(chǎn)生的根本原因歸結(jié)為“未富先老”的當(dāng)前國(guó)情。筆者認(rèn)為，這是不準(zhǔn)確的，或者簡(jiǎn)單化了。一是因?yàn)?，我們能夠說(shuō)我國(guó)當(dāng)前老年人群體總體還“未富”，但不能夠說(shuō)我們整個(gè)國(guó)家或政府財(cái)政“未富”。2011年以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已排名世界第二位。2015年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到676708億元人民幣，約是經(jīng)濟(jì)總量世界排名第三的日本的2倍。2007年至2011年，財(cái)政收入年均增長(zhǎng)21.8%，遠(yuǎn)超國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速[10]。2012至2015年，雖然財(cái)政收入增速放緩，分別為12.8%、10.1%、8.6%、5.8%，但與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值7.8%、7.7%、7.4%、6.9%的增速總體保持相當(dāng)?shù)乃健?015年公共財(cái)政收入達(dá)到152217億元人民幣，約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的22%[11][12][13][14]。二是因?yàn)?，如果用于老年人福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等的社會(huì)保障支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中達(dá)到合理比例，社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)依然問(wèn)題重重，那么我們可以把根本原因歸結(jié)為“未富”，或者說(shuō)，雖然整體富了，但人均“未富”。但如前所述，顯然不是這樣。問(wèn)題是，為什么我們沒(méi)有投入相對(duì)多的財(cái)政資金用于社會(huì)養(yǎng)老?為什么老年人社會(huì)養(yǎng)老支付能力總體上嚴(yán)重不足？筆者認(rèn)為，根本原因有兩個(gè)方面，一是建國(guó)以來(lái)我們國(guó)家高積累、低消費(fèi)的國(guó)民收入分配思路和實(shí)踐，二是對(duì)社會(huì)養(yǎng)老福利性的認(rèn)識(shí)不足。

（一）高積累、低消費(fèi)的國(guó)民收入分配思路和實(shí)踐

我們民族歷來(lái)就有“有備無(wú)患”、“克儉節(jié)用”的積累和消費(fèi)觀念。建國(guó)后，面對(duì)千瘡百孔、百?gòu)U待興的局面，為了盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的自我積累，我們黨和政府采取了高積累、低消費(fèi)的國(guó)民收入分配思路。建國(guó)后至改革開(kāi)放前，積累率一般保持在30%左右，部分時(shí)期曾高達(dá)51%。改革開(kāi)放后，我們國(guó)家總體上延續(xù)了這一思路，并且積累率曾一度走高。1985年以后，積累率保持在35%以上。2004年達(dá)到45%，消費(fèi)率降到53.6%。而21世紀(jì)初，低收入國(guó)家的平均消費(fèi)率為80%左右，中等收入國(guó)家為74%左右，高收入國(guó)家為77%左右。總體較高的積累率導(dǎo)致居民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)保障的低水平。1953至1978年職工的平均工資年增速只有1.4%，而同期國(guó)民收入的年增速為6.0%。職工工資和福利基金在工業(yè)凈產(chǎn)值中所占比重從1952的58.7%不斷下降至1978年的20.5%。[15]2004年勞動(dòng)者報(bào)酬在國(guó)民經(jīng)濟(jì)初次分配中所占比重為50.7%，2008年下降為47.6%。而世界平均水平為50%～55%。[16]1978年勞動(dòng)者報(bào)酬在最終國(guó)民收入中所占比重為15.6%,2007年下降到11.2%。發(fā)達(dá)國(guó)家在30%以上。[17]我國(guó)目前70歲以上的老年人適逢高積累的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行歷史時(shí)期，個(gè)人積蓄少，養(yǎng)老金收入低，再加上物價(jià)上漲因素，從根本上造成了其在社會(huì)養(yǎng)老消費(fèi)方面的捉襟見(jiàn)肘。

（二）對(duì)社會(huì)養(yǎng)老福利性的認(rèn)識(shí)不足

古今中外的人們一般從總體上將老年人群體視為社會(huì)弱勢(shì)群體，將養(yǎng)老服務(wù)視為一種公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，給予各種各樣、程度不同的支持。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體上具有福利性或公益性的特點(diǎn)。自我國(guó)邁入老齡化社會(huì)以來(lái)，我國(guó)政府相關(guān)部門雖未否認(rèn)社會(huì)養(yǎng)老的福利性，但從十余年來(lái)社會(huì)養(yǎng)老的政策內(nèi)容和政策實(shí)踐來(lái)看，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老福利性的認(rèn)識(shí)還存在諸多不足。認(rèn)識(shí)上的不足形成老年社會(huì)福利水平低、覆蓋面窄的深刻根源。其一，對(duì)老年人社會(huì)養(yǎng)老消費(fèi)能力的過(guò)高估計(jì)。如2000年民政部等11個(gè)部委的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2000］19號(hào)）、2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》（國(guó)辦發(fā)［2011］60號(hào)）等政策文件在論述社會(huì)養(yǎng)老的可行性時(shí)，皆認(rèn)為隨著我國(guó)綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)增多、人民群眾生活水平和自我保障能力提高，已經(jīng)為社會(huì)福利社會(huì)化或社會(huì)養(yǎng)老奠定了良好基礎(chǔ)。這樣的過(guò)高判斷僅僅是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和全體人民生活狀況的整體描述，不完全符合我國(guó)老年人群體的實(shí)際情況。

其二，對(duì)社會(huì)力量角色的模糊認(rèn)識(shí)?；诮▏?guó)后社會(huì)福利由國(guó)家和集體包辦、資金不足、福利機(jī)構(gòu)少的歷史背景和問(wèn)題，十余年來(lái)我國(guó)積極通過(guò)政策引導(dǎo)、推進(jìn)社會(huì)福利的社會(huì)化和老年事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。政策文件給予社會(huì)力量以養(yǎng)老設(shè)施舉辦者以及服務(wù)提供者的角色定位無(wú)疑是正確的，也是非常必要的。但社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)會(huì)的養(yǎng)老設(shè)施是否還是福利的提供者呢？從2000年民政部等11個(gè)部委《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2000］19號(hào)）、2005民政部《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》（民發(fā)［2005］170號(hào)）等系列文件看，政策仍然將社會(huì)辦養(yǎng)老設(shè)施界定為社會(huì)福利機(jī)構(gòu)或社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)，將其服務(wù)界定為福利服務(wù)。筆者認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)是值得商榷的。由國(guó)家和集體包辦的公立養(yǎng)老設(shè)施，其投入的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本是不要求或不完全要求老人支付的，福利的提供者與設(shè)施的舉辦者是合一的。由社會(huì)力量舉辦的養(yǎng)老設(shè)施，即便是非營(yíng)利組織，其投入的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本最終是要由老人或政府支付的，其只是設(shè)施和服務(wù)的提供者，并非是福利的提供者。

其三，補(bǔ)缺型社會(huì)福利的慣性思維。美國(guó)學(xué)者威倫斯基和利比克斯曾把社會(huì)福利分為兩大類，一是低水平、滿足特定人群需要以及強(qiáng)調(diào)家計(jì)調(diào)查的剩余性福利，二是高水平、滿足所有公民需要以及無(wú)須特定獲取資格的制度性福利。[18]有的學(xué)者又稱剩余性福利為補(bǔ)缺型福利、制度性福利為普惠型福利。2007年民政部副部長(zhǎng)竇玉沛在作客中國(guó)網(wǎng)“中國(guó)訪談”欄目、解讀社會(huì)福利社會(huì)化問(wèn)題時(shí)，曾提出我國(guó)的社會(huì)福利應(yīng)由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。2011年《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》明確把社會(huì)福利“基本實(shí)現(xiàn)由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變”作為“十二五”民政事業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)。無(wú)論是政策認(rèn)識(shí)，還是領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)，這都是難能可貴的。但從具體推進(jìn)政策來(lái)看，目前我國(guó)老年人所能享受的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)福利總體上還是屬于補(bǔ)缺型社會(huì)福利。2014年財(cái)政部、民政部、全國(guó)老齡辦《關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》（財(cái)社［2014］113號(hào)）要求“建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度”，但對(duì)何謂“經(jīng)濟(jì)困難”沒(méi)有具體界定。根據(jù)2016年民政部辦公廳關(guān)于在全國(guó)省級(jí)層面建立老年人補(bǔ)貼制度情況的通報(bào)，各省市除對(duì)部分高齡老人享受津貼的經(jīng)濟(jì)條件沒(méi)做要求或做出較寬的要求外，對(duì)失能老人享受補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)條件大多做出了這樣一些限定，如屬于城市“三五”或農(nóng)村“五保”老人，或低保家庭或特困老人，或家庭人均收入低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，或個(gè)人月收入低于城鎮(zhèn)企業(yè)月平均養(yǎng)老金等。從這些限定條件不難看出，與實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老之前的歷史時(shí)期相比，享受社會(huì)養(yǎng)老福利的老人有了大量的增加，但與整個(gè)老年人群體相比，這些經(jīng)濟(jì)困難，準(zhǔn)確說(shuō)是經(jīng)濟(jì)困難程度較重的失能老人，在老年人群體中只是較少的特殊部分。在我們國(guó)家?guī)浊甑臍v史發(fā)展過(guò)程中，總體上缺少實(shí)施普惠型社會(huì)福利的傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)和觀念積淀，社會(huì)福利決策者的補(bǔ)缺型社會(huì)福利慣性思維成為推進(jìn)普惠型社會(huì)福利的重大認(rèn)識(shí)障礙。

三、中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老的根本出路

為破解當(dāng)前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老面臨的根本問(wèn)題，強(qiáng)化政府與老年人作為社會(huì)養(yǎng)老支付主體的責(zé)任，使支付主體具有與成本需要相當(dāng)?shù)闹Ц赌芰退剑槍?duì)問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，筆者認(rèn)為社會(huì)養(yǎng)老的根本出路在于：一是從根本上扭轉(zhuǎn)國(guó)民收入分配思路和格局，切實(shí)不斷提高勞動(dòng)者收入和社會(huì)保障水平，為提升老年人社會(huì)養(yǎng)老支付能力、“能夠消費(fèi)”提供條件，為老年人克服“但存方寸地，留與子孫耕”的傳統(tǒng)心理、“愿意消費(fèi)”創(chuàng)造必要的外部環(huán)境。二是要加強(qiáng)對(duì)老年人社會(huì)福利的精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，強(qiáng)化各級(jí)政府的福利責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，優(yōu)化福利提供方式和提供機(jī)制，加強(qiáng)設(shè)定福利覆蓋范圍和福利水平的科學(xué)性，確保社會(huì)養(yǎng)老支付水平不低于實(shí)際成本的需要。

（一）扭轉(zhuǎn)國(guó)民收入分配思路和格局

扭轉(zhuǎn)國(guó)民收入分配思路就是要將高積累、低消費(fèi)的思路轉(zhuǎn)變?yōu)檫m當(dāng)積累、適當(dāng)消費(fèi)或降低積累、擴(kuò)大消費(fèi)的思路，就是要不斷提高勞動(dòng)者收入和社會(huì)保障水平的思路。建國(guó)以來(lái)基本上一直持續(xù)的高積累、低消費(fèi)的國(guó)民收入分配實(shí)踐表明，扭轉(zhuǎn)思路是何等困難的事情。為實(shí)現(xiàn)思路的根本轉(zhuǎn)變，當(dāng)前必須認(rèn)識(shí)到，這是“以人為本”、實(shí)現(xiàn)人民主體地位的需要，否則，就失去了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的；是協(xié)調(diào)小仁政與大仁政、當(dāng)代人與子孫后代之間關(guān)系的需要，發(fā)展經(jīng)濟(jì)絕不能“竭澤而漁”斷了子孫后代的后路，也不能因子孫后代而對(duì)當(dāng)代人課以苛刻的要求；是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的需要，沒(méi)有必要的積累，就沒(méi)有擴(kuò)大再生產(chǎn)，沒(méi)有必要的消費(fèi)，也就失去了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源動(dòng)力和抵御外部經(jīng)濟(jì)波動(dòng)沖擊的能力；是跨越中等收入陷阱的需要，否則無(wú)法避免中等收入陷阱國(guó)家所面臨的貧富分化、社會(huì)公共服務(wù)短缺、社會(huì)動(dòng)蕩、信仰缺失等問(wèn)題；是建成小康社會(huì)和現(xiàn)代化國(guó)家的需要，小康社會(huì)和現(xiàn)代化國(guó)家既需要現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)，也需要現(xiàn)代的社會(huì)。

扭轉(zhuǎn)國(guó)民收入分配格局就是要切實(shí)改變勞動(dòng)者收入在國(guó)民收入初次分配、社會(huì)保障等民生支出在國(guó)民收入再分配中所占比重過(guò)低的狀況，就是要通過(guò)稅收、財(cái)政、法律等手段取消非法收入、抑制過(guò)高收入、擴(kuò)大中等收入、提高過(guò)低收入，促進(jìn)橄欖型社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的形成，使勞動(dòng)者年老后具有一定的財(cái)產(chǎn)性收入；就是要加大社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫等社會(huì)保障事業(yè)財(cái)政投入力度，加大住房、醫(yī)療、教育等其他民生事業(yè)財(cái)政支持力度，探索并施行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，提高老年人的保障性收入，并消除其因顧及子女或自身醫(yī)療等而產(chǎn)生的消費(fèi)顧慮，提升其消費(fèi)意愿，解決養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有效性需求不足問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)對(duì)老年人社會(huì)養(yǎng)老福利的精準(zhǔn)設(shè)計(jì)

首先，要強(qiáng)化各級(jí)政府的福利責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。在社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題上，各種社會(huì)力量已經(jīng)發(fā)揮并還將發(fā)揮非常重要的作用，但它們只是成本的墊付者。其墊付的成本最終是要由作為消費(fèi)者的老人或作為福利提供者的政府買單的。

其次，要優(yōu)化福利的提供方式和提供機(jī)制。近年來(lái)，我國(guó)政府曾以建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或“補(bǔ)磚頭”、“補(bǔ)床頭”的方式支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，意欲吸引更多的社會(huì)資金投入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。這種方式對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的快速發(fā)展起到了重要作用，是值得肯定的。但也存在一些弊端，如由于社會(huì)力量追求投資回報(bào)使得這些補(bǔ)貼能否轉(zhuǎn)化為老人的福利具有較大的不確定性；這種方式對(duì)促進(jìn)社會(huì)辦養(yǎng)老設(shè)施相互競(jìng)爭(zhēng)、提高服務(wù)質(zhì)量作用較?。徊焕诰蛹茵B(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的協(xié)調(diào)發(fā)展及相互銜接。我國(guó)部分地方政府在一定時(shí)期還曾以高齡津貼、居家養(yǎng)老補(bǔ)貼或“補(bǔ)人頭”方式直接資助經(jīng)濟(jì)困難老人。這種方式保障了老人作為福利享受者的地位，但由于各種主客觀原因，也存在老人并沒(méi)有將補(bǔ)貼用于接受社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的問(wèn)題。綜合這些弊端或問(wèn)題，建議：一要將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和高齡津貼、居家養(yǎng)老補(bǔ)貼以及“三無(wú)”、“五?！崩先说酿B(yǎng)老福利金等統(tǒng)一為養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。二要借鑒北歐和施行長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)國(guó)家的養(yǎng)老事務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，整合現(xiàn)有社區(qū)老年人綜合服務(wù)組織，在合理區(qū)域成立養(yǎng)老事務(wù)中心，負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)和整合養(yǎng)老服務(wù)資源；負(fù)責(zé)老年人身體評(píng)估、指導(dǎo)老人選擇居家或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，對(duì)老人養(yǎng)老實(shí)施個(gè)案管理；負(fù)責(zé)依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，跟蹤和評(píng)估養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼發(fā)放相關(guān)事宜。[19]在養(yǎng)老事務(wù)中心指導(dǎo)下，老人自主選擇居家或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式，自主選擇具體的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，自主評(píng)價(jià)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；老人繳納部分養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，其他費(fèi)用由養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施通過(guò)養(yǎng)老事務(wù)中心領(lǐng)取；只有由老人選擇并通過(guò)老人和養(yǎng)老事務(wù)中心評(píng)估的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施才能領(lǐng)取養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。三要加強(qiáng)立法，明確相關(guān)政府部門、養(yǎng)老事務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、老人及相關(guān)組織的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。

最后，要加強(qiáng)對(duì)老年人收入、子女等狀況以及社會(huì)養(yǎng)老成本的調(diào)研或統(tǒng)計(jì)，并以此為基礎(chǔ)設(shè)定社會(huì)養(yǎng)老福利覆蓋范圍和福利水平。2015年底，我國(guó)60周歲以上的老人有22200萬(wàn)人，其中低齡（60—69歲）老年人占56.1%，中齡（70—79歲）老年人占30.0%，高齡（80歲及以上）老年人占13.9%。由于歷史原因，目前43.9%的中高齡老年人積蓄較少，保障性收入較低。2014年，城鎮(zhèn)老年人年人均收入為23930元，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年平均收費(fèi)為25608元[1][20]。城鎮(zhèn)老年人人均年收入不及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年平均收費(fèi)。2015年失能、半失能老人大致4063萬(wàn)，占老年人口的18.3%，并且大多為中高齡老人[20]。基于目前中高齡老年人的上述現(xiàn)狀和對(duì)照料服務(wù)的更迫切需求以及失能、半失能老人養(yǎng)老的更高成本，筆者認(rèn)為“十三五”期間政府應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼范圍由“三無(wú)”老人、“五?！崩先?、經(jīng)濟(jì)困難程度較重的失能老人至少拓寬至所有失能、半失能老人，并提高補(bǔ)貼數(shù)額。另外，從老年人的子女?dāng)?shù)量看，2015年，60—69歲的低齡老年人子女?dāng)?shù)平均為2.5人，70—79歲的中齡老年人為3.4人，80歲及以上的高齡老年人為4.1人；中高齡老年人子女?dāng)?shù)高于低齡老年人[20]。也就是說(shuō)，我們一直強(qiáng)調(diào)的獨(dú)生子女老人的養(yǎng)老問(wèn)題還并未迫在眉睫。因此，未來(lái)一定時(shí)期更應(yīng)引導(dǎo)老人選擇居家養(yǎng)老，區(qū)別居家、機(jī)構(gòu)給予差別化的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，以此拉動(dòng)自理、介助、介護(hù)老人服務(wù)等多層次并且居家、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相互銜接的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。當(dāng)然，隨著老年人收入、子女等狀況的變化、社會(huì)養(yǎng)老成本的變化以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整體發(fā)展，社會(huì)福利的覆蓋范圍和水平也需相應(yīng)調(diào)整。

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