大國經(jīng)略深海及其對(duì)中國的啟示

蘇勇

（武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072）

一、深海定義及深海開發(fā)研究現(xiàn)狀

目前國際深?；顒?dòng)的范圍屬于多數(shù)情況下屬于普通人無法到達(dá)的領(lǐng)域，沒有形成統(tǒng)一且固定的認(rèn)知。但作為將來人類科研及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將要到達(dá)的重要領(lǐng)域，其概念的界定非常重要。一般來說，深?！巴ǔＪ侵杆钸_(dá)千米以上的海域”[1]，“包括海床、底土及上覆水體，是一個(gè)連接世界各大陸、具有復(fù)雜法律屬性的巨大空間?！盵2]各行業(yè)定義上略有差異：“軍事領(lǐng)域?qū)⑸詈６x為水深300米以上的海洋”；海洋工程領(lǐng)域定義相同，但有常規(guī)深水（≥300米）和超深水（≥1500米）的劃分[3]；深海魚類研究領(lǐng)域?qū)ⅰ按蟛糠稚芷谏钤谏疃瘸?00米深”[4]的魚類生存范圍歸為深海。1982年4月締結(jié)的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）對(duì)深海的概念沒有明確規(guī)定，但其第六部分第76條第5款指出大陸架測算“或不應(yīng)超過連接2500公尺深度各點(diǎn)2500公尺等深線100海里”，故2500米深的大陸架所在地也可算作深海范疇。2002年，世界石油大會(huì)對(duì)海洋勘探開發(fā)水深做出的界定為400米以內(nèi)為常規(guī)深水，400米到1500米為深水，1500米以上的超深水。

其中，屬于深?？臻g一部分的深海海底有其法律上的專有概念。我國有學(xué)者提出：“深海海底又稱‘區(qū)域’，是指國家管轄范圍外的海床、洋底和底土，約占海洋總面積的65%、地球表面積的49%”[5]。1994年，《公約》生效之后，除美國外，大多數(shù)國家在頒布或者修改深海法時(shí)其深海海底范疇都指明不包括大陸架。2016年2月《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源開發(fā)法》（以下簡稱《深海法》）規(guī)定：“本法所稱深海海底區(qū)域，是指中華人民共和國和其他國家管轄范圍以外的海床、洋底及其底土”，對(duì)“深海海底”進(jìn)行了科學(xué)和嚴(yán)格的界定，明確了該區(qū)域在我國和其他國家管轄范圍之外；確定了其涵蓋范圍（海床、洋底及其底土）；未將大陸架納入該區(qū)域，與國際法和國際上多數(shù)國家通行的立法實(shí)踐相一致。

目前，各國深?；顒?dòng)及其研究圍繞著深海油氣、礦產(chǎn)、漁業(yè)、新能源開發(fā)，環(huán)境保護(hù)與治理、空間利用以及相應(yīng)的國際規(guī)則制定展開。但遺憾的是，當(dāng)前深海研究主要集中在自然科學(xué)領(lǐng)域，除在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、國際政治學(xué)、國際經(jīng)濟(jì)學(xué)、海洋法學(xué)中有涉及深海資源開發(fā)、空間治理以及國家管轄范圍內(nèi)外的規(guī)制建設(shè)問題研究，“專門針對(duì)深海開發(fā)的人文社會(huì)科學(xué)理論成果較少，遠(yuǎn)達(dá)不到設(shè)立‘深海開發(fā)學(xué)’和‘深海經(jīng)濟(jì)學(xué)’的階段和層次”，與此同時(shí)，“國家向深海進(jìn)軍的巨大需求潛力和國際深海開發(fā)的嚴(yán)峻競爭現(xiàn)實(shí)，是促進(jìn)我國開展深海人文社科理論體系建設(shè)的重要?jiǎng)恿??！盵6]

綜上，本文認(rèn)為深海的定義應(yīng)包括國家主權(quán)管轄內(nèi)外所有水深超300米水域（含水體、《公約》所規(guī)定的大陸架及其延伸、洋脊和海底“區(qū)域”）之所在。鑒于其所含的豐富資源（油氣、礦產(chǎn)、漁業(yè)資源等）以及未來可能的戰(zhàn)略空間優(yōu)勢（水下交通、軍事?lián)c(diǎn)以及新定居場所），深海開發(fā)及其研究具備非常重要的意義。

二、大國深海活動(dòng)及其最終目標(biāo)

當(dāng)前，世界各主要海洋大國正集中精力開展以深海資源開發(fā)為目標(biāo)的科研活動(dòng)并力圖通過此類活動(dòng)產(chǎn)生的影響實(shí)現(xiàn)對(duì)深海規(guī)則的塑造。

1.創(chuàng)新性深?？碧郊皣L試性開發(fā)活動(dòng)

美國較早進(jìn)行深海活動(dòng)。20世紀(jì)50、60年代在全球首先開展過獨(dú)立的深海鉆探“莫霍計(jì)劃（Mohole）”。1955年建成第一艘深潛器“阿露米南特”號(hào)。1960年其研制的“特里埃斯特（Trieste）”號(hào)在馬里亞納海溝下潛至10915米。[7]首先研制成6000米水下遙控機(jī)器人（ROV）和自治水下機(jī)器人（AUV）以及深海水下拖曳觀測系統(tǒng)等。1980年，“格羅瑪·挑戰(zhàn)者”號(hào)在布萊克外海嶺外發(fā)現(xiàn)“可燃冰”碎塊，其首創(chuàng)保壓保溫取心系統(tǒng)已在多國“可燃冰”勘探中應(yīng)用。此外，2007年4月建成全球首條全長為52000米，能向900米深處的科學(xué)設(shè)備、攝像機(jī)以及水下機(jī)器人提供電力的深海光纜。

加拿大知名深海礦業(yè)開發(fā)企業(yè)鸚鵡螺公司在澳大利亞布里斯班市設(shè)立太平洋深海工程總部，并與多倫多、巴布亞新幾內(nèi)亞等建立起跨洋深海礦產(chǎn)開采產(chǎn)業(yè)鏈，這為深海開發(fā)運(yùn)輸方式的建立提供了新思路。[8]

此外，包括俄羅斯、日本以及我國在內(nèi)的主要海洋國家也取得了較大的技術(shù)突破。但深海開發(fā)技術(shù)是跨學(xué)科及多環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要在數(shù)千米水深、高壓、海水腐蝕及海流影響下作業(yè)，需要逐步攻克勘探、開采、加工、運(yùn)載等相關(guān)環(huán)節(jié)技術(shù)。且按照當(dāng)前科技創(chuàng)新進(jìn)度，未來也極有可能與人工智能研發(fā)相結(jié)合，不過相關(guān)技術(shù)研發(fā)的成熟仍需要15－20年才能達(dá)到深海預(yù)開采的目標(biāo)。因此，“深海資源開發(fā)技術(shù)繼承與關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)是該領(lǐng)域國際競爭與合作的前沿?！盵9]

2.牽頭深海勘探國際合作

1966年6 月，美國科學(xué)基金會(huì)資助“地球取樣海洋研究機(jī)構(gòu)聯(lián)合體”（JOIDES）揭示洋底地殼上層構(gòu)造的深海鉆探計(jì)劃（DSDP）。計(jì)劃專用船“格羅瑪·挑戰(zhàn)者號(hào)（Glomar Challenger）”由環(huán)球海洋勘探公司（Transocean Inc.）建造，1968年3月下水，8月進(jìn)行首次航行。1968－1983年間完成1092個(gè)深海鉆探，采獲深海巖心總長度超97000米，覆蓋除北冰洋外的各大洋，并創(chuàng)造過水深7000米以下洋底再鉆探1700米的記錄[10]，“驗(yàn)證了海底擴(kuò)張和板塊構(gòu)造學(xué)說”[11]。1975年11月，蘇聯(lián)、聯(lián)邦德國等加入，使DSDP進(jìn)入國際協(xié)作階段。1979年，DSDP在大西洋和太平洋發(fā)現(xiàn)了“可燃冰”，“揭開了人類……海洋天然氣水合物調(diào)查研究的序幕”。[12]

1983年美國提出使用新型“SEDCO／BP 471”號(hào)鉆探船執(zhí)行的“大洋鉆探計(jì)劃”（ODP）[11]，丹麥、比利時(shí)、芬蘭、希臘、冰島、意大利、荷蘭、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其12個(gè)國家隨即以歐洲科學(xué)基金會(huì)的名義加入，日本于1985年加入，加拿大和澳大利亞以聯(lián)合體的形式1988年加入。我國于1998年加入。

日美2003年聯(lián)合發(fā)起國際綜合大洋鉆探計(jì)劃（IODP），科研范圍擴(kuò)大且更加系統(tǒng)具體，涉及環(huán)境、海底資源、地震機(jī)制、大洋巖石圈、海平面變化以及深部生物圈對(duì)比。我國2004年加入并成立中國IODP委員會(huì)。

顯然，相國國家牽頭之舉必然影響到相關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)則制定。

3.制定各自深海開發(fā)戰(zhàn)略

美國能源部1999年制定《全國天然氣水合物多年研發(fā)計(jì)劃》，擬在2011－2015年“實(shí)現(xiàn)水合物甲烷商業(yè)規(guī)模生產(chǎn)，保障國內(nèi)天然氣長期可靠供應(yīng)”，但因資源量及技術(shù)限制，推遲到2025年左右才對(duì)其“可燃冰”進(jìn)行商業(yè)開采。同時(shí)，“低成本的11000米潛水器被確定為近期優(yōu)先考慮研發(fā)的技術(shù)”[13]。2010年，奧巴馬簽署行政令成立了海洋事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會(huì)。2013年，該委員會(huì)發(fā)布《國家海洋政策實(shí)施計(jì)劃》[14]，提出開發(fā)海洋經(jīng)濟(jì)及相關(guān)人才培養(yǎng)、海洋國防安全、海洋環(huán)保方面的規(guī)劃。值得一提的是，2017年，特朗普簽署行政令解除2010年因原油泄漏停止海上油氣開發(fā)的命令。據(jù)此，美國內(nèi)務(wù)部將復(fù)審?qiáng)W巴馬政府制訂的2017－2022年油氣開發(fā)計(jì)劃并做出相應(yīng)調(diào)整。另外，該行政令還推翻了奧巴馬政府此前制定的永久不得開發(fā)北冰洋水域的政策。美方是否會(huì)因特朗普的特立獨(dú)行而改變其既有海洋計(jì)劃，我們可以拭目以待。

日本一貫采取私企先行的海外油氣開發(fā)政策。20世紀(jì)80年代前石油海外開發(fā)率為8%，80年代中期超過10%，1995－1999年維持在15%左右，2009年后油氣海外開發(fā)增加，2013年達(dá)到24%[15]。在加入《公約》后，日本積極獲取資源開采權(quán)，1987年獲得夏威夷東南海底75000平方千米錳礦開采權(quán)[16]。另外，日本計(jì)劃2030年進(jìn)行海外海底熱液礦床、可燃冰及錳元素開發(fā)合作。值得注意的是，2000年，日本政府設(shè)立了“天然氣水合物開發(fā)研究委員會(huì)”，啟動(dòng)《21世紀(jì)甲烷水合物研發(fā)計(jì)劃（MH21）》，以2001－2018年為期，致力實(shí)現(xiàn)“可燃冰”開發(fā)的6個(gè)目標(biāo)，即探明日本周邊海域的“可燃冰”儲(chǔ)存狀況和分布特征，預(yù)估資源量、優(yōu)選并開展“可燃冰”氣田試驗(yàn)生產(chǎn)，完善“可燃冰”商業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，建立環(huán)保開發(fā)體系。2013年，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省圍繞《海洋基本計(jì)劃》，重新修訂《海洋能源·礦產(chǎn)資源開發(fā)計(jì)劃》，對(duì)日本海洋“可燃冰”勘探開發(fā)進(jìn)行重新規(guī)劃和部署。對(duì)于主要貯存于太平洋一側(cè)的“砂層型”天然氣水合物，開發(fā)計(jì)劃指出：2014－2018年進(jìn)行海上開采試驗(yàn)和全面驗(yàn)證工作，為商業(yè)化生產(chǎn)做好充足的準(zhǔn)備；2018－2028年實(shí)施私企主導(dǎo)的商業(yè)化開采；對(duì)于主要儲(chǔ)藏于日本海一側(cè)的“表層型”天然氣水合物，將利用2013－2015年3年進(jìn)行資源分布的區(qū)域地質(zhì)調(diào)查，其中2014年開始水合物樣品地質(zhì)取樣工作。

俄羅斯2001年公布海洋政策綱領(lǐng)性文件——《2020年前俄羅斯聯(lián)邦海洋學(xué)說》，把“開發(fā)和合理利用海洋自然資源”列為國家戰(zhàn)略，并成立以總理（后改為副總理）為首的海洋委員會(huì)，作為海洋行政管理的高層決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)位居政府各部門之上，主要成員來自各部門、地方政府以及與海洋相關(guān)的企業(yè)、協(xié)會(huì)，下設(shè)“礦產(chǎn)和能源資源開發(fā)委員會(huì)”專門負(fù)責(zé)深海開發(fā)。同時(shí)，該委員會(huì)對(duì)涉海事務(wù)具有行政約束力。俄羅斯此舉“在全球范圍內(nèi)首開海洋綜合管理模式”，“不僅為海洋政策提供了法律依據(jù)，還從根本上把部門所屬和條塊分割的海洋管理模式統(tǒng)一起來”?！岸砹_斯特別強(qiáng)調(diào)對(duì)各大洋底層生物和礦物資源勘探開發(fā)，……顯示出其海洋資源開發(fā)的政策指向?！盵17]

總的來說，外國深海勘探活動(dòng)起步時(shí)間早，裝備及技術(shù)研發(fā)較為成熟，同時(shí)相關(guān)方面各自又有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略計(jì)劃和近期政策，通過當(dāng)前的深?？蒲校ㄣ@探、潛測、生物研究等）以及資源（油氣、可燃冰、金屬礦產(chǎn)）探尋、相關(guān)技術(shù)裝備的研發(fā)及人才培養(yǎng)，最終要實(shí)現(xiàn)相關(guān)資源開發(fā)利用和形成國際社會(huì)深海開發(fā)普遍接受規(guī)則兩大目標(biāo)。各國在科研鉆探、資源探尋、試開采、各自深海戰(zhàn)略制定及促進(jìn)深海國際法形成上具備可供我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、大國影響深海國際規(guī)則的形成

大國制定以及落實(shí)其深海開發(fā)戰(zhàn)略，主要圍繞對(duì)有利于自身的國際深海規(guī)則形成產(chǎn)生重要影響以及最終實(shí)現(xiàn)深海商業(yè)化開發(fā)為最終目標(biāo)。只有回顧相關(guān)國家歷史上的重要活動(dòng)，才能明白他國制定深海開發(fā)戰(zhàn)略，建立相應(yīng)管理機(jī)制、法律體系以及科技研發(fā)、人員培養(yǎng)之間的邏輯關(guān)系，為當(dāng)前中國制定深海開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)提供有益的借鑒。

1.國際法框架下影響國際規(guī)則形成

對(duì)深海的關(guān)注，二戰(zhàn)結(jié)束后便已開始。美國總統(tǒng)杜魯門1945年9月發(fā)表《關(guān)于大陸架的底土和海底自然資源的政策的總統(tǒng)公告》，宣稱“處于公海下但毗連美國海岸的大陸架的底土和海底的自然資源屬于美國，受美國的管轄和控制”[18]，此舉將世界注意力吸引到包括大陸架延伸部分和海底在內(nèi)的深海區(qū)域來。之后，更多國家如墨西哥（1945）、阿根廷（1946）、巴拿馬（1946）、智利（1947）、秘魯（1947）、哥斯達(dá)黎加（1948）、危地馬拉（1949）、伊朗（1949）、菲律賓（1949）、巴基斯坦（1950）[18]等參照美國方式提出了關(guān)于深海資源管轄權(quán)利主張。

1968年年初，美國克勞福德海洋公司發(fā)現(xiàn)尚未有國家宣布對(duì)紅海海底礦藏的管轄權(quán)，便請求聯(lián)合國授予其開發(fā)的特許權(quán)。但由于沒有相關(guān)國際法規(guī)定，聯(lián)合國表示無權(quán)授予。后該公司向沙特阿拉伯提出申請，沙政府借此提出主權(quán)要求，進(jìn)而引發(fā)蘇丹提出同樣要求。隨著事件發(fā)酵，有人提及“紅海的礦藏并不限于這一地區(qū)，可能還存在于一直延伸到曼德海峽的紅海深海槽的其他地方”[19]，將阿聯(lián)酋、埃塞俄比亞、也門和法國也卷入。最終，此事促使聯(lián)大第1委員會(huì)1968年12月通過了2467號(hào)（XVIII）A決議，成立“海底委員會(huì)”來負(fù)責(zé)相關(guān)事宜。1969年2月，海底委員會(huì)正式成立。1969年12月第24屆聯(lián)大通過2574號(hào)（XXIV）決議，承認(rèn)“國家管轄范圍以外存在著一片海床洋底及其底土”。

1970年5 月，美國總統(tǒng)尼克松倡議所有國家均應(yīng)放棄超過200米深海床的要求，“國際海床的收益應(yīng)造福于發(fā)展中國家”，重申“建立一個(gè)國際機(jī)構(gòu)來管理這些資源的開發(fā)、收益的分配”[19]。聯(lián)大雖于1970年12月通過2749（XXV）決議——《關(guān)于各國管轄范圍以外海洋底床與下層土壤之原則宣言》，但未對(duì)擬議中負(fù)責(zé)區(qū)域資源管理及開發(fā)事宜的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)性質(zhì)、權(quán)力和職能以及可能開發(fā)活動(dòng)贏利計(jì)算形成決議。

1982年版《聯(lián)合國海洋法公約》頒布后，遭到了以美國為首的發(fā)達(dá)國家的抵制。為爭取美國等發(fā)達(dá)國家支持，1990－1994年間，聯(lián)合國又對(duì)《公約》第十一部分中的國際海底區(qū)域開發(fā)制度進(jìn)行了修改。1994年通過了《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分協(xié)議》，共同確定“區(qū)域”制度框架，對(duì)《公約》中存在爭議的管理局各機(jī)構(gòu)決策程序、企業(yè)部職能和運(yùn)作方式、深海采礦生產(chǎn)政策、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、財(cái)政條款等事項(xiàng)的規(guī)定做出重大調(diào)整，“進(jìn)一步明確了各國在海底活動(dòng)中的責(zé)任，發(fā)展了《公約》的規(guī)定”[20]。

國際海底管理局（ISA）2000年通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》，按照規(guī)定，首批多金屬結(jié)核勘探合同2016年已到期，將轉(zhuǎn)為開采階段，俄羅斯、墨西哥、印度、巴西、阿根廷等國早在2010年就向管理局提出要盡早開展開采規(guī)則的研究。由此，管理局2011－2017年間就開發(fā)章程的制定而開展了相關(guān)工作[21]，計(jì)劃2020年左右出臺(tái)。[22]除前述規(guī)章，管理局已于2010年通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物及富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》，2012年通過《富鈷結(jié)殼的探礦和勘探規(guī)章》?！斑@三個(gè)規(guī)章與配套的相關(guān)制度共同構(gòu)成當(dāng)前國際海底礦產(chǎn)資源的管理制度體系”[22]，“這些勘探規(guī)章以及將來陸續(xù)出臺(tái)的勘探和開發(fā)規(guī)章將構(gòu)成《開發(fā)法典》，構(gòu)成完整的勘探和開發(fā)‘區(qū)域’資源的國際法律體系”[5]，故而相關(guān)國家不得不加強(qiáng)同管理局的合作，力圖影響相關(guān)國際規(guī)則的形成。

歐盟同太平洋共同體組織的區(qū)域性合作也對(duì)國際深海規(guī)則產(chǎn)生了重要影響。太平洋共同體在歐盟財(cái)政援助下，設(shè)立“太平洋群島區(qū)域深海礦產(chǎn)項(xiàng)目：可持續(xù)資源管理法律和財(cái)政框架”，包括庫克群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦、斐濟(jì)、基尼巴斯、馬紹爾群島、瑙魯、紐埃、帕勞、巴布亞新幾內(nèi)亞、薩摩亞、所羅門群島、東帝汶、湯加、圖瓦盧和瓦努阿圖。2001年6月，在斐濟(jì)納迪開辦講習(xí)班，向太平洋－非洲－加勒比－太平洋國家和其他相關(guān)方面介紹該項(xiàng)目[5]，其宗旨在于促成成員國建立一個(gè)區(qū)域法律和管理框架，以及協(xié)助它們在《公約》框架下制訂本國管轄范圍內(nèi)深海礦產(chǎn)勘探和開發(fā)的政策和法律。2011年，兩個(gè)區(qū)域組織又發(fā)起了一項(xiàng)“旨在加強(qiáng)15個(gè)太平洋島國深海采礦管理的六年計(jì)劃”，涉及科學(xué)研究、環(huán)境管理和治理框架建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域采礦良性管理。[6]

2.國內(nèi)立法促進(jìn)國際深海規(guī)則的形成

《公約》的誕生解決了國際海底資源的歸屬問題，隨著它的生效，涉及“區(qū)域資源”的勘探開發(fā)國際法律體系逐步形成并趨于完善，近年來諸多國家亦相對(duì)應(yīng)進(jìn)行國內(nèi)立法。如捷克2000年頒布《關(guān)于國家管轄范圍外海底礦產(chǎn)資源的探礦、勘探和開發(fā)的第158／2000號(hào)法令》，德國2010年頒布《海底開采法》，斐濟(jì)2013年頒布《國際海底礦物管理法》，英國2014年頒布《深海開采法》，湯加2014年頒布《海底礦產(chǎn)資源法》以及新加坡2015年頒布《深海海底開采法》。[5]除上述關(guān)乎深海的單行性法律，還有2009年頒布的全球首部單個(gè)國家綜合性海洋法——《英國海洋法》。

通過對(duì)以上各國現(xiàn)行深海法內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比，我們可以發(fā)現(xiàn)除美國外，相關(guān)國家在《公約》生效后設(shè)立或者修改之前的深海法時(shí)，注重國內(nèi)立法同《公約》以及管理局出臺(tái)規(guī)章的銜接。同時(shí)各國深海法表現(xiàn)出履行締約國義務(wù)，規(guī)范本國從事深?；顒?dòng)主體的目的；對(duì)開發(fā)主體、擔(dān)保方條件等事項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，呈現(xiàn)出注重構(gòu)建專管行政制度、環(huán)保責(zé)任制度和設(shè)立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)等特點(diǎn)。

四、對(duì)中國的啟示

對(duì)比各國經(jīng)略深海的經(jīng)驗(yàn)，要肯定我國深海探研和開發(fā)取得的成就，但在新時(shí)期激烈的國際競爭中，內(nèi)生性問題日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

1.國家級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏，機(jī)構(gòu)組織設(shè)計(jì)不完善

黨的18大、19大報(bào)告均明確提出經(jīng)略海洋、建設(shè)海洋強(qiáng)國，但現(xiàn)存規(guī)劃僅在1996年《中國海洋21世紀(jì)議程》“國際礦產(chǎn)資源研究與開發(fā)”中體現(xiàn)，內(nèi)容單薄，指導(dǎo)性、可操作性都有所欠缺。全面、系統(tǒng)謀劃我國深海開發(fā)的專項(xiàng)性、長期性戰(zhàn)略尚未制定，很大程度制約了相關(guān)活動(dòng)。同時(shí)，海洋問題具有長期性、綜合性，海洋事業(yè)發(fā)展需要專門的管理機(jī)構(gòu)和完善的管理體制。2013年成立的國家海洋委員會(huì)雖然層次較高，但只是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不具備領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)海洋（含深海）具體實(shí)務(wù)的功能和權(quán)限。原國家海洋局是海洋事務(wù)具體主管部門，隨著國家海洋局并入新設(shè)立的自然資源部，深海開發(fā)事權(quán)自然轉(zhuǎn)移。但機(jī)構(gòu)合并后，原海洋局下屬的大洋協(xié)會(huì)、深?；毓芾碇行模ê喎Q“深海中心”）在其中如何定位？由于存在一定的不清晰地帶，在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)管理不到位的情況。大洋協(xié)會(huì)是開發(fā)國際海底資源、發(fā)展深海高新技術(shù)、參與國際海域事務(wù)等為主要業(yè)務(wù)的、原國家海洋局所屬的社會(huì)團(tuán)體，其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)“大洋辦”負(fù)責(zé)我國國際深海開發(fā)戰(zhàn)略的制定以及行業(yè)監(jiān)管。顯而易見，該協(xié)會(huì)整體規(guī)格較低，應(yīng)屬內(nèi)部機(jī)關(guān)的“大洋辦”又被定性為事業(yè)單位，這樣定位性質(zhì)不明，職權(quán)不分。同時(shí)，協(xié)會(huì)對(duì)外還是區(qū)域資源的承包者——既當(dāng)管理者，又當(dāng)參與者，“雙重身份”導(dǎo)致深海管理與開發(fā)實(shí)務(wù)相交叉。此外，深海中心負(fù)責(zé)管理我深?？蒲泻脱b備建設(shè)事務(wù)，統(tǒng)管性不強(qiáng)，難以起到全面領(lǐng)導(dǎo)國家深海開發(fā)事業(yè)的作用，同時(shí)又有部分職能與“大洋協(xié)會(huì)”重復(fù)。因此，我國迫切需要加強(qiáng)深海開發(fā)機(jī)制、體制建設(shè)，建立高規(guī)格、專業(yè)化、系統(tǒng)化的主管機(jī)構(gòu)，并將大洋協(xié)會(huì)的行政職能合并，統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)我國深?？蒲?、開發(fā)和事務(wù)性管理工作。

2.深海法系需改進(jìn)，制度設(shè)計(jì)不健全

首先，當(dāng)前有關(guān)法律只有《深海法》以及《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》（以下簡稱《深海管理辦法》）尚未形成系統(tǒng)化的法律體系?！渡詈７ā芬笊暾堈咛峁凹夹g(shù)能力說明”，《深海管理辦法》要求提供“與勘探、開發(fā)工作相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)裝備、知識(shí)、技術(shù)資格等說明”，沒有明確規(guī)定申請者是否具備深海開發(fā)的“專業(yè)技能證書”。鑒于深海開發(fā)的專業(yè)性和環(huán)保方面的高標(biāo)準(zhǔn)，需要特殊的資格認(rèn)證，這也間接反映了我國亟待建設(shè)獨(dú)立、專業(yè)的深海開發(fā)資質(zhì)評(píng)價(jià)體系的需要。而國外的立法對(duì)此則有明確和嚴(yán)格的規(guī)定，以捷克《關(guān)于國家管轄范圍外海底礦產(chǎn)資源的探礦、勘探和開發(fā)的第158／2000號(hào)法令》為例，規(guī)定了負(fù)責(zé)提供專業(yè)技能證書的單位和獲得該證書申請人必需的基本條件、所必須掌握專業(yè)技能的具體內(nèi)容（如接受的教育程度、語言的掌握程度、對(duì)公約及其附件、執(zhí)行協(xié)定等熟悉程序等），由相關(guān)行政單位（或者國家審核后認(rèn)可的有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)）據(jù)此考察，合格后向申請對(duì)象發(fā)放專業(yè)技能證書從而證明其從事深海開發(fā)活動(dòng)的資質(zhì)。顯然，我國《深海法》對(duì)“專業(yè)技能”的規(guī)定是缺失的。

其次，深海環(huán)境損害應(yīng)急處理制度不完善。如《深海法》第二章第11條規(guī)定：發(fā)生或者可能發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害海洋環(huán)境等事故，承包者應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，并采取下列措施：“（一）立即發(fā)出警報(bào)；（二）立即報(bào)告國務(wù)院海洋主管部門，國務(wù)院海洋主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)；（三）采取一切實(shí)際可行與合理的措施，防止、減少、控制對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)、海洋環(huán)境的損害?！倍鴩獾牧⒎ㄔ诃h(huán)境應(yīng)急方面的規(guī)定更加全面和細(xì)致，庫克群島《海底礦產(chǎn)資源法》第310條對(duì)環(huán)境應(yīng)急制度設(shè)定較為合理，規(guī)定了深海專門性主管單位并強(qiáng)制該單位制定海底開采環(huán)境緊急應(yīng)急計(jì)劃、事故發(fā)生后處置人任命機(jī)制、負(fù)責(zé)人的權(quán)責(zé)及善后事宜等。雖然庫克群島該法是針對(duì)本國管轄范圍內(nèi)的海底資源，但其對(duì)事件突發(fā)時(shí)的處置人及其職權(quán)、其能夠調(diào)動(dòng)的資金、資源明確和固化下來，可操作性強(qiáng)，便于發(fā)生災(zāi)難時(shí)應(yīng)急計(jì)劃的落實(shí)，而我國的《深海法》在該方面的規(guī)定將主要處置責(zé)任放于承包人，考慮到深海環(huán)境的復(fù)雜性，倘若發(fā)生不可逆的災(zāi)難性事故，可能其影響是全球性的，沒有國家層面的組織協(xié)調(diào)顯然說不通，相關(guān)法律規(guī)定過于寬泛。

3.深海技術(shù)研發(fā)、文化擴(kuò)展、人才培養(yǎng)不足

技術(shù)層面，與國外深海技術(shù)相比，盡管取得了一定成績，但相關(guān)配套能力較差，許多基礎(chǔ)元件、材料、設(shè)備仍依賴進(jìn)口。[23]可燃冰開采雖有突破，但與國際常規(guī)方法并無不同，也沒有完全掌握深海采礦的開采、收集、風(fēng)險(xiǎn)防控等成套技術(shù)。上文國產(chǎn)化率最高的潛測器只能下潛至4500米，深海裝備研發(fā)仍有很大提升空間。文化層面，受傳統(tǒng)“重陸輕?！庇^念影響，沒有形成應(yīng)有的海洋文化。對(duì)深海的認(rèn)知更多局限于專業(yè)人士，民眾認(rèn)知程度十分低下，不利于形成海洋人才成長所需的土壤。人才層面，從深海開發(fā)的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展趨勢上而言，急需一批掌握專業(yè)技術(shù)技能，同時(shí)熟悉深海國際法律規(guī)則、具備國際合作基本素質(zhì)的跨學(xué)科、復(fù)合型人才，而我國深海開發(fā)的人才培養(yǎng)體系尚未建立，現(xiàn)有人才隊(duì)伍尚難以滿足深海開發(fā)的需求?？梢哉f，廣泛普及深海知識(shí)，加大深海開發(fā)人才培養(yǎng)和技術(shù)研發(fā)力度，已刻不容緩。三個(gè)層面，“三位一體”，相輔相成，需共同推進(jìn)，缺一不可。深海技術(shù)層面建設(shè)及其成就有利于突破傳統(tǒng)文化認(rèn)知，帶動(dòng)海洋文化建設(shè)和人才培養(yǎng)；海洋文化建設(shè)又有利于包括深?？蒲?、開發(fā)有關(guān)人才的培養(yǎng)，而相關(guān)人才的充實(shí)及其活動(dòng)又推進(jìn)了深海裝備的研發(fā)和技術(shù)拓展，同時(shí)形成合力推動(dòng)我國海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

當(dāng)今全球深海開發(fā)方興未艾，深海開發(fā)已成為拓展我國海洋利益、維護(hù)我國國際海底權(quán)益、建設(shè)“海洋強(qiáng)國”和我國積極參與全球海洋治理的重要組成部分。我國深海開發(fā)面臨良好機(jī)遇，也面臨重大挑戰(zhàn)，走出一條具有中國特色的深海開發(fā)之路，將是新時(shí)代的必然選擇。諸多國家經(jīng)略深海的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，給我們帶來啟示；我國的已有實(shí)踐，夯實(shí)了我國深海開發(fā)的基礎(chǔ)。為了進(jìn)一步深化我國深海開發(fā)，應(yīng)從以下方面予以著力：

1.制定綜合性的國家深海開發(fā)戰(zhàn)略

當(dāng)前深海活動(dòng)的全球政治氛圍、各國參與度、技術(shù)條件均發(fā)生了巨大變化，從國際國內(nèi)兩個(gè)大局出發(fā)，我國應(yīng)盡快制定國家深海開發(fā)戰(zhàn)略，確定路線圖、時(shí)間表，明確原則、任務(wù)、方向，全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)。

一是確立深海開發(fā)在國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略中應(yīng)有地位。理順近海、遠(yuǎn)海、深海開發(fā)的相互關(guān)系，明確我國深海開發(fā)中期、近期、遠(yuǎn)期目標(biāo)以及重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)任務(wù)，合理配置各種資源，科學(xué)整合多部門力量。

二是完善深海管理體制、機(jī)制。深海管理體制、機(jī)制是我國海洋管理體制、機(jī)制的一部分，“經(jīng)過20世紀(jì)80年代與90年代的兩次海洋管理體制改革，中國的海洋管理體制經(jīng)歷了從行業(yè)性管理到行業(yè)管理加海洋環(huán)境復(fù)合管理，再到向海洋綜合管理過渡的發(fā)展歷程”。[24]深海開發(fā)的特殊性在于，它是一項(xiàng)在國家管轄之外開展的海洋開發(fā)活動(dòng)，必須更加嚴(yán)格地執(zhí)行國際法和國內(nèi)法；它是一項(xiàng)匯聚海洋尖端科技、深海裝備制造等多個(gè)前沿領(lǐng)域的海洋開發(fā)活動(dòng)，必須由中央和地方各級(jí)政府部門集中領(lǐng)導(dǎo)、高度協(xié)調(diào)。2018年全國“兩會(huì)”之后，我國政府機(jī)構(gòu)作出重大調(diào)整，自然資源部等新機(jī)構(gòu)的成立為深海管理體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)綜合管理提供了重要契機(jī)。

三是加大對(duì)深海開發(fā)重點(diǎn)企業(yè)培育力度，著力提升我國企業(yè)深海開發(fā)商業(yè)能力。實(shí)施我國深海開發(fā)戰(zhàn)略以及推進(jìn)深海開發(fā)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在企業(yè)，因此，我國一方面要更加重視深海企業(yè)開發(fā)的培育和扶持，支持、指導(dǎo)和引導(dǎo)包括民營企業(yè)在內(nèi)的多元力量開展深海開發(fā)，另一方面把提高各類企業(yè)深海開發(fā)的商業(yè)能力做為發(fā)力點(diǎn)，使各類深海開發(fā)企業(yè)在激烈的國際競爭中保持穩(wěn)定向上的發(fā)展勢頭。

四是強(qiáng)化深海開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，既要擬定防范風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案，又要有抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。全球深海海底大多是尚待開發(fā)的區(qū)域，不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，因此要把做好深海開發(fā)前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)擬定防范風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案擺在更加突出的位置；同時(shí)著力加強(qiáng)對(duì)抵御風(fēng)險(xiǎn)的特定技術(shù)和裝備的研發(fā)，注重提高對(duì)可能的災(zāi)難發(fā)生之后相應(yīng)處置技術(shù)的綜合運(yùn)用能力。

2.參與國際深海規(guī)則制定與加強(qiáng)國際合作并舉

盡管當(dāng)前形成了一些有關(guān)深海開發(fā)的國際規(guī)則，但模糊點(diǎn)、爭議點(diǎn)甚至空白點(diǎn)仍然較多?！吧詈ｉ_采規(guī)章”的制定過程必將成為各方爭取自身權(quán)益的新一輪博弈，能夠最大程度地影響規(guī)則制定的國家或者團(tuán)體，在未來深海開發(fā)中會(huì)由此占得先機(jī)，多獲收益?！耙虼?，關(guān)于國際海底采礦規(guī)章的具體制定，各國、各利益集團(tuán)之間均在為爭取自身的更大利益而彼此較量”[17]。

國際海底管理局（ISA）負(fù)責(zé)管理國際海底區(qū)域，負(fù)責(zé)海底資源開發(fā)和利益分配、海底環(huán)境保護(hù)等各類活動(dòng)內(nèi)容。[25]我國是管理局理事會(huì)成員，具備參與深海開發(fā)國際規(guī)則制定的良好條件。管理局秘書長邁克爾·洛（Michael Lodge）曾表示，“中國在管理局發(fā)揮著重要影響，管理局愿加強(qiáng)與中方的合作。”[17]中國常駐管理局代表牛清報(bào)大使2017年11月在海管局第23屆會(huì)議大會(huì)上表示：“目前階段，我們應(yīng)扎實(shí)做好開發(fā)規(guī)章制定工作，為未來商業(yè)開發(fā)活動(dòng)提供完備的法律基礎(chǔ)。開發(fā)規(guī)章涉及采礦、財(cái)務(wù)、環(huán)保、法律等多個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜和艱巨的任務(wù)。有關(guān)工作應(yīng)本著協(xié)商一致、循序漸進(jìn)的原則，在客觀分析國際海底資源開發(fā)趨勢的前提下，踏實(shí)有序地推進(jìn)。中方認(rèn)為，開發(fā)規(guī)章應(yīng)符合包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法規(guī)則，有效落實(shí)《公約》及其《執(zhí)行協(xié)定》所規(guī)定的國際海底區(qū)域制度，與管理局制定的勘探規(guī)章做好銜接；應(yīng)充分顧及國際社會(huì)整體利益和世界上絕大多數(shù)國家特別是發(fā)展中國家的利益。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)須有充分的科學(xué)依據(jù)，相關(guān)規(guī)則應(yīng)確保承包者權(quán)利和義務(wù)的平衡，確保承包者、締約國和管理局權(quán)責(zé)的平衡，鼓勵(lì)開發(fā)者參與國際海底事業(yè)。中方愿本著建設(shè)性態(tài)度，繼續(xù)參與有關(guān)工作?！盵26]值得一提的是，2017年8月，在牙買加召開的管理局第23屆會(huì)議上，上海交通大學(xué)極地與深海發(fā)展戰(zhàn)略研究中心提交的觀察員席位申請獲得通過，我國在管理局的觀察員席位獲得“零”的突破。這表明“中國話語權(quán)”在這一重要國際組織中正在加強(qiáng)。[27]

此外，在標(biāo)準(zhǔn)制定和市場定價(jià)上，應(yīng)加強(qiáng)與歐佩克（OPEC）（涉及石油供應(yīng)及定價(jià)）和國際能源機(jī)構(gòu)（IEA）（涉及石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備）、國際油氣生產(chǎn)者協(xié)會(huì)（OGP）、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）（可制定深海開采的國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）等國際金融、能源、礦產(chǎn)、國際生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組織在深海開發(fā)領(lǐng)域的合作。

在深海礦產(chǎn)開采技術(shù)上，應(yīng)加強(qiáng)與海洋采礦協(xié)會(huì)（OMA）以及、海洋礦物公司（OMCO）、加拿大鸚鵡螺公司等具備深海多金屬結(jié)核試采工作能力的專業(yè)性單位的合作；在深海油氣勘探開發(fā)上，應(yīng)鞏固與俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）的合作，加強(qiáng)與挪威國家石油公司（Statoil）、意大利埃尼集團(tuán)（ENI）、法國道達(dá)爾公司（Total）、荷蘭皇家殼牌公司（Royal Dutch Shell）、英美資源集團(tuán)（Anglo American PLC）、澳大利亞必和必拓（BHP·B）及力拓（Rio Tinto）等大型油氣開發(fā)公司和高技術(shù)公司的合作。

3.加大深海知識(shí)宣傳教育，構(gòu)建深海開發(fā)人才培養(yǎng)體系

美國《國家海洋政策實(shí)施計(jì)劃》在培養(yǎng)和造就高素質(zhì)海洋人才隊(duì)伍方面的做法值得學(xué)習(xí)：“①加強(qiáng)政府各部門間協(xié)調(diào)，確保教育計(jì)劃涵蓋各類學(xué)生團(tuán)體，培養(yǎng)更多的高素質(zhì)人才，特別是從弱勢群體中培養(yǎng)更多的本科生和研究生，鼓勵(lì)他們畢業(yè)后進(jìn)入海洋、海岸帶和五大湖的科學(xué)研究與管理領(lǐng)域；②利用現(xiàn)有教育與培訓(xùn)資源，建立獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金和提供實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，充分利用聯(lián)邦的現(xiàn)有資源，提供更多的教育與培訓(xùn)機(jī)會(huì)；③幫助中學(xué)生參加涉海科學(xué)競賽，激勵(lì)他們在未來選擇涉海職業(yè)?！盵14]這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們有一定借鑒意義，從我國的實(shí)際來看，一方面要把深海知識(shí)納入中小學(xué)教材，利用多種宣教平臺(tái)和新媒體平臺(tái)，向民眾廣泛普及深海知識(shí)；另一方面要拓寬深海開發(fā)復(fù)合型人才培養(yǎng)的渠道，在我國海洋類高校獨(dú)立設(shè)置深海方向的專門學(xué)科，注重對(duì)現(xiàn)有深海開發(fā)各層次人才的繼續(xù)教育和專項(xiàng)培訓(xùn)，同時(shí)要加大同相關(guān)企業(yè)科研院所的聯(lián)系，做到產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合。

4.建立健全深海法律法規(guī)及監(jiān)管機(jī)制

一是進(jìn)一步修訂完善《深海法》，以法定的形式明確深海開發(fā)的事權(quán)主體和政府主管部門的職責(zé)權(quán)限；充實(shí)深海開發(fā)活動(dòng)的資質(zhì)規(guī)定和程序要求；提高海洋環(huán)境保護(hù)在法律層面的強(qiáng)制性規(guī)定。二是建立深海開發(fā)監(jiān)管機(jī)制，由國務(wù)院或國務(wù)院指定的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌各相關(guān)部委，形成執(zhí)法合力，在規(guī)范各類深海開發(fā)活動(dòng)的同時(shí)，及時(shí)處置深海開發(fā)中的違規(guī)行為，確保我國深海開發(fā)依法依規(guī)、健康發(fā)展。

5.加強(qiáng)新技術(shù)運(yùn)創(chuàng)新及運(yùn)用

在深海進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)和戰(zhàn)略布局，“沒有一流的科學(xué)技術(shù)，將在深海寸步難行。”[2]除繼續(xù)發(fā)展前述涉及深海開發(fā)的一整套技術(shù)，還要與時(shí)下以信息化、人工智能、自主機(jī)器人為特征的第四次科技革命結(jié)合起來。構(gòu)建深海立體觀測系統(tǒng)以支撐未來海洋環(huán)境科學(xué)研究，為預(yù)測海洋氣候、環(huán)境變化提供依據(jù)，從而為下一步深海開發(fā)打下基礎(chǔ)。在水下自主機(jī)器人的研發(fā)和大規(guī)模應(yīng)用的基礎(chǔ)上，導(dǎo)入人工智能管理技術(shù)，系統(tǒng)化管理海洋勘探、開發(fā)、運(yùn)送、加工的各個(gè)環(huán)節(jié)，逐步落實(shí)深海開發(fā)戰(zhàn)略。

五、結(jié) 語

我國深?；顒?dòng)已經(jīng)取得良好開端，盡管在諸多方面有待進(jìn)一步深化，但未來的發(fā)展前景十分廣闊。除加強(qiáng)獨(dú)立自主研發(fā)和管理制度構(gòu)建外，要不斷吸收深海開發(fā)的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要堅(jiān)持與有關(guān)國家、國際組織的合作，制定深海開發(fā)的國際通行規(guī)則，努力構(gòu)建和維護(hù)深海開發(fā)的國際秩序。還要與時(shí)下科學(xué)技術(shù)革命所產(chǎn)生的最先進(jìn)成果相結(jié)合，相信持之以恒，久久為功，我國一定能在深海開發(fā)領(lǐng)域走出一條具有中國特色的路子，從而在助力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的征程中，取得更加輝煌的成就。