論奧巴馬政府的能源安全與能源立法

徐孝明

（嶺南師范學(xué)院 廣東 湛江 524000）

21世紀(jì)初，國(guó)際油價(jià)持續(xù)升高使能源安全再次成為美國(guó)的重要政治議題。2009年1月，奧巴馬政府上任于金融危機(jī)之際，美國(guó)面臨油價(jià)高企，經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)需要重整的重任。新政府試圖以能源獨(dú)立為切入口作為解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要手段，既確保美國(guó)的能源安全，又引領(lǐng)一場(chǎng)“安全、綠色、經(jīng)濟(jì)”的“綠色工業(yè)革命。”[1]提出了以創(chuàng)新為中心、以發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)為突破口、以“智能制造加低碳能源”為主要特征的制造業(yè)重振戰(zhàn)略，以鞏固其全球領(lǐng)導(dǎo)地位，而在美國(guó)制造業(yè)重振戰(zhàn)略中，能源獨(dú)立戰(zhàn)略是其重要環(huán)節(jié)。[2]

奧巴馬政府以能源獨(dú)立為目標(biāo)的能源安全政策構(gòu)想包括六部分：一是應(yīng)對(duì)氣候變化；二是投資構(gòu)造安全的能源未來和創(chuàng)造500萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)；三是進(jìn)一步提高各類汽車能效；四是推動(dòng)國(guó)內(nèi)能源供給；五是能源來源的多樣化；六是致力于節(jié)能降耗和降低成本。[3]它們可以概括為“發(fā)展替代能源”，將發(fā)展清潔能源和保護(hù)環(huán)境結(jié)合起來，將綠色能源打造成為拉動(dòng)美國(guó)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的新動(dòng)力。能源獨(dú)立目標(biāo)貫穿奧巴馬政府任期始終。

一、美國(guó)能源結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和主要問題

第一次石油危機(jī)爆發(fā)后，尼克松政府就提出了“能源獨(dú)立”計(jì)劃，然而歷盡變遷，該目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)。美國(guó)的石油進(jìn)口總量和進(jìn)口比例均日益增加，美國(guó)的石油消費(fèi)對(duì)外依存度不斷攀升，國(guó)內(nèi)石油供需缺口不斷擴(kuò)大，2008年的缺口是1970年代的3倍。[4]因此，美國(guó)人很擔(dān)心一旦出現(xiàn)石油供應(yīng)的長(zhǎng)期短缺，將成為其不可承受之重。美國(guó)能源信息署（EIA）發(fā)布的《2010年度能源展望》揭示，石油消耗量占美國(guó)能源消耗總量的38.3%；天然氣消耗量比例為23.9%；煤炭消耗量的比例為22.4%；除化石燃料外，核能占8%；可再生能源（水電、地?zé)帷⑻柲?、風(fēng)能和其它可再生能源）占7.2%。[5]就能源消耗的領(lǐng)域而言，交通運(yùn)輸和工業(yè)所消耗的石油量分別占美國(guó)石油消耗總量的71.8%和22%，而石油提供了交通運(yùn)輸96%的燃料；工業(yè)、商業(yè)和住宅等領(lǐng)域消耗天然氣的比例分別為32.4%、13.6%和20.8%；美國(guó)的發(fā)電領(lǐng)域消耗了92.6%的煤炭和30.1%的天然氣；核能則被完全用于發(fā)電（占美國(guó)發(fā)電總量的21.9%）；可再生能源主要用于發(fā)電（水力、地?zé)?、太陽能和風(fēng)能）、住宅領(lǐng)域（地?zé)岷吞柲埽?、工業(yè)領(lǐng)域（生物燃料）和交通運(yùn)輸領(lǐng)域（生物燃料）等。[6]

據(jù)此，關(guān)于奧巴馬當(dāng)選前后美國(guó)的能源結(jié)構(gòu)可得出如下結(jié)論:：1.石油是美國(guó)最重要的能源形式。美國(guó)是世界上最大的石油消費(fèi)國(guó)，占全球消費(fèi)總量的21.7%，在世界前十大石油消費(fèi)國(guó)中，美國(guó)的石油消費(fèi)量相當(dāng)于除中國(guó)外的其他8個(gè)國(guó)家的石油消費(fèi)量之和，遙居世界之首。而美國(guó)已探明石油儲(chǔ)量為284億桶（占世界已探明儲(chǔ)量的2.1%），美國(guó)2009年的石油產(chǎn)量約占全球總產(chǎn)量的8.5%。[7]巨大的供求缺口導(dǎo)致了美國(guó)需要大量進(jìn)口石油。2005年，美國(guó)進(jìn)口石油占60%，雖然此后數(shù)年這一比例有所下降，但2010年仍高達(dá)54%。[8]大量進(jìn)口石油給美國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成了沉重的負(fù)擔(dān)，2009年美國(guó)石油進(jìn)口費(fèi)用高達(dá)1380億美元。過分依賴進(jìn)口石油給美國(guó)的國(guó)家安全構(gòu)成了潛在威脅。

2.大量使用化石燃料給環(huán)境帶來了諸多不利影響，其中最嚴(yán)重的是溫室氣體的排放，以及由此引起的氣候變化問題。二氧化碳與燃燒化石燃料密切相關(guān)，而化石燃料在美國(guó)能源結(jié)構(gòu)中所占比例高達(dá)84.6%。2010年，美國(guó)溫室氣體的排放量為65.76億公噸，其中二氧化碳的排放量為60.22億公噸，僅燃燒石油所釋放的二氧化碳就達(dá)26億公噸，占全球二氧化碳排放總量的20%。[9]由于美國(guó)社會(huì)極其依賴化石燃料，溫室氣體排放總量大，人均排放率高，同時(shí)能源利益集團(tuán)具有強(qiáng)大的游說能力，因而美國(guó)政府對(duì)國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的努力一直持消極立場(chǎng)。在小布什執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)政府以減少溫室氣體排放將增加美國(guó)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)以及發(fā)展中國(guó)家未公平參與減排為由退出了《京都議定書》，這既損害了美國(guó)的國(guó)際形象，也損害了國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)全球氣候變化的努力。

美國(guó)能源體系還面臨如下問題：許多能源設(shè)備老化，如美國(guó)正在運(yùn)行的核電站多數(shù)是在上個(gè)世紀(jì)70、80年代修建的，而輸配電系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)則更早，從上世紀(jì)50年代就開始使用，其損耗和維修成本非常高；雖然近些年美國(guó)的能源密度一直呈下降趨勢(shì)，但是人均消耗量仍高于歐盟國(guó)家和日本；盡管美國(guó)的能源效率得到了一定程度的改善，但美國(guó)能源信息署預(yù)測(cè)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，美國(guó)的能源消費(fèi)仍將呈上升趨勢(shì)。[10]

二、為實(shí)現(xiàn)美國(guó)能源獨(dú)立的戰(zhàn)略舉措

能源戰(zhàn)略是奧巴馬政府的政策核心之一，是以能源獨(dú)立為具體內(nèi)容的美國(guó)能源安全戰(zhàn)略，它以系列能源立法形式將政府意志體現(xiàn)于能源政策，并貫穿任期始終。具體內(nèi)容包括：增加國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量、發(fā)展替代清潔能源、改善交通系統(tǒng)、節(jié)約能源和發(fā)展新能源等。

（一）落實(shí)能源獨(dú)立的需求管理政策

1.強(qiáng)化節(jié)能和提高能源利用率以減少需求的快速增長(zhǎng)

美國(guó)的石油儲(chǔ)量有限，節(jié)約能源、提高能源利用率，是歷屆美國(guó)政府推行能源安全的常規(guī)手段。尼克松、福特、卡特與小布什政府都強(qiáng)調(diào)節(jié)約與提高能效的重要意義。奧巴馬政府也強(qiáng)調(diào)，提高能效、發(fā)展新能源和國(guó)內(nèi)多元化交通，才能切實(shí)解決長(zhǎng)期困擾美國(guó)的能源安全問題。由于美國(guó)的家庭、商業(yè)和工廠建筑領(lǐng)域能耗超過總能耗的70%，提高能效隨之成為節(jié)約能源的重點(diǎn)。2009年2月，上任伊始的奧巴馬簽署了《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》，決定投入500億美元發(fā)展新能源和提高能源使用效率，實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。一是，在住宅方面，奧巴馬政府對(duì)35萬套房屋的節(jié)能改造進(jìn)行了援助；通過國(guó)家能源計(jì)劃和能源效率補(bǔ)助款項(xiàng)目實(shí)施提高能源效率和可再生能源工程；通過復(fù)興法案給56個(gè)州和地區(qū)的能源效率設(shè)備進(jìn)行退稅和項(xiàng)目補(bǔ)助。二是，在商業(yè)方面，聯(lián)邦政府通過為創(chuàng)新性能源效率的建筑系統(tǒng)發(fā)放補(bǔ)助金、提升聯(lián)邦辦公建筑的效率、培訓(xùn)商業(yè)建筑技術(shù)工人、參與“能源之星”項(xiàng)目、采用能源管理方法指導(dǎo)節(jié)能等方式實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能。三是，在工業(yè)方面，美國(guó)能源部對(duì)民間能效工程投資了超過8億美元，并跨越多個(gè)制造業(yè)推動(dòng)能源效率產(chǎn)品和工藝的發(fā)展。

2011年3月，奧巴馬發(fā)表《能源安全未來藍(lán)圖》，計(jì)劃美國(guó)在2025年前的石油使用量減少三分之一，把清潔能源所占比例提高到50%，還要求2025年前將美國(guó)的石油進(jìn)口量削減1/3。[1]報(bào)告指出，美國(guó)要減少對(duì)進(jìn)口石油的依賴主要取決于兩方面：一是在美國(guó)國(guó)土上尋找和生產(chǎn)更多的油氣；二是通過更清潔的替代燃料和更高的能源效率，全面減少美國(guó)對(duì)石油的依賴。奧巴馬政府多管齊下，采取了系列措施扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展：設(shè)立專項(xiàng)技術(shù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資基金，加強(qiáng)清潔能源與非常規(guī)油氣資源的技術(shù)攻關(guān)；加大技術(shù)開發(fā)的示范力度，推動(dòng)商業(yè)化進(jìn)程；以政策為依托促進(jìn)清潔能源和非傳統(tǒng)油氣資源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建立和完善，推進(jìn)清潔能源及頁巖氣等非常規(guī)能源的廣泛利用，推動(dòng)美國(guó)能源經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

2.努力拓展國(guó)內(nèi)多元化交通體系以減少能源需求

交通是美國(guó)最大的石油消費(fèi)部門，約占2008年美國(guó)石油消耗總量的70%，而同期日本和中國(guó)的同一指標(biāo)分別僅為38%、36%。為減少交通能耗，奧巴馬政府對(duì)交通運(yùn)輸系統(tǒng)的改造如下：（1）提高汽車燃料經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)機(jī)構(gòu)在2011年建立了新標(biāo)準(zhǔn)，并在2012～2016年對(duì)全國(guó)小汽車和輕型卡車實(shí)施新的燃效標(biāo)準(zhǔn)和溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。（2）投資先進(jìn)的車輛技術(shù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如大力發(fā)展電動(dòng)汽車，擬實(shí)現(xiàn)2020年國(guó)內(nèi)200萬輛電動(dòng)汽車的保有量的目標(biāo)；與中國(guó)、歐盟和其他國(guó)家推動(dòng)雙邊項(xiàng)目，簽訂規(guī)模化生產(chǎn)電動(dòng)汽車的協(xié)議，致力于加速電動(dòng)車輛在世界范圍的普及。預(yù)計(jì)若2050年美國(guó)的電動(dòng)汽車能達(dá)到汽車保有量的30%，石油消費(fèi)量估計(jì)可減少250萬桶/日。在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇法案提供24億美元用于對(duì)電池、電力驅(qū)動(dòng)原件制造以及電力驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。（3）促進(jìn)生物燃料的使用。2011年，環(huán)境保護(hù)局放寬了對(duì)新一代車輛的乙醇添加量約束，允許乙醇提高到體積比的15%，同時(shí)美國(guó)能源部和農(nóng)業(yè)部提供補(bǔ)貼、貸款和貸款擔(dān)保來保障美國(guó)未來生物燃料的獨(dú)創(chuàng)性。（4）升級(jí)聯(lián)邦艦隊(duì)。美國(guó)總務(wù)管理局在2010年購買了5603輛混合驅(qū)動(dòng)艦艇，2011年移交了100輛混合驅(qū)動(dòng)電動(dòng)艦艇。（5）投資清潔公交車建設(shè)。利用復(fù)興法案的基金，通過開發(fā)可替代燃料科技和推廣替代燃料巴士，加速美國(guó)公交車隊(duì)的基本結(jié)構(gòu)調(diào)整。（6）實(shí)現(xiàn)航空現(xiàn)代化。美國(guó)管理機(jī)構(gòu)通過采用最先進(jìn)的空中控制技術(shù)，著手實(shí)現(xiàn)美國(guó)空中交通系統(tǒng)現(xiàn)代化。[11]

（二）以能源獨(dú)立為目標(biāo)的供給政策

1.放寬對(duì)近海油氣田的開發(fā)限制，推進(jìn)國(guó)內(nèi)油氣資源的開發(fā)。歷史上，由于技術(shù)或人為原因，美國(guó)在開發(fā)海洋石油時(shí)曾多次發(fā)生石油泄露事故，導(dǎo)致巨大的環(huán)境災(zāi)難，此后美國(guó)政府對(duì)開發(fā)海洋油氣資源采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度。面對(duì)新世紀(jì)國(guó)際油價(jià)和進(jìn)口石油比重長(zhǎng)期高居不下的現(xiàn)實(shí)，美國(guó)政府逐步改變了能源開發(fā)戰(zhàn)略，開始放寬對(duì)近海油氣田的開發(fā)限制。2010年3月，奧巴馬政府宣布擴(kuò)大近海油田開發(fā)計(jì)劃，2012年啟動(dòng)了墨西哥灣地區(qū)新一輪的油氣田租賃競(jìng)標(biāo)，計(jì)劃開放75%的美國(guó)近海油氣田。2015年1月，美國(guó)內(nèi)政部宣布允許在大西洋沿岸50英里大陸架外緣進(jìn)行原油開采，同年5月，又宣布允許原油鉆探范圍延伸至北冰洋海域。

2.大力開發(fā)以頁巖氣為代表的非常規(guī)油氣資源。2005年，美國(guó)頁巖氣產(chǎn)量?jī)H為196億立方米。2010年，美國(guó)開始出現(xiàn)“頁巖氣革命”，頁巖氣出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，當(dāng)年躥升至1378億立方米；2012年達(dá)2762.96億立方米，占當(dāng)年天然氣產(chǎn)量的40.57%；2015年5月，美國(guó)頁巖氣產(chǎn)量達(dá)到2.9億立方米/天。戰(zhàn)略家伯羅斯斷言“頁巖氣革命”將推動(dòng)美國(guó)實(shí)現(xiàn)“能源獨(dú)立”，全球能源生產(chǎn)版圖將發(fā)生重大變化。[12]

美國(guó)開發(fā)非常規(guī)油氣資源的另一個(gè)重要領(lǐng)域是對(duì)致密油的開發(fā)。EIA的數(shù)據(jù)顯示，2009年初，致密油日產(chǎn)量25萬桶；2011年11月，近90萬桶；2013年超過348萬桶，占美國(guó)原油日產(chǎn)量773萬桶的45.0%。非常規(guī)油氣資源的大量生產(chǎn)成為美國(guó)石油對(duì)外依存度出現(xiàn)拐點(diǎn)的真正突破口。

3.積極研發(fā)替代性清潔能源，實(shí)現(xiàn)能源體系的轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)美國(guó)走向更安全、清潔、穩(wěn)定的能源供應(yīng)，促成清潔能源革命。奧巴馬政府加強(qiáng)了對(duì)替代性清潔能源等新能源的投資力度。2010年9月，他在參觀俄亥俄州工廠演講時(shí)提出，要在未來3年內(nèi)使美國(guó)的可再生能源產(chǎn)量翻一番。清潔能源包括生物能、太陽能、地?zé)崮?、風(fēng)能、水能等非石化類傳統(tǒng)能源。2009年，奧巴馬政府表示要在10年內(nèi)投資1500億美元以構(gòu)建一個(gè)清潔能源的未來，計(jì)劃到2025年美國(guó)的25%電力消耗來自可再生能源，到2050年要減少80%的溫室氣體排放。2011年，環(huán)境保護(hù)局放寬了對(duì)新一代車輛的乙醇添加量約束，乙醇的添加量允許提高到體積比的15%；同時(shí)美國(guó)能源部和農(nóng)業(yè)部提供補(bǔ)貼、貸款和貸款擔(dān)保來保障美國(guó)未來生物燃料的獨(dú)創(chuàng)性。奧巴馬政府要通過新能源產(chǎn)業(yè)以“綠色革命”的方式再創(chuàng)造美國(guó)經(jīng)濟(jì)神話。作為全球生物能源組織中積極的一員，美國(guó)與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織及多個(gè)國(guó)家制定了合作開發(fā)生物質(zhì)能源的指標(biāo)，使發(fā)展中國(guó)家也能以可持續(xù)方式參與發(fā)展生物能。能源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和新能源的發(fā)展是奧巴馬經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃的核心內(nèi)容之一。

（三）實(shí)施能源獨(dú)立的保障性政策

1.依靠高素質(zhì)人才和高科技支撐

一方面，人才是第一生產(chǎn)力，是戰(zhàn)略制定執(zhí)行和進(jìn)行高新技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)。奧巴馬政府在第二任期內(nèi)，集中了一批多年致力于能源開發(fā)和環(huán)保等方面的科學(xué)家，以確保能源戰(zhàn)略的實(shí)施。另一方面，技術(shù)是政策執(zhí)行的關(guān)鍵所在?？萍紕?chuàng)新既關(guān)系到常規(guī)能源的進(jìn)一步勘探和更加科學(xué)合理地開采提煉，也關(guān)系到非常規(guī)能源和替代性能源的探究和發(fā)展。同時(shí)，發(fā)展節(jié)能環(huán)保的混合動(dòng)力型或電動(dòng)汽車，加強(qiáng)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加快超導(dǎo)電網(wǎng)和智能電網(wǎng)的改造等，都需要在關(guān)鍵技術(shù)上的突破。為加大清潔能源的生產(chǎn)，新政府分別從研發(fā)組織、人才培養(yǎng)、提供稅收優(yōu)惠和貸款擔(dān)保等方面采取系列政策措施，如把可再生能源行業(yè)的聯(lián)邦生產(chǎn)稅的減免政策延長(zhǎng)至5年，并對(duì)鄉(xiāng)村的清潔能源產(chǎn)業(yè)提供信貸方面的支持。

2.依靠大量資金投入確保能源政策順利實(shí)施

為重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)，2009年的《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》總投資額達(dá)7870億美元，發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)是該法案的重點(diǎn)之一，它把發(fā)展新能源和可再生能源，提高能源使用效率并推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整作為促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和創(chuàng)造就業(yè)的最重要舉措之一。同年6月通過的《清潔能源和安全法案》又提出鼓勵(lì)開發(fā)可再生能源的稅收優(yōu)惠性政策，計(jì)劃從2009年至2014年期間，通過政府直接投資、稅收優(yōu)惠和貸款或貸款擔(dān)保等方式投入1507億美元，用以扶持清潔能源技術(shù)研發(fā)及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，美國(guó)政府還通過風(fēng)險(xiǎn)資本、私募基金等方式吸引全球資本進(jìn)行清潔能源投資。[13]

3.穩(wěn)步緩解對(duì)海外石油供應(yīng)的依賴

二戰(zhàn)后，中東逐漸成為美國(guó)全球戰(zhàn)略目標(biāo)之一，其穩(wěn)定的石油供應(yīng)成為美國(guó)國(guó)家利益的重要組成部分。巴內(nèi)特認(rèn)為：“為了能源的流動(dòng)，美國(guó)必須在中東、中亞地區(qū)維護(hù)穩(wěn)定?！盵14]但是，大量駐兵消耗了美國(guó)大量戰(zhàn)略力量，其中僅伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的預(yù)算和經(jīng)濟(jì)成本就高達(dá)3萬億美元左右，這還未包括阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)。[15]這強(qiáng)化了美國(guó)對(duì)中東石油的依賴和脆弱性。為此，美國(guó)小布什總統(tǒng)在2006年的國(guó)情咨文中提出，要在2025年前將來自中東的石油進(jìn)口減少七成多，并增加開發(fā)替代能源。奧巴馬政府上任后實(shí)施了以戰(zhàn)略收縮為主要特征的中東政策，堅(jiān)決退出伊拉克，避免卷入敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，意在減少中東地區(qū)石油供應(yīng)不穩(wěn)定的負(fù)面沖擊。

三、奧巴馬政府能源政策的特點(diǎn)

（一）對(duì)新能源的開發(fā)給予了高度重視

在應(yīng)對(duì)因戰(zhàn)爭(zhēng)或政治危機(jī)導(dǎo)致的歷次石油危機(jī)時(shí)，美國(guó)政府多采取諸如增加國(guó)內(nèi)能源生產(chǎn)、提高能效、石油進(jìn)口多元化等措施，對(duì)新能源的開發(fā)卻均因各種原因而力度有限成效有限。為實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，奧巴馬政府在采取常規(guī)性政策外，對(duì)開發(fā)頁巖天然氣和可再生能源等新能源投入了更多資源，以期實(shí)現(xiàn)美國(guó)的能源結(jié)構(gòu)的根本調(diào)整。這是奧巴馬政府與此前歷任美國(guó)政府能源政策的顯著不同之處。奧巴馬于2009年2月簽署的《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》的重點(diǎn)就是大力發(fā)展新能源，如發(fā)展高效電池、智能電網(wǎng)、碳儲(chǔ)存和碳捕獲、可再生能源等。

（二）節(jié)約能源和提高能源使用效率依然是重要的政策著眼點(diǎn)

每當(dāng)石油危機(jī)爆發(fā)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)緩解能源消費(fèi)的快速增長(zhǎng)，美國(guó)歷屆政府都將“節(jié)能增效”作為重要的政策選項(xiàng)，奧巴馬政府也不例外，而且執(zhí)行得更加堅(jiān)決。2009年6月，眾議院通過的《2009清潔能源與安全法案》將節(jié)能與提高能效的重點(diǎn)放在電力生產(chǎn)、建筑和交通三大領(lǐng)域，此后，能源密集型的消費(fèi)政策將被摒棄。這一舉措不僅可以使用更少的能源來提高生產(chǎn)效率和生活水平，而且可以通過降低能源使用量和節(jié)約可能被浪費(fèi)的能源而降低對(duì)環(huán)境和大氣的影響。

2010年，美國(guó)能源部發(fā)布了《技術(shù)與變革：美國(guó)能源的未來》報(bào)告，對(duì)“節(jié)能增效”技術(shù)的研發(fā)與推廣進(jìn)行了集中探討。報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)美國(guó)要在建筑、交通運(yùn)輸和工業(yè)部門加快推廣現(xiàn)有節(jié)能增效技術(shù)，并預(yù)計(jì)，以美國(guó)當(dāng)時(shí)或新興的節(jié)能增效技術(shù)，到2020年美國(guó)將減少15%的能源消耗，到2030年達(dá)30%。[16]在未來20年內(nèi)，美國(guó)的單位GDP能耗量將以年均1.6%的速度下降。[13]

（三）強(qiáng)調(diào)能源消費(fèi)的綠色化，更加關(guān)注能源消費(fèi)對(duì)環(huán)境的影響

與前任布什政府更關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而相對(duì)忽視能源消費(fèi)對(duì)環(huán)境的影響不同，奧巴馬政府特別強(qiáng)調(diào)對(duì)核能、風(fēng)能和太陽能等清潔能源的開發(fā)利用，以減少對(duì)石油等傳統(tǒng)能源的依賴進(jìn)而減少氣候變化的影響?！?009清潔能源與安全法案》首次限制企業(yè)的二氧化碳等溫室氣體排放量，提出了比奧巴馬在競(jìng)選期間更嚴(yán)格的二氧化碳減排目標(biāo)：以2005年為基礎(chǔ)，到2020年減排17%（奧巴馬提議14%），到2030年減排42%，2050年減排83%。法案涵蓋美國(guó)85%的行業(yè)和領(lǐng)域，基本上包括所有的電力企業(yè)和每年的二氧化碳排放當(dāng)量超過2.5萬噸的工業(yè)企業(yè)，比歐盟的氣候變化法案的覆蓋面還要廣泛。[17]為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，法案提出了“總量控制與排放交易”的排放權(quán)交易機(jī)制。根據(jù)這一機(jī)制，美國(guó)發(fā)電、煉油、煉鋼等工業(yè)部門的溫室氣體排放配額將逐步減少，超額排放需要購買排放權(quán)。《清潔能源法案》是美國(guó)歷史上首個(gè)溫室氣體減排法案，成為美國(guó)推行二氧化碳減排和交易的一個(gè)重要里程碑。

奧巴馬政府鼓勵(lì)研發(fā)將產(chǎn)生重大影響的能源技術(shù)，并投入40億美元用于清潔煤技術(shù)、碳捕捉技術(shù)和小模塊核反應(yīng)堆等技術(shù)的研發(fā)。在政策鼓勵(lì)下，私營(yíng)部門的投資達(dá)到70億美元。但是，由于新技術(shù)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益需要較長(zhǎng)的周期，支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需時(shí)日。為此，奧巴馬強(qiáng)調(diào)美國(guó)必須開發(fā)更多的近海油氣資源作為過渡，他解釋說：“考慮到美國(guó)的能源需求，為確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)，并使美國(guó)企業(yè)更有競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)在增加可再生能源產(chǎn)量的同時(shí)，還需利用傳統(tǒng)能源。”[18]

（四）將能源產(chǎn)業(yè)及其安全由被動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的龍頭產(chǎn)業(yè)，并成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)

能源產(chǎn)業(yè)被列為奧巴馬政府的核心產(chǎn)業(yè)，并運(yùn)用多種手段綜合發(fā)展。奧巴馬在《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法案》中以“綠色”為口號(hào)，以推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、發(fā)展新能源和可再生能源、提高能源使用率為契機(jī)，試圖創(chuàng)造新的出口產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)，重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)。其近期目標(biāo)是重振美國(guó)的制造業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。將綠色能源作為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的新主力引擎是奧巴馬政府的主要目標(biāo)。

（五）既注重能源的供給管理，也注重能源的尋求管理，從而實(shí)現(xiàn)能源的綜合管理

毫無疑問，提高能源安全實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立涉及的政策措施眾多，可將它們歸結(jié)為能源的需求與供給管理兩方面。由于美國(guó)特殊的政治結(jié)構(gòu)和政治過程，使得以往實(shí)行的措施在政策選擇中往往側(cè)重其中一方面，難以兩者兼顧。利用嚴(yán)重的金融危機(jī)沖擊和民主黨掌控國(guó)會(huì)的有利時(shí)機(jī)，奧巴馬政府較好地兼顧了能源的供給管理與需求管理。

四、奧巴馬能源獨(dú)立政策之成效

學(xué)者羅伯特·布萊斯認(rèn)為，“能源獨(dú)立并非完全從外國(guó)石油中獨(dú)立出來，而是要減少從不友好國(guó)家的石油進(jìn)口，使美國(guó)能源供給多樣化，同時(shí)確保沒有一個(gè)國(guó)家能有效操縱市場(chǎng)并違背美國(guó)國(guó)家利益?！蹦茉椽?dú)立是美國(guó)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，是充分利用國(guó)內(nèi)外各種有利條件，將能源維持在一個(gè)較為合理的進(jìn)口水平，以維持美國(guó)能源安全并為實(shí)現(xiàn)其全球霸主地位提供支撐。

奧巴馬政府的系列能源政策使美國(guó)從高度依賴石油進(jìn)口向進(jìn)口和自產(chǎn)并重方向取得了實(shí)質(zhì)性發(fā)展。根據(jù)美國(guó)能源信息署（EIA）報(bào)告，以窄口徑統(tǒng)計(jì)的美國(guó)石油對(duì)外依存度由2000年的63.67%下降至2010年的49.3%，為1997年來首次降至50%這一國(guó)際警戒線以下，2014年進(jìn)一步下降至46.3%。[2]奧巴馬在2014年的國(guó)情咨文中宣稱，由于天然氣產(chǎn)量增加及采取了節(jié)能措施，美國(guó)比過去“數(shù)十年”更接近實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立。

（一）國(guó)內(nèi)石油需求量和人均能源消費(fèi)量持續(xù)下降

由于長(zhǎng)期持續(xù)堅(jiān)持提升國(guó)內(nèi)能效，美國(guó)石油消費(fèi)量不斷減少。2011年，美國(guó)日消費(fèi)量18835千桶，較2005年下降了1967千桶，比2000年下降了19.67%，2012年又下降了0.2%。據(jù)EIA的《能源展望2012》預(yù)測(cè)，美國(guó)人均能源消費(fèi)量在2010年到2035年間將以年均0.5%的速度下降。就單位能耗而言，2011年單位能耗僅相當(dāng)于1970年的45.97%，比2000年降低了17.02%。總體上，美國(guó)2012年的能源消費(fèi)比2003年減少了3.9%，而中國(guó)從2003年至2012年能源消費(fèi)卻增長(zhǎng)了127%。

（二）石油對(duì)外依存度與石油貿(mào)易逆差下降

近年來，美國(guó)石油產(chǎn)量有了顯著的增長(zhǎng)，從2005年的313.3百萬噸增加到446.2百萬噸，同比增長(zhǎng)了44.42%，而同期石油消費(fèi)量卻由939.8百萬噸下降至831百萬噸，同比下降了11.58%。美國(guó)寬口徑統(tǒng)計(jì)的石油對(duì)外依存度也由2005年的67.1%下降至2013年的46.3%。2013年11月，國(guó)際能源署（IEA）預(yù)計(jì)，美國(guó)將于2016年成為全球最大石油生產(chǎn)國(guó)，后來美國(guó)提前在2015年成為全球最大的能源生產(chǎn)國(guó)。

隨著美國(guó)石油產(chǎn)量的增加，其石油外貿(mào)依存度明顯下降，原油貿(mào)易赤字也明顯下降。以2009年美元計(jì)，2005年達(dá)最高值2730億美元后開始下降，2012年下降至 1557.39億美元，下降了42.35%。美國(guó)石油貿(mào)易逆差到該年已下降至26.81%，為20余年來最低水平。[2]能源貿(mào)易逆差大幅下降能有效促進(jìn)經(jīng)常項(xiàng)目平衡，從而維護(hù)美元價(jià)值的穩(wěn)定及其在國(guó)際資本中的主導(dǎo)地位，并進(jìn)一步在全球范圍內(nèi)引發(fā)資本從新興經(jīng)濟(jì)體中的抽離和回流。

（三）能源進(jìn)口的地區(qū)結(jié)構(gòu)與供給結(jié)構(gòu)體系逐步優(yōu)化

美國(guó)能源獨(dú)立的內(nèi)在表現(xiàn)是其能源供給體系的優(yōu)化。美國(guó)能源進(jìn)口地區(qū)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化表現(xiàn)為對(duì)波斯灣石油依存度相對(duì)下降，從美洲地區(qū)進(jìn)口的石油所占比重上升。2010年，美國(guó)在動(dòng)蕩的中東地區(qū)石油進(jìn)口量下降到17%，非洲占15%，而從穩(wěn)定的美洲地區(qū)進(jìn)口的石油比重達(dá)53%。[19]美國(guó)已經(jīng)形成了以北美為核心，南美、非洲和中東為補(bǔ)充的能源供應(yīng)格局，近70%的石油來自大西洋兩岸，且主要集中在美洲和西非。

考察1990年以來的美國(guó)能源生產(chǎn)，其結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了兩個(gè)顯著的變化：一是可再生能源生產(chǎn)速度加快。在可再生資源中，水電變化幅度不大，呈現(xiàn)小幅遞減趨勢(shì)，但可再生資源，如太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿仍鲩L(zhǎng)速度明顯，2012年較1990年增長(zhǎng)106.14%，較2000年增長(zhǎng)87.43%，較2008年增長(zhǎng)31.10%。二是石化能源生產(chǎn)也出現(xiàn)了一定的變化，即煤炭生產(chǎn)小幅下降，2008年后下降幅度明顯，石油生產(chǎn)增加，天然氣生產(chǎn)較1990年下降了11.41%，但近年來受頁巖氣產(chǎn)量增加的影響，生產(chǎn)出現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，2012年較2008年生產(chǎn)增長(zhǎng)了29.97%，這反映了2008年金融危機(jī)后，美國(guó)重點(diǎn)開發(fā)利用天然氣和可再生能源等清潔能源取得了成效，清潔能源比例持續(xù)提高，能源結(jié)構(gòu)獲得優(yōu)化。在一定意義上，奧巴馬的綠色能源新政標(biāo)志著美國(guó)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)能源戰(zhàn)略到替代能源戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移。

（四）美國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是人類在石油時(shí)代巔峰期來臨時(shí)的新選擇，是緩解石油短缺問題的重要途徑，也是美國(guó)能源獨(dú)立的重要支撐，成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，并帶動(dòng)一大批相關(guān)制造業(yè)的快速發(fā)展。從就業(yè)方面來說，油氣的開采煉化和新能源的開發(fā)一直都是美國(guó)勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，尤其是藍(lán)領(lǐng)勞動(dòng)力的相對(duì)密集產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)這些產(chǎn)業(yè)的政策支持可緩解全國(guó)性失業(yè)壓力。頁巖氣和致密油的開采需要建設(shè)很長(zhǎng)的供應(yīng)鏈，到2013年初即已創(chuàng)造超過170萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)劍橋能源集團(tuán)預(yù)計(jì)，這場(chǎng)能源革命到2020年將為美國(guó)創(chuàng)造300萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，并為聯(lián)邦和州政府帶來每年620億美元稅收，而該產(chǎn)業(yè)的工資大多高于美國(guó)平均水平。所以，通過有效的能源戰(zhàn)略推進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)革命，實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，方能提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格合適的能源保障及實(shí)現(xiàn)美國(guó)制造業(yè)的重振戰(zhàn)略。

石油危機(jī)爆發(fā)后，歷任美國(guó)總統(tǒng)都試圖通過增加國(guó)內(nèi)能源生產(chǎn)減少能源進(jìn)口以降低石油對(duì)外依存度，確保能源安全。在國(guó)際金融危機(jī)之際上臺(tái)的奧巴馬在繼承了前幾任總統(tǒng)能源戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之上，把能源戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)向清潔替代能源等新能源，其降低石油對(duì)外依存度、發(fā)展新能源、節(jié)能與提高能效等政策措施取得了較好的效果，如國(guó)際油價(jià)大幅下降，這不僅增加了美國(guó)能源安全，也將為再次振興美國(guó)經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn)，同時(shí)這一結(jié)構(gòu)性的變化必將對(duì)未來世界能源的發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。而奧巴馬把能源產(chǎn)業(yè)視為拉動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“支柱”產(chǎn)業(yè)，這對(duì)我國(guó)未來能源發(fā)展也有重大的借鑒意義。

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