高速公路運營管理中的法律風(fēng)險及防控

劉 恒

（四川成渝高速公路股份有限公司）

1 明晰法律關(guān)系和地位

目前，許多高速公路的管理者是以某某公司的形式來體現(xiàn)，比如四川成渝高速公路股份有限公司，這類公司是依據(jù)《公司法》來設(shè)置，是一個普通的市場主體，他們與高速公路的使用者形成的是普通民事關(guān)系，即合同關(guān)系。

依照《公路法》和《合同法》的有關(guān)規(guī)定，高速公路企業(yè)與使用者發(fā)生民事法律關(guān)系，受《民法通則》、《合同法》等民事法律的調(diào)整。公路收費不屬于行政規(guī)費，而屬于使用公路而獲得的對價。公路收費權(quán)帶有盈利目的，權(quán)利人能夠自由處分，能夠?qū)⑵滢D(zhuǎn)讓、質(zhì)押，這些特征都是行政規(guī)費所不具備的。

而公路管理機構(gòu)（與路政部門往往是同一機構(gòu)，隸屬于交通主管部門）往往存在于高速公路的管理之中。企業(yè)經(jīng)營高速公路不排除公路管理機構(gòu)的路政管理。公路營運單位與通行車主之間存在多種法律關(guān)系，主要有三種：

一是當(dāng)公路營運單位承擔(dān)路產(chǎn)管護職能時，與通行車主之間可以形成行政管理關(guān)系，比如高速公路交通執(zhí)法即是這種關(guān)系；

二是當(dāng)公路營運單位作為高速公路的經(jīng)營管理者的身份出現(xiàn)時，通行車主則需要承擔(dān)交費義務(wù)，兩者之間便形成了合同關(guān)系；

三是公路營運單位作為養(yǎng)護者的身份出現(xiàn)時，由于養(yǎng)護不當(dāng)?shù)脑蚨斐赏ㄐ姓咭环降呢敭a(chǎn)或人身損害時，雙方之間便形成民事侵權(quán)法律關(guān)系。

2 識別法律風(fēng)險

高速公路營運單位的法律風(fēng)險管理體系主要由三個模塊構(gòu)成，被稱之為 ACE法律風(fēng)險動態(tài)管理體系，即法律風(fēng)險的分析、法律風(fēng)險的評估和法律風(fēng)險的控制。所謂分析，便是在法律框架內(nèi)，運用法律知識對可能存在的法律風(fēng)險進行預(yù)估、測評，找準風(fēng)險防控的關(guān)鍵點。風(fēng)險的識別、評估和控制是三個循環(huán)的環(huán)節(jié)，訴訟是法律風(fēng)險最典型的體現(xiàn)，案件最能夠說明法律問題，所以案件中暴露出的問題就是法律風(fēng)險的“風(fēng)險點”。

案例：

成渝公司在2011年6月3日發(fā)生的駕駛?cè)藦埖赂唏{駛轎車為避讓高速路上的狗所發(fā)生的人傷車損事故，交警認定由駕駛?cè)顺袚?dān)全部責(zé)任。駕駛?cè)瞬环婪ㄌ崞鹪V訟，一審判決成渝公司賠償各項損失10萬余元，被告不服上訴至內(nèi)江中院，中院作出終局裁判：駁回上訴，維持原判。

判決下來后，社會各界對“究竟是飼養(yǎng)人還是高速公路經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)法律責(zé)任”展開熱烈討論。

不承擔(dān)法律責(zé)任的案例：

1、2003年6月1日，原告毛某駕車在隆納高速上因避讓行人，發(fā)生交通事故。經(jīng)交警部門交通事故責(zé)任認定：毛某由于避讓行人，措施不當(dāng)，致使車輛失控后與兩邊護欄相撞，造成車輛嚴重損壞，經(jīng)保險公司核賠11.7萬余元后仍有3.7萬余元的損失。后毛某狀告四川南方高速公路有限公司(下稱“南方公司”)，認為自己交納通行費后與南方公司形成了服務(wù)合同關(guān)系，由于高速公路邊網(wǎng)有破損，南方公司對損壞的邊網(wǎng)未進行修補，形成行人通道的不安全因素，具有違約行為，應(yīng)賠償其損失3.7萬余元。

法院經(jīng)審理認為：原告履行了交通義務(wù)，原、被告之間形成服務(wù)合同關(guān)系。被告應(yīng)當(dāng)為通行車輛提供安全快速通行。被告保證了高速公路的暢通和公路設(shè)施的完備，履行了自己的義務(wù)。被告經(jīng)營管理高速公路的活動，并非是一種純粹的商業(yè)活動，而是帶有社會公共福利的性質(zhì)，對這類服務(wù)活動，法律并沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)嚴格責(zé)任，被告只有在經(jīng)營管理的活動中存在過錯，才承擔(dān)民事責(zé)任。被告為防止行人和動物進入高速公路，修建了邊網(wǎng)、圍墻等設(shè)施，行人違章進入高速公路，并非被告疏于管理的過錯責(zé)任。原告為了維護行人的生命安全，緊急制動造成車輛與高速公路護欄相撞，屬緊急避險行為，根據(jù)《民法通則》第一百二十九條的規(guī)定：“因緊急避險造成損害的，由引起險情發(fā)生的人承擔(dān)民事責(zé)任?！痹娴膿p失可向引起險情發(fā)生的行人追償。原告要求被告賠償因在高速公路上避讓行人造成的損失，沒有法律根據(jù)，故不予支持。

目前，因我國尚無統(tǒng)一的高速公路管理法律法規(guī)，致使管理高速公路的模式及承擔(dān)責(zé)任的方式也不同。這個現(xiàn)狀給我們的風(fēng)險識別工作會帶來麻煩，但是也有助于我們對高速公路企業(yè)法律風(fēng)險的“風(fēng)險點”有更加深刻地認識。

3 法律風(fēng)險評估

按照風(fēng)險分析的一般方法，對高速公路運營單位的法律風(fēng)險評估可以從風(fēng)險事件的可能性和影響程度兩個方面進行。由于高速公路營運單位在上述案例中承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任還不算太大，影響程度的法律風(fēng)險評估確定起來就還存在一定的難度。但考慮到高速公路的社會受眾廣，涉及到社會的各個階層，相關(guān)問題極易引發(fā)社會矛盾，在這里同樣可以把這樣的法律風(fēng)險歸為“高度風(fēng)險區(qū)”。

4 法律風(fēng)險防控機制建設(shè)

機制建設(shè)的總體框架和管理思想根據(jù)高速公路行業(yè)發(fā)展需要和高速公路營運單位實際工作情況，高速公路營運單位應(yīng)該結(jié)合自身實際建立健全本單位的法律風(fēng)控管理體系和總體目標(biāo)。那就是以制度、流程建設(shè)為重點，以行業(yè)規(guī)范的切實執(zhí)行為中心，形成法律風(fēng)險管理的長效機制，實現(xiàn)對企業(yè)法律風(fēng)險的有效管控。

法律風(fēng)險控制應(yīng)具備一定的全面性。即，運用在法律準許的范疇內(nèi)，利用合理的工具和方法，客觀分析營運單位所面臨的法律風(fēng)險，找準并制定風(fēng)險控制措施，同時，結(jié)合自身實際，建立健全本單位的相關(guān)制度、管理流程及考核標(biāo)準，搭建共同協(xié)作，有效運行的法律風(fēng)險管理管理體系，推動相關(guān)長效機制的建設(shè)和實施。

法律風(fēng)險控制應(yīng)具備一定的整體性。高速公路營運單位的法律風(fēng)險主要發(fā)生在企業(yè)營運管理的具體工作，法律風(fēng)險的日常管控也應(yīng)涉及到經(jīng)營管理的各個層面，特別是一線的營運活動

法律風(fēng)險控制應(yīng)確保體系運行的持續(xù)性。任何單位的法律風(fēng)險管理體系都是一個閉環(huán)的、動態(tài)的管理過程，需要結(jié)合內(nèi)外部的變動進行相應(yīng)的完善和不斷地調(diào)整、優(yōu)化，以達到和適應(yīng)企業(yè)、甚至是行業(yè)發(fā)展的需要，高速公路營運單位也不例外。

建立健全律師制度。應(yīng)該按照或者參照《企業(yè)法律顧問管理辦法》、《國有企業(yè)法律顧問管理辦法》，各個高速公路集團公司建立獨立的法律事務(wù)部，各具體營運企業(yè)應(yīng)該有專人管理法律事務(wù)。要大力發(fā)揮企業(yè)法務(wù)人員的作用，改變他們事務(wù)性管理的工作方式，事務(wù)性處理無法實現(xiàn)對高速公路企業(yè)法律風(fēng)險的有效控制，因此，需要創(chuàng)新思維，開創(chuàng)一個管理型的工作方式。

建立“以案說法”制度。高速公路企業(yè)在訴訟結(jié)束后，應(yīng)該將案情資料予以歸檔，并定期對員工“以案說法”，要求他們在具體業(yè)務(wù)流程中予以整改，同樣的法律責(zé)任不能承擔(dān)兩次。

法律風(fēng)險分析量化是重點。高速公路營運單位的法律風(fēng)險管理體系應(yīng)能識別出潛在風(fēng)險，并量化測評，還應(yīng)能針對存在于不同層級、不同性質(zhì)的法律風(fēng)險事件可能形成的影響、后果、損失等進行統(tǒng)一評估。

法律風(fēng)險過程控制是關(guān)鍵。過程控制貫徹并滲透于企業(yè)運作的每個過程。事先防范做好了，但過程控制沒有做好，同樣也不行。法律風(fēng)險的過程控制是風(fēng)險防范的關(guān)鍵因素，只有作好過程管控，整個風(fēng)控體制才能落到實處，高速公路營運單位才能有效掌控和化解法律糾紛。

加強法律風(fēng)險管理。建立企業(yè)高速公路企業(yè)法律風(fēng)險防范機制，必須納入單位內(nèi)部監(jiān)督與日?？己恕Ｖ挥羞@樣，才能把高速公路的交通事故率、訴訟發(fā)生率、敗訴率等納入企業(yè)的內(nèi)部的績效考核的范圍。

總之，高速公路企業(yè)運營法律風(fēng)險防范的落腳點應(yīng)該在管理中，是企業(yè)管理的一個重要方面。法律規(guī)范、管理規(guī)范以及技術(shù)規(guī)范其實在內(nèi)在要求上是一致的，管理流程被嚴格執(zhí)行了，法律風(fēng)險也就隨之得到有效地控制。