加強和規(guī)范村民小組財務管理探析

黃 鸝 余麗平

（作者單位：中共上饒市委黨校）

部分縣村級財務管理經(jīng)過幾次改革，已全面規(guī)范運行“村財鄉(xiāng)代理”模式，即村級財務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一代理負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站具體負責村級財務日常記賬代管工作，村級財務得到了有效監(jiān)管，逐步做到了“三統(tǒng)一”，即統(tǒng)一核算模式、統(tǒng)一操作流程、統(tǒng)一監(jiān)管督導，取得了良好成效。但村民小組財務管理整體仍較為混亂，監(jiān)管存不到位，有些村組集體資金存在用個人賬戶私存的情況，記賬模式采用流水賬，收支情況也基本不公示、不公開。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，縣城周邊和一些經(jīng)濟發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄村民小組涉及征地拆遷、土地流轉越來越多，集體“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）情況越來越復雜，資金也越來越多，村民小組財務管理不規(guī)范的問題逐漸成為許多地方干群關系緊張、群眾上訪的一個重要原因，影響基層組織建設和社會發(fā)展穩(wěn)定。所以，在當前形勢下加強村民小組財務管理顯得尤為重要。

一、村民小組財務管理現(xiàn)狀

從近年來各地查處的村組干部違法違紀案例來看，村組干部擅自處置、侵占、挪用集體“三資”的問題屢屢發(fā)生。經(jīng)分析和調研，發(fā)現(xiàn)存在的問題有以下幾方面：

（一）財務憑證不規(guī)范，審批手續(xù)不完備

財務開支基本上是白單開支，甚至有的原始發(fā)票內容不完整，或以一句含糊語填寫，時間一長連當事人自己都難以說清楚。有的村民小組組長自批自報，無經(jīng)手人或證明人，其他干部不知收入的項目及其數(shù)額和開支的去向。有的開支單據(jù)沒有審批人簽字，甚至有的費用支出無票據(jù)，長期掛賬。農(nóng)村稅費改革取消“三提五統(tǒng)”后，在實行行政村轉移支付“村財鄉(xiāng)管”的同時，普遍存在對村民小組財務管理缺失的現(xiàn)象。組級財務和集體資產(chǎn)管理主要由組長說了算，脫離監(jiān)督，管理混亂。由于村民小組民主監(jiān)督組織的缺失，村民小組干部隨意處置支配集體資產(chǎn)，隨意口頭發(fā)包土地，收入支出不報賬，鋪張浪費、胡支亂花、白條頂賬現(xiàn)象較多。

（二）兼職會計情況嚴重，文化和業(yè)務水平低

當前，一些農(nóng)村財務人員業(yè)務素質不高，許多村民小組干部一般都是由中老年人擔任，其文化水平較低，幾乎都是小學或初中文化程度，自學能力差。絕大部分的村民小組也沒有專門會計，大多由村小組長兼任，不懂現(xiàn)行的會計業(yè)務，大部分采用單式流水賬，沒有總賬，不記明細賬。有的平時根本不記賬或記賬不清晰，只是保管發(fā)票，所有發(fā)票都放在自己的抽屜內，形成“包包賬”或爛賬，在上級清理或督促下，才突擊胡亂記賬。

（三）財務公開不到位，群眾意見大

村民小組一級財務管理問題，既是農(nóng)民群眾關心的熱點問題，也是農(nóng)村工作面臨的難點問題，更是影響農(nóng)村穩(wěn)定的焦點問題。大多村民小組的財務基本不公開，有的公開也不夠規(guī)范。一般是上級審計或查賬后才進行公開，公開內容簡單，有的公開不及時，有的做表面文章，應付上級檢查，有的甚至連審計結果都不向群眾公布。群眾普遍關注的公益事業(yè)、民生項目和招待費開支等敏感問題不做專項公開，有的公開也只是“半公開”“假公開”，大多群眾都不知道，引發(fā)群眾新的不滿情緒。對不予公開的組長，村委會缺乏相應約束手段，加之農(nóng)村是熟人社會，村干部怕得罪人，礙于情面，不敢監(jiān)管。同時，由于大部分村民參與意識薄弱，民主監(jiān)督作用難以發(fā)揮實效，長此以往會引發(fā)農(nóng)村社會矛盾，不利于農(nóng)村長治久安和鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

二、村民小組的特色做法與實踐

讓廣大農(nóng)民對村民小組賬務明明白白，讓村民小組干部清清白白，從源頭上杜絕農(nóng)村基層干部的腐敗，是增強基層執(zhí)政能力、促進農(nóng)村改革與發(fā)展、維護廣大農(nóng)民群眾切身利益的重大戰(zhàn)略課題。從調研情況來看，相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村民小組財務規(guī)范和監(jiān)管方面已經(jīng)進行了一些有益的探索實踐。據(jù)了解，目前有些自然村組建了股份經(jīng)濟合作社，村級財務管理運行較為規(guī)范。

（一）村小組組建“股份經(jīng)濟合作社”獨立管理

組建“股份經(jīng)濟合作社”，具體包括成立村民理事會、監(jiān)事會，實行獨立的財務管理和會計核算，設立專門賬戶，聘請專業(yè)的會計做賬。同時，規(guī)范財務審批程序：開支在1 000 元以下，由理事長簽名審批；1 000 元至10 000 元由理事會討論同意，理事長簽名方可開支；超過10 000 元的開支，納入年初預算開支計劃，并報股東大會或股東代表討論決定后，理事長簽名方可開支。財務事項發(fā)生時，經(jīng)手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并與證明人共同簽字，經(jīng)理事長審批后，由會計人員記賬。監(jiān)事會否決的開支，不予報銷，不得入賬。實行財務公開制度：在方便群眾閱覽的地方設置公示欄，每年春節(jié)前公布財務表。財務公布表必須經(jīng)監(jiān)事會集體審簽、共同簽字。

（二）村級實行村民自治、財務自管

此種做法具體包括成立村民理事會，設會長一名，由村民小組組長兼任；另設會計、出納各一名，其他為成員。村小組財務使用個人賬戶，銀行卡和密碼選取本地有公信力的人保管。村小組財務實行理事會長簽字審批制，報銷票據(jù)要有經(jīng)手人、證明人、審批人簽字。大額資金除上述簽字外還要召開村民小組代表會議討論，經(jīng)同意后方可支付。村小組集體財務每年農(nóng)歷正月十五通過召開村民會議公布，日常公共事務經(jīng)村民理事會議形成決議后在“議事微信群”公告。

（三）實行“村財鄉(xiāng)代理”模式

為進一步規(guī)范和加強村級財務管理，維護集體和農(nóng)民的利益，確保村級組織正常運轉，近年來，有的村通過“村賬鄉(xiāng)代理”的模式，建立健全農(nóng)村集體“三資”管理；有的村級財務管理仍按照原來“村財鄉(xiāng)代理”模式保留對公賬號，實行單獨核算，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一監(jiān)管，并嚴格執(zhí)行財務審批程序，財務支出需村民理財小組、監(jiān)事會成員、經(jīng)手人、證明人、黨支部書記等簽字審批后才能支付。在村單獨設置了村級“三務”（財務、黨務、村務）公開欄，每月定期進行公示。有的地方在村級“三務”公開的基礎上，向組一級“三資”管理進行延伸，通過“組財村代理鄉(xiāng)監(jiān)管”的模式，建立健全組級“三資”管理、報賬審批、財務監(jiān)督等各項工作制度，推進村組財務規(guī)范化、制度化，切實打通基層監(jiān)督“最后一公里”。

三、存在的困難及問題

近年來，由于村組財務管理混亂，村組財務管理出現(xiàn)了諸如大額使用現(xiàn)金支付、公款私存、大額支出未進行村民理事會討論等一系列問題。如若不能有效地加強村組資金的監(jiān)督管理，就會很容易出現(xiàn)侵害基層群眾利益的不正之風和腐敗問題。主管單位工作人員和部分黨員干部、村小組長、理事會長、群眾是村民小組財務管理的利益相關方，調研發(fā)現(xiàn)，在實際推進村民小組財務規(guī)范管理過程中主要存在以下問題：

一是有擔憂不愿被管。有的村組干部和群眾認為自己組上的事情自己管，不想讓外人插手，加上又存在怕集體資金被村干部挪用的擔憂，所以不愿接受村委會的監(jiān)管或代管。有時由于村民小組長和組成員可能是同一姓氏，都是親戚朋友，在村民小組長沒有損害自己的利益時都是“睜一只眼，閉一只眼”，“你不找我的麻煩，我也不找你的麻煩”，沒有起到監(jiān)督作用。

二是有私心不想被管。有的村組干部知識水平和思想素質低，有私心，當干部就存在著想占集體的便宜，怕受到監(jiān)管就約束了自己，不想接受管理。還有的村組賬務混亂，收支對不上，被管就意味著馬上面臨查賬，抵觸心理較為強烈。

三是無保障沒人想管。村組要推行財務規(guī)范管理，財會人員是關鍵。村小組干部素質低，基本無財會專業(yè)知識，不能勝任；加上報酬低，作為報賬員工作積極性也不高，推動規(guī)范化管理阻力大。如村級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)收回統(tǒng)一集中代管，一方面村會計村級事務繁忙難以抽身，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站現(xiàn)有財務人員工作量大也難以兼顧，又無額外的資金聘請專業(yè)的會計、出納，所以鎮(zhèn)村兩級難免有“多一事不如少一事”的想法，也怕管不好。

四、對策和建議

村民小組不規(guī)范的財務運作是影響農(nóng)村穩(wěn)定的一個方面。如何讓農(nóng)民清楚了解村民小組的賬目，如何讓村民小組干部清楚，如何從源頭上防止農(nóng)村基層干部腐敗，是提高基層執(zhí)政能力、推進農(nóng)村改革發(fā)展、維護農(nóng)民群眾切身利益的重要戰(zhàn)略問題。盡管推進村民小組財務管理面臨阻力和難題，但隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的推進，集體“三資”和村組財務管理規(guī)范化已經(jīng)成為當務之急。只有做到村組財務管理規(guī)范化并公開于陽光下，主動接受群眾監(jiān)督，群眾才能信服。紀委監(jiān)委作為專責監(jiān)督機關，不僅要發(fā)現(xiàn)問題，更要監(jiān)督推動黨委和主管單位把問題解決好，把制度建立完善起來，并確保制度務實管用、有操作性。

（一）不搞“一刀切”，只要“切一刀”

在村民自愿的基礎上，結合當?shù)貙嶋H，制定村民小組財務管理辦法，確保村民小組資金規(guī)范運行，有效預防村民小組干部違紀違規(guī)問題的發(fā)生。村組財務管理工作因政策性、法規(guī)性較強，建議農(nóng)業(yè)、財政兩級部門在制定出臺相關政策時，既要遵守《中華人民共和國村民委員會組織法》和村民自治有關規(guī)定，又要發(fā)動鄉(xiāng)村組三級共同參與配合，并與當下正在開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革同步推進；還要充分考慮全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的差異情況，因地制宜，不搞“一刀切”，允許差異化。要以解決實際問題為最高準則，一方面延續(xù)農(nóng)村約定俗成的原則，另一方面又結合村情組情按照“一村一策”分類開展改革，這樣才不至于造成新的遺留問題，更易于推動。始終堅持一個目標，即破除原有村組財務管理混亂的局面，將村組集體“三資”納入監(jiān)管范圍，保障群眾的知情權和參與權。這樣的“切一刀”要切得恰到好處，一方面既要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有因地制宜的空間；另一方面也要讓各地推進有章可循，大方向不偏。要提高村民小組組長、村民代表尤其是村財務人員的業(yè)務水平和思想素質，加強對農(nóng)村財務管理方面的法規(guī)、規(guī)章和政策的培訓、學習，強化他們的工作責任意識，使他們懂業(yè)務并嚴格照章辦事[1]。

（二）不求“齊步走”，只要“向前走”

全縣各村組財務情況各有差異，有的無“三資”，有的自治管理已經(jīng)較為成熟，有的內部矛盾較為突出，所以在推進中要按照“試點先行、逐步推進”的工作思路。可在全縣選擇改革境況最迫切、改革意愿最強烈、改革決心最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組，如選擇涉及征地拆遷多的城郊村組或集體經(jīng)營性資產(chǎn)多的富裕村組進行試點推行，只要村組財務規(guī)范管理在“向前走”就是成功。在試行中要不斷總結新經(jīng)驗、好做法，待成熟后再全縣推廣。農(nóng)業(yè)和財政部門要全程加強指導，試行方案要充分聽取和征求基層干部群眾的意見，根據(jù)村組差異情況制訂多種辦法，由群眾自主選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要成立督查組，對村民小組財務進行摸底和專項督查，對村民小組自設的開發(fā)領導小組、公司和老協(xié)會掌管集體資金等進行排查[2]。

（三）不圖“一步到位”，只要“分步實施”

村組財務管理的重點是“三資”管理，所以推進必須按照省、市農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作部署的要求穩(wěn)步推進。目前，部分行政村已完成規(guī)范組建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，“三資”網(wǎng)絡監(jiān)管平臺建設正在有序推進。下一步將著手自然村（村小組）的股份經(jīng)濟合作社組建。筆者認為可分三步走：一是有經(jīng)營性資產(chǎn)、有集體資金的先組建，設立對公銀行賬戶和刻制公章，完善村民理事會和監(jiān)事會，為下步規(guī)范管理打下堅實的基礎。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行探索制定管理制度，規(guī)范財務審批程序，結合組情推行“自治+監(jiān)管”相結合的模式，小額資金組自管，大額資金鎮(zhèn)監(jiān)管，適當保留備用金，用于零星開支，原則上每月不超一定數(shù)額，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理中心備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、農(nóng)經(jīng)、審計等部門應加強指導，從機構設置、人員配備、代管協(xié)議簽訂、制度建設、民主理財?shù)雀鱾€方面提供一整套管理范本，供各村參考使用[3]。三是完善村組財務公開公示制度。村組財務公開要堅持實際、實用、實效的原則，可在村級財務公開的基礎上簡化公開內容，適當降低公開頻率，允許村組自愿選擇公開方式，如在村務公開欄公示，在議事點張貼“明白紙”，在村民代表大會上通報等。一般的村組財務每半年至少公開一次，涉及農(nóng)民利益的重大問題以及群眾關心的事項要及時公開。集體財務往來較多的村組，財務收支情況應每季度公布一次。