農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能配置與制度供給

王艷西, 韓立達(dá)

(四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,四川 成都 610065)

2014—2018年的中央一號文件都將落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)作為農(nóng)村土地制度改革的重要舉措。始于2014年的農(nóng)用地“三權(quán)分置”(即農(nóng)用地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”)改革更是將落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)作為改革的重要內(nèi)容。各試點(diǎn)地區(qū)紛紛探索落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)的形式，積累了諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)，為下一階段農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了實(shí)踐參考。但當(dāng)前農(nóng)用地“三權(quán)分置”尤其是農(nóng)用地“三權(quán)分置”中集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)還存在諸多問題，改革形勢依然比較嚴(yán)峻，應(yīng)進(jìn)一步研究農(nóng)用地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題，尤其是農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能配置及相應(yīng)的制度供給。因此，本研究基于產(chǎn)權(quán)理論的分析框架，對農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能配置及其制度供給展開研究。

一、文獻(xiàn)綜述與問題的提出

農(nóng)用地集體所有權(quán)具有雙重功能，即對農(nóng)民的社會保障功能和財產(chǎn)功能[1]。隨著實(shí)踐的發(fā)展，農(nóng)用地集體所有權(quán)的功能重心發(fā)生變化，其社會保障功能隨著農(nóng)用地第二輪承包的公平分配而實(shí)現(xiàn)[2]。因此，實(shí)現(xiàn)其財產(chǎn)功能成為落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)的重點(diǎn)。關(guān)于農(nóng)用地集體所有權(quán)的研究，學(xué)界主要從農(nóng)用地集體所有權(quán)的改革方向、主體歸屬、權(quán)能，以及農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)制度的構(gòu)建等4個方面進(jìn)行考察。

1.農(nóng)用地集體所有權(quán)的改革方向。主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)鞏固和完善集體所有權(quán)，尤其是在農(nóng)用地“三權(quán)分置”過程中要落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)。如楊青貴認(rèn)為現(xiàn)行農(nóng)用地“三權(quán)分置”偏重土地經(jīng)營權(quán)等利用層面，對集體所有權(quán)形成沖擊，因此，要協(xié)調(diào)農(nóng)用地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系[3]；杜奮根指出堅(jiān)持農(nóng)用地集體所有是農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革的制度前提[4]。僅有少數(shù)學(xué)者主張弱化集體所有權(quán)。如馬榮麗認(rèn)為應(yīng)弱化土地集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)民對土地的用益物權(quán)，直至將土地所有權(quán)賦予農(nóng)民[5]。

2.農(nóng)用地集體所有權(quán)的主體歸屬。主流觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織只是農(nóng)用地集體所有權(quán)的代表行使主體，其實(shí)質(zhì)主體是農(nóng)民集體。如劉守英等認(rèn)為土地所有權(quán)的主體是集體，分為村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體等3個層次，村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表集體行使土地所有權(quán)[6]；姜紅利等認(rèn)為農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的唯一主體，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的主體，可作為特別法人基于獨(dú)立經(jīng)營對外代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)[7]。部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)用地集體所有權(quán)主體就是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。如張燕純等認(rèn)為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地的所有者，應(yīng)進(jìn)一步突出其政治治理功能[8]；張志強(qiáng)等認(rèn)為要通過立法明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)用地所有權(quán)主體的合法地位，并建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)[9]。

3.農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能。馬俊駒等認(rèn)為農(nóng)村土地集體所有權(quán)既是公有權(quán)又是私權(quán)，作為具有管理性質(zhì)的公有權(quán)具體可以分為公共發(fā)展權(quán)、使用分配權(quán)和土地回收權(quán)；作為具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的私權(quán)可按傳統(tǒng)所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能(占有、使用、收益和處分)來構(gòu)建其內(nèi)容[10]；姜紅利等認(rèn)為集體土地所有權(quán)在民法上可借鑒傳統(tǒng)所有權(quán)權(quán)能理論，構(gòu)建占有、使用、收益和特定條件下的處分權(quán)能[7]；童列春認(rèn)為農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)依照不同情形暫停行使或激活，可以采用農(nóng)用地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”模式[11]；陳曉軍主張通過集體股流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的資本化[12]。

4.農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)制度的構(gòu)建。(1)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建。周紹東等提出在將農(nóng)用地所有權(quán)授予農(nóng)戶的基礎(chǔ)上，鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)戶以股份合作的形式建立相應(yīng)的集體所有權(quán)主體[13]；管洪彥分析指出應(yīng)將集體經(jīng)濟(jì)組織塑造成為民商事法律主體，且在是否成為法人以及具體法人形式上應(yīng)有多種選擇[14]。(2)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度的構(gòu)建。陳小君認(rèn)為應(yīng)在《中華人民共和國物權(quán)法》集體所有權(quán)相關(guān)章節(jié)中規(guī)定農(nóng)民成員權(quán)，使成員參與集體財產(chǎn)的管理、收益及處分等[15]；臧之頁等認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)本質(zhì)上是股東權(quán)，成員權(quán)的具體權(quán)利包括自益權(quán)和共益權(quán)[16]。

綜上，學(xué)界針對農(nóng)用地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)問題進(jìn)行了諸多有益研究，但仍存在一些不足：(1)對集體所有權(quán)權(quán)能內(nèi)容的分歧較大，且對權(quán)能內(nèi)容劃分的實(shí)際可操作性不強(qiáng)，尤其是對農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營權(quán)前提下集體所有權(quán)權(quán)能應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)這一問題缺乏深入研究；(2)較為關(guān)注農(nóng)用地“三權(quán)分置”中的集體所有權(quán)，較少關(guān)注新增農(nóng)用地、未利用地、其他方式承包農(nóng)用地等的集體所有權(quán)落實(shí)問題；(3)對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的研究相對較少，且缺少將成員權(quán)制度與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合進(jìn)行系統(tǒng)研究的文獻(xiàn)；(4)側(cè)重于從法學(xué)角度研究農(nóng)用地集體所有權(quán)權(quán)能內(nèi)容、權(quán)屬主體的界定等問題，對落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析相對較少。因此，對農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能進(jìn)行重新配置并進(jìn)行制度供給，對于探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式、充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，從而發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

二、農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能配置：基于產(chǎn)權(quán)理論的分析框架

對農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能進(jìn)行配置是落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)。鑒于此，應(yīng)從理論上對農(nóng)用地集體所有權(quán)的“存量”權(quán)能和“增量”權(quán)能進(jìn)行歸納，分析農(nóng)用地集體所有權(quán)按份共有屬性的法律表達(dá)問題；同時，從權(quán)能配置視角全面分析農(nóng)用地集體所有權(quán)所應(yīng)具備的權(quán)利內(nèi)容，并進(jìn)一步分析農(nóng)用地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的協(xié)調(diào)性關(guān)系。

(一)農(nóng)用地集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)理論分析

本研究的農(nóng)用地是指由農(nóng)民集體所有的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地(主要是指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”)。農(nóng)用地按其利用方式分為家庭承包的農(nóng)用地、其他方式承包的農(nóng)用地和未利用地等三類。本研究基于不同類型農(nóng)用地的特點(diǎn)，對農(nóng)用地集體所有權(quán)“存量”權(quán)能、“增量”權(quán)能以及農(nóng)用地集體所有權(quán)按份共有屬性的法律表達(dá)進(jìn)行分析。

1.農(nóng)用地集體所有權(quán)的“存量”權(quán)能。農(nóng)用地集體所有權(quán)作為《中華人民共和國憲法》賦予農(nóng)民集體的自物權(quán)，理應(yīng)包含完整的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。但即使考慮到農(nóng)用地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“二權(quán)分置”下后者對前者的限制，農(nóng)用地集體所有權(quán)的四項(xiàng)基本權(quán)能仍然不完整，主要表現(xiàn)為農(nóng)用地集體所有權(quán)僅包含有限的占有權(quán)、部分處分權(quán)與相應(yīng)的收益權(quán)，但不包含使用權(quán)。(1)有限的占有權(quán)。對家庭承包的農(nóng)用地和其他方式承包的農(nóng)用地而言，占有權(quán)主要表現(xiàn)為一種間接占有，即土地承包經(jīng)營權(quán)的到期收回權(quán)，但家庭承包土地承包關(guān)系的長久不變和自動續(xù)期使得土地承包經(jīng)營權(quán)的到期收回權(quán)受到限制；對未利用地而言，占有權(quán)主要表現(xiàn)為消極的直接占有，因?yàn)檫@種占有并未伴隨任何使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，僅體現(xiàn)為土地征收時有限的土地補(bǔ)償索取權(quán)；對農(nóng)用地利用過程而言，占有權(quán)還表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)，即農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)有權(quán)監(jiān)督農(nóng)戶依法利用土地。(2)部分處分權(quán)與相應(yīng)的收益權(quán)。對家庭承包的農(nóng)用地而言，處分權(quán)主要表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的初始分配權(quán)、自然災(zāi)害等特殊情形下的調(diào)整權(quán)、承包方全家遷入設(shè)區(qū)市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口時的收回權(quán)，而家庭承包無償發(fā)包的特點(diǎn)決定了上述處分權(quán)沒有相對應(yīng)的收益權(quán)；對其他方式承包的農(nóng)用地而言，處分權(quán)主要表現(xiàn)為“四荒地”的發(fā)包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的對價收益；對未利用地而言，處分權(quán)主要表現(xiàn)為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)有權(quán)決定是否將未利用地進(jìn)行發(fā)包以及發(fā)包的具體事項(xiàng)，收益權(quán)則表現(xiàn)為行使發(fā)包權(quán)時的土地承包經(jīng)營權(quán)的對價索取權(quán)。(3)無使用權(quán)。對家庭承包的農(nóng)用地和其他方式承包的農(nóng)用地而言，在承包期內(nèi)，農(nóng)用地的使用權(quán)由承包人完全享有，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)對該土地沒有使用權(quán)；對未利用地而言，現(xiàn)行法律規(guī)定必須采取其他承包方式發(fā)包給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織新增人口或用于調(diào)整承包地，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)無法直接行使使用權(quán)。

2.農(nóng)用地集體所有權(quán)的“增量”權(quán)能。落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)就是對農(nóng)用地進(jìn)行還權(quán)賦能，尤其是要對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于農(nóng)用地的利用還權(quán)賦能，從占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等4個方面拓展農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，形成農(nóng)用地集體所有權(quán)的“增量”權(quán)能。農(nóng)用地“三權(quán)分置”主要針對家庭承包的農(nóng)用地而言。但農(nóng)用地的范圍遠(yuǎn)不止家庭承包農(nóng)用地，鞏固集體所有制、提高土地利用效率同樣也是其他方式承包的農(nóng)用地和未利用地面臨的重要問題。因此，應(yīng)從更廣闊的視角研究農(nóng)用地集體所有權(quán)的落實(shí)問題?；诖耍狙芯空J(rèn)為應(yīng)從新增農(nóng)用地、新增耕地指標(biāo)、農(nóng)戶退出的承包地等方面探究賦予農(nóng)用地集體所有權(quán)的“增量”權(quán)能。

3.農(nóng)用地集體所有權(quán)按份共有屬性的法律表達(dá)。隨著農(nóng)村土地制度和人地關(guān)系的變化，農(nóng)用地集體所有權(quán)日益呈現(xiàn)出按份共有的特征。在農(nóng)業(yè)人口流動加劇和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份固化的共同作用下，人地關(guān)系由實(shí)物關(guān)系逐漸演變?yōu)闄?quán)利關(guān)系，農(nóng)戶日益與土地的實(shí)際經(jīng)營主體相分離；家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利期限的長久不變與權(quán)利內(nèi)容的不斷拓展造成這部分農(nóng)用地及其集體所有權(quán)事實(shí)性分割給農(nóng)戶所有；農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革及集體“三資”(資源、資產(chǎn)、資本)折股量化等實(shí)際上將原本由農(nóng)民集體共有的“四荒地”通過股權(quán)的方式分割給全體農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員，成員憑借其股權(quán)參與相應(yīng)的集體收益分配；在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份固化的情況下，新增人口(出生、嫁娶等)將無法通過無償方式獲得上述土地承包經(jīng)營權(quán)或股權(quán)。農(nóng)用地集體所有權(quán)將日益凸顯其按份共有的特征，包括實(shí)物形式的按份共有和權(quán)利形式(股權(quán))的按份共有。因此，為落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)，必須明確按份共有的法律表達(dá)形式：(1)針對農(nóng)戶家庭承包方式獲得的承包地，必須進(jìn)一步從法律層面強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)或農(nóng)戶承包權(quán)，考慮到人地關(guān)系的新變化，為提高承包地利用效益，應(yīng)從法律上明確農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在村黨支部委員會和村民委員會領(lǐng)導(dǎo)下，可通過一定方式在股份制基礎(chǔ)上參與新增農(nóng)用地和農(nóng)戶退出承包地的開發(fā)經(jīng)營；(2)針對“四荒地”，現(xiàn)有法律僅規(guī)定了“四荒地”的其他方式承包和股份合作經(jīng)營這兩種方式，且對股份合作經(jīng)營方式缺乏詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致大量具備開發(fā)條件的“四荒地”處于未利用狀態(tài)或低效利用狀態(tài)，因此，應(yīng)進(jìn)一步豐富農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)利用“四荒地”等未利用地的方式；(3)針對新增農(nóng)用地，現(xiàn)行法律規(guī)定新增農(nóng)用地應(yīng)承包給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織新增人口或用于調(diào)整承包地，這種方式會進(jìn)一步加劇承包地細(xì)碎化的狀況，因此，應(yīng)在健全集體收益分配機(jī)制基礎(chǔ)上由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營；(4)按份共有法律表達(dá)形式的構(gòu)建還必須建立農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定和進(jìn)出機(jī)制，以消除農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份固化與人口流動之間的矛盾。

(二)農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能配置

正如上文所言，農(nóng)用地集體所有權(quán)“存量”權(quán)能主要表現(xiàn)為有限的占有權(quán)、部分處分權(quán)與相應(yīng)的收益權(quán)，但不包含使用權(quán)。因此，農(nóng)用地集體所有權(quán)權(quán)能配置的核心就是從占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等4個方面拓展農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。

1.“存量”和“增量”占有權(quán)?！按媪俊闭加袡?quán)主要體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的到期回收權(quán)和監(jiān)督權(quán)及對未利用地的排他性占有權(quán)?！霸隽俊闭加袡?quán)具體可以分為以下4種情況：(1)農(nóng)用地整理和未利用地開發(fā)形成的新增農(nóng)用地的控制權(quán)。通過農(nóng)用地整理優(yōu)化農(nóng)用地空間布局，既增加了實(shí)際可以耕作的農(nóng)用地面積，又實(shí)現(xiàn)了新增農(nóng)用地的集中連片。這部分新增農(nóng)用地在整理前的實(shí)際控制權(quán)未以承包方式劃歸農(nóng)戶，因此，新增農(nóng)用地的實(shí)際控制權(quán)應(yīng)回歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。對未利用地而言，現(xiàn)行法律已明確其實(shí)際支配權(quán)歸于集體。因此，只有農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)通過自行開發(fā)或授權(quán)他人開發(fā)的方式將未利用地復(fù)墾開發(fā)為農(nóng)用地，并獲得該農(nóng)用地的實(shí)際控制權(quán)。(2)集體建設(shè)用地復(fù)墾形成的新增農(nóng)用地的控制權(quán)。農(nóng)村建設(shè)用地整理項(xiàng)目(集中建房項(xiàng)目等)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、地票交易等都會涉及集體建設(shè)用地(包括宅基地)復(fù)墾。集體建設(shè)用地復(fù)墾會形成包括新增耕地在內(nèi)的新增農(nóng)用地。集體建設(shè)用地(不包含宅基地)復(fù)墾前一般為公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其所有權(quán)和使用權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織；農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)，宅基地復(fù)墾往往伴隨著農(nóng)戶獲得新宅基地使用權(quán)或完全退出宅基地使用權(quán)，且伴隨著農(nóng)戶生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變(非農(nóng)就業(yè))，將新增農(nóng)用地交由農(nóng)戶控制將導(dǎo)致土地細(xì)碎化以及土地閑置或低效利用。因此，集體建設(shè)用地復(fù)墾形成的新增農(nóng)用地應(yīng)由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際控制。(3)入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶承包地的控制權(quán)。隨著股份制的推廣，越來越多的農(nóng)戶選擇將承包地入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以參與集體收益分配。入股后，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，農(nóng)戶承包地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的法人財產(chǎn)，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織因此擁有對已入股承包地的支配控制權(quán)。(4)農(nóng)戶市場化退出的承包地的控制權(quán)。農(nóng)戶完全放棄承包地(土地承包經(jīng)營權(quán))成為越來越多已實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)或生活的農(nóng)業(yè)人口的選擇。現(xiàn)行法律規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)(家庭承包)的承包人必須是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這就造成實(shí)踐中只有農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織才能作為合法的土地承包經(jīng)營權(quán)受讓主體(將土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶稱為“轉(zhuǎn)包”)。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織按照市場價格補(bǔ)償農(nóng)戶，并獲得農(nóng)戶退出的承包地的控制權(quán)。

2.“增量”使用權(quán)及其收益權(quán)?！霸隽俊笔褂脵?quán)主要是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織擁有對新增耕地指標(biāo)的使用權(quán)，以及對新增農(nóng)用地、入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶承包地、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織托管的農(nóng)戶承包地、農(nóng)戶市場化退出的承包地的使用權(quán)。與此同時，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織即可獲得因?qū)π略龈刂笜?biāo)或農(nóng)用地的使用而產(chǎn)生的收益。(1)新增耕地指標(biāo)的使用權(quán)。農(nóng)用地整理、未利用地開發(fā)以及集體建設(shè)用地復(fù)墾等都會產(chǎn)生新增耕地。在我國耕地占補(bǔ)平衡制度下，新增耕地指標(biāo)會用于彌補(bǔ)建設(shè)占用的耕地。從嚴(yán)控建設(shè)用地總量角度出發(fā)，建設(shè)用地復(fù)墾所形成的新增耕地不宜成為耕地占補(bǔ)平衡的指標(biāo)，而農(nóng)用地整理、未利用地開發(fā)所形成的新增耕地則完全可以用于耕地占補(bǔ)平衡。為激勵農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織盤活“存量”農(nóng)用地和開發(fā)未利用地，應(yīng)允許其通過農(nóng)用地整理、未利用地開發(fā)等方式獲得新增耕地指標(biāo)的使用權(quán)；農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可將新增耕地指標(biāo)用于覆蓋集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所占耕地，從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益中間接獲得新增耕地指標(biāo)的收益。(2)新增農(nóng)用地的使用權(quán)。農(nóng)用地整理、未利用地開發(fā)及集體建設(shè)用地(包括宅基地)復(fù)墾所形成的新增農(nóng)用地將成為重要的集體資產(chǎn)。盤活這部分集體資產(chǎn)有助于實(shí)現(xiàn)沉淀在集體土地中的巨大財產(chǎn)價值，從而發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)；農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織積極探索多樣化的土地利用方式有助于提高農(nóng)用地的利用效率，尤其是有助于盤活集體擁有的大量閑置土地或“四荒地”等未利用地。在利用新增農(nóng)用地的過程中，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可獲得經(jīng)營收益或農(nóng)用地租金等。(3)入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶承包地的使用權(quán)。農(nóng)戶將其承包地入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織既有利于穩(wěn)定承包關(guān)系，又有利于農(nóng)用地的規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)戶將承包地入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的直接目的在于參與集體收益分配。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的重要任務(wù)就是經(jīng)營管理農(nóng)戶入股的承包地并創(chuàng)造收益，這是保持農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織穩(wěn)定的內(nèi)在要求。(4)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織托管的農(nóng)戶承包地的使用權(quán)。集體托管能夠兼顧保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)、落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)與實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營。集體托管不改變權(quán)屬關(guān)系，能夠最大程度地保障農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)。通過托管能夠?qū)⑥r(nóng)戶的承包地集中于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織亦可獲得土地托管的收益從而發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。(5)農(nóng)戶市場化退出的承包地的使用權(quán)。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織按照市場價格補(bǔ)償農(nóng)戶后完全獲得原歸屬于農(nóng)戶的承包地。目前，這一類型承包地呈現(xiàn)出總量規(guī)模小、空間布局分散的特征，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)開發(fā)經(jīng)營成本高、效益低。因此，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)將受讓的農(nóng)戶市場化退出的承包地與集體統(tǒng)一經(jīng)營的其他農(nóng)用地甚至是集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌使用并獲得經(jīng)營收益。

3.“增量”處分權(quán)及其收益權(quán)。處分權(quán)是所有權(quán)的本質(zhì)權(quán)能，最能體現(xiàn)所有權(quán)主體對所有權(quán)客體的絕對支配地位。因此，落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)必須賦予其合理的“增量”處分權(quán)以體現(xiàn)其自物權(quán)地位。“增量”處分權(quán)包含農(nóng)用地相關(guān)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓權(quán)和農(nóng)用地相關(guān)權(quán)利的抵押權(quán)或質(zhì)押權(quán)。農(nóng)用地相關(guān)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓權(quán)主要包括新增耕地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓權(quán)、新增農(nóng)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶承包地的轉(zhuǎn)讓權(quán)以及農(nóng)戶市場化退出的承包地的轉(zhuǎn)讓權(quán)等4種。通過新增耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以土地發(fā)展權(quán)的永久喪失為代價獲得集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金。雖可滿足短期資金需求，但對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不具有可持續(xù)性。新增農(nóng)用地、入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶承包地以及農(nóng)戶市場化退出的承包地的轉(zhuǎn)讓則意味著農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將較長期限(如20年)內(nèi)農(nóng)用地的使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給其他市場主體并獲得所轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地的市場價格(包括農(nóng)用地的增值部分)。轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地土地使用權(quán)以后，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在獲得農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓收入的同時將面臨農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地等風(fēng)險。農(nóng)用地相關(guān)權(quán)利的抵押權(quán)或質(zhì)押權(quán)主要包括新增耕地指標(biāo)的質(zhì)押權(quán)、新增農(nóng)用地的抵押權(quán)、入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶承包地的抵押權(quán)、農(nóng)戶市場化退出的承包地的抵押權(quán)等4種。新增耕地指標(biāo)質(zhì)押既可以滿足農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對資金的需求，在集體經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展能夠按期償還借款的情況下，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織又可以重新獲得質(zhì)押的新增耕地指標(biāo)，以便在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要占用耕地時使用這部分新增耕地指標(biāo)，有利于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將其所支配的農(nóng)用地(包括新增農(nóng)用地、入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶承包地、農(nóng)戶市場化退出的承包地)進(jìn)行抵押，有助于實(shí)質(zhì)性地拓展農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的融資渠道，滿足農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模經(jīng)營的資金需求。

(三)農(nóng)用地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的協(xié)調(diào)性分析

農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革有助于破解農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收[17]。農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革的基本含義是農(nóng)用地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，即落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)。其中，農(nóng)用地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)涉及既有利益格局的調(diào)整，更為復(fù)雜。因此，有必要進(jìn)一步研究農(nóng)用地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的協(xié)調(diào)性關(guān)系，從而有助于促進(jìn)農(nóng)用地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

1.農(nóng)用地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)在一致性。農(nóng)用地集體所有權(quán)的功能主要在于實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大；農(nóng)戶承包權(quán)的功能主要在于保障農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)益和生存需求；土地經(jīng)營權(quán)的功能主要在于促進(jìn)農(nóng)戶承包地按照市場機(jī)制配置以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包地的財產(chǎn)價值和資產(chǎn)屬性。農(nóng)戶承包地財產(chǎn)價值和資產(chǎn)屬性的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)用地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)共同的價值追求。其中，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織基于土地所有權(quán)參與承包地開發(fā)經(jīng)營以獲取合理收益，從而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大；農(nóng)戶通過土地經(jīng)營和土地市場化流轉(zhuǎn)等提高財產(chǎn)性收入，從而獲得更高質(zhì)量的生存保障；土地經(jīng)營者作為市場主體，在供求機(jī)制、價格機(jī)制和競爭機(jī)制的共同作用下，會將承包地用于最佳用途以最大限度地實(shí)現(xiàn)承包地的財產(chǎn)價值和資本屬性?；诖?，農(nóng)用地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的內(nèi)在一致性顯而易見。通過放活土地經(jīng)營權(quán)可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包地的財產(chǎn)價值和資產(chǎn)屬性，從而促進(jìn)農(nóng)用地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)；同時，農(nóng)用地集體所有權(quán)是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的前提和基礎(chǔ)。

2.農(nóng)用地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的潛在沖突。雖然農(nóng)用地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)在追求和實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地財產(chǎn)價值和資產(chǎn)屬性方面具有內(nèi)在一致性，但三者在農(nóng)用地“三權(quán)分置”過程中仍存在潛在沖突。(1)權(quán)利邊界范圍的沖突。農(nóng)用地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分別歸屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)、農(nóng)戶和經(jīng)營主體享有，但三者的權(quán)利客體為同一塊土地，是“一物三權(quán)”。從土地的實(shí)際利用過程而言，土地的實(shí)際支配使用權(quán)同一時刻只能由一方享有。因此，實(shí)際掌握土地支配使用權(quán)的一方就有可能侵害其他權(quán)利主體的合法權(quán)利。(2)土地收益分配的沖突。建立由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)、農(nóng)戶和經(jīng)營主體共同參與的、合理的土地收益分配機(jī)制，是農(nóng)用地“三權(quán)分置”的重要內(nèi)容。但三者的短期利益目標(biāo)存在潛在沖突，即土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的直接當(dāng)事人是農(nóng)戶和經(jīng)營主體，流轉(zhuǎn)收益主要由農(nóng)戶享有，而《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律禁止農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配；農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不健全導(dǎo)致農(nóng)戶與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的對立(不信任)，產(chǎn)生收益分配的“道德風(fēng)險”問題；如果允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織直接參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在信息不對稱的情況下，存在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與經(jīng)營主體聯(lián)合侵害農(nóng)戶權(quán)益的風(fēng)險。

3.農(nóng)用地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的協(xié)調(diào)。農(nóng)用地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的內(nèi)在一致性是農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)，但三者之間的潛在沖突為具體的制度設(shè)計提出了挑戰(zhàn)。因此，落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)時，必須做到與穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)之間的協(xié)調(diào)。(1)落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)必須以保障農(nóng)戶既有土地權(quán)利為前提。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)包含的“存量”權(quán)能不能調(diào)整為農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能。落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)必須從制度創(chuàng)新與土地經(jīng)營方式變化所產(chǎn)生的“增量”土地利用方式及其收益入手。(2)放活土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)的積極作用。農(nóng)用地“三權(quán)分置”的核心在于土地經(jīng)營權(quán)的市場化配置(流轉(zhuǎn))。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)在農(nóng)戶將承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給種植大戶或企業(yè)過程中的中介角色，發(fā)揮農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)為農(nóng)戶代言的服務(wù)功能，避免出現(xiàn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)與農(nóng)戶爭利的行為。(3)集體土地收益分配要兼顧集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增加。當(dāng)允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織參與土地經(jīng)營權(quán)市場化配置時，必然會帶來集體收益的增加，隨之而來的就是集體土地收益的內(nèi)部分配問題。集體土地收益分配既要通過分紅等形式保障農(nóng)戶的短期收益，也要注重留出一定比例的收益用于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而更好地保障農(nóng)戶的長遠(yuǎn)利益。

三、農(nóng)用地集體所有權(quán)權(quán)能配置的制度供給

為了保障農(nóng)用地集體所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有法律法規(guī)及相關(guān)體制機(jī)制。

(一)基于注冊制構(gòu)建新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織

法律層面和實(shí)踐層面關(guān)于農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)利主體均未形成統(tǒng)一認(rèn)識，導(dǎo)致農(nóng)用地集體所有權(quán)主體不清晰，從而嚴(yán)重制約了農(nóng)用地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，基于注冊制構(gòu)建新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)用地集體所有權(quán)主體具有重要意義。

1.以《中華人民共和國公司法》為基礎(chǔ)構(gòu)建農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的組織架構(gòu)。雖然《中華人民共和國民法》總則的第九十六條已明確將農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)界定為特別法人，但對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的具體組織架構(gòu)尚未明確規(guī)定。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對其成員而言具有一定的福利保障性質(zhì)。但從集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度而言，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織具有與公司等營利法人同樣的資本增值追求與類似的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即所有權(quán)與控制權(quán)(經(jīng)營權(quán))分離。因此，可以《中華人民共和國公司法》為基礎(chǔ)構(gòu)建農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的組織架構(gòu)。但農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織由于成員數(shù)量有限以及成員身份相對封閉，其組織架構(gòu)和公司組織架構(gòu)應(yīng)有所區(qū)別：(1)成員大會為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織最高決策機(jī)關(guān)，發(fā)展戰(zhàn)略、收益分配等重大事項(xiàng)由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會民主決策，無需設(shè)立成員代表大會。(2)設(shè)立由外部獨(dú)立董事與集體經(jīng)濟(jì)組織成員董事(成員大會民主選舉)組成的董事會負(fù)責(zé)日常重要事項(xiàng)的決策。(3)設(shè)立由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員(成員大會民主選舉)組成的監(jiān)事會。(4)由董事會或監(jiān)事會提名職業(yè)經(jīng)理人，成員大會投票聘任職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任總經(jīng)理；董事或總經(jīng)理的解聘由監(jiān)事會向成員大會提議并經(jīng)成員大會討論投票決定。

2.建立農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定機(jī)制。作為特別法人的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織必須建立明確的組織邊界，尤其是必須明確其成員范圍及相應(yīng)權(quán)利。因此，明確農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定條件及其擁有的土地權(quán)利成為落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán)的重要內(nèi)容。從賦予農(nóng)戶平等的土地權(quán)利來看，構(gòu)建農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定機(jī)制必須解決兩方面的問題：一方面，明確已經(jīng)擁有土地承包經(jīng)營權(quán)等土地權(quán)利的農(nóng)戶的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，以更好地保障其土地權(quán)利；另一方面，明確農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織新增人口(出生、嫁娶等)享有同等的土地權(quán)利，建立新增人口獲取土地權(quán)利的機(jī)制。因此，可從以下兩方面建立農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定機(jī)制：一方面，突破現(xiàn)行以戶為單位的農(nóng)用地發(fā)包制度，將家庭承包土地量化到個人，并將個人基本信息、擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)基本信息等在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行注冊登記；另一方面，將新增農(nóng)用地或“四荒地”等未利用地折股量化，在總股份中預(yù)留一定比例作為集體股份不量化到個人，剩余股份可平均分配給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織未參加第二輪土地承包的新增人口，以土地股份分配代替直接的土地實(shí)物分配，并將這部分新增人口個人基本信息、擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)基本信息等在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行注冊登記。

3.建立農(nóng)民股權(quán)集體回購制度與探索股權(quán)的市場化交易。農(nóng)民在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織中的股權(quán)應(yīng)具備市場化條件下自由轉(zhuǎn)讓的屬性，這是保障農(nóng)民土地財產(chǎn)價值得以實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求；同時，農(nóng)民股權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓是農(nóng)業(yè)人口市民化的內(nèi)在要求。但農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)用地集體所有權(quán)主體，其成員必須限定為農(nóng)民，農(nóng)民股權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，只能有條件的轉(zhuǎn)讓，否則將會影響集體所有制的主體地位。因此，可建立農(nóng)民股權(quán)集體回購制度，在農(nóng)民有意愿徹底放棄農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份及其相關(guān)土地權(quán)利時，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織按照市場價格回購農(nóng)民持有的股權(quán)；同時，可以進(jìn)一步探索農(nóng)民股權(quán)的市場化交易，推行農(nóng)民股權(quán)在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的市場化交易，但要對農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員所持有的股權(quán)上限進(jìn)行限制，避免農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的股權(quán)過分集中，待時機(jī)成熟以后再逐步探索進(jìn)一步放開農(nóng)民股權(quán)的市場化交易。

(二)明確農(nóng)用地集體所有權(quán)“增量”權(quán)能的法律地位

《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律嚴(yán)格限制了農(nóng)用地集體所有權(quán)的權(quán)能。為實(shí)現(xiàn)前文所述的農(nóng)用地集體所有權(quán)的“增量”權(quán)能，就必須修改完善相關(guān)法律法規(guī)，明確農(nóng)用地集體所有權(quán)“增量”權(quán)能的法律地位。

1.明確“增量”占有權(quán)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，以開墾等方式獲得的新增農(nóng)用地應(yīng)用于承包地調(diào)整或發(fā)包給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織新增人口，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)不得預(yù)留機(jī)動地。這一規(guī)定實(shí)際上禁止了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(村民小組)直接占有或控制農(nóng)用地(尤其是耕地)。因此，應(yīng)進(jìn)一步修改和完善《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)。具體包括：(1)允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以調(diào)整承包地、發(fā)包給新增人口、自營、出租、出讓等多種方式直接支配新增農(nóng)用地；(2)拓展相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的內(nèi)容，明確農(nóng)戶可以其合法擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織并獲得股權(quán)；(3)進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律中關(guān)于農(nóng)戶完全退出土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，既要強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶退出行為的自主性，取消土地承包經(jīng)營權(quán)退出與農(nóng)村戶籍退出之間的聯(lián)系，也要明確農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地承包經(jīng)營權(quán)受讓主體應(yīng)按市場價格補(bǔ)償農(nóng)戶。

2.明確“增量”使用權(quán)及其收益權(quán)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格限制了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)用地的使用權(quán)。如對家庭承包地而言，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織不享有使用權(quán)；對“四荒地”等未利用地，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織只有有限的使用權(quán)，即只能以其他方式承包或折股量化后以其他方式承包。因此，應(yīng)進(jìn)一步修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，將“增量”使用權(quán)及其收益權(quán)賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。具體包括：(1)打破現(xiàn)有法律法規(guī)關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)主要由政府通過土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目獲得并使用的規(guī)定，明確規(guī)定允許包括農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的市場主體依法投資生產(chǎn)，并在法律授權(quán)基礎(chǔ)上利用新增耕地指標(biāo)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等項(xiàng)目；(2)放松土地用途管制，除已劃定的永久基本農(nóng)田外，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可自主決定新增農(nóng)用地與未利用地具體的農(nóng)業(yè)用途(轉(zhuǎn)為建設(shè)用地須報主管部門批準(zhǔn))；(3)放開農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對土地流轉(zhuǎn)方式的自由選擇權(quán)，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)自主選擇出租、入股等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)用地使用權(quán)，從而獲得土地要素收益。

3.明確“增量”處分權(quán)及其收益權(quán)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。處分權(quán)的核心是轉(zhuǎn)讓和抵押?，F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定：農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織僅有權(quán)將“四荒地”等采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式發(fā)包給單位和個人，而無法對新增農(nóng)用地等進(jìn)行直接的轉(zhuǎn)讓；通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押早已為法律所允許，而通過家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押僅處于試點(diǎn)階段。按照同地同權(quán)原則和資源配置的要求，應(yīng)賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將歸其支配的農(nóng)用地或未利用地用于轉(zhuǎn)讓和抵押的權(quán)利。具體包括：(1)允許包括農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的市場主體通過投資農(nóng)村土地整治等項(xiàng)目獲得新增耕地指標(biāo)，繼而通過參與新增耕地指標(biāo)交易獲取收益；(2)允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將其支配的農(nóng)用地或未利用地一定期限內(nèi)的使用權(quán)參照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度予以有償出讓并獲得土地出讓金；(3)修改《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定新增耕地指標(biāo)可作為質(zhì)押物、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可將其擁有的土地使用權(quán)用于抵押，并詳細(xì)規(guī)定具體方式和程序等。

(三)建立農(nóng)用地和新增耕地指標(biāo)交易機(jī)制

農(nóng)用地集體所有權(quán)“增量”處分權(quán)的行使必然涉及到農(nóng)用地的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，以及新增耕地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓和質(zhì)押等，因此，應(yīng)建立相應(yīng)的交易機(jī)制以利于新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)用地集體所有權(quán) “增量”處分權(quán)。

1.建立以新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的農(nóng)用地一級出讓市場。受規(guī)模小、信息不對稱等因素影響，以農(nóng)戶為主體的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場的有效性受到質(zhì)疑。因此，應(yīng)建立以新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的農(nóng)用地一級出讓市場，以進(jìn)一步盤活農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的農(nóng)用地及未利用地資源，并實(shí)現(xiàn)其財產(chǎn)價值；充分體現(xiàn)新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有權(quán)主體地位，在經(jīng)濟(jì)層面更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地集體所有權(quán)；有效降低經(jīng)營主體規(guī)?；@取農(nóng)用地的交易成本，產(chǎn)生具有用益物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，從而促進(jìn)經(jīng)營主體增加對土地的長期投資。具體來說，應(yīng)基于現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，參照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，建立農(nóng)用地出讓制度，由新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)用地出讓主體；農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可通過招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式獲得一定年限的農(nóng)用地使用權(quán)，而地方政府可按照成交金額收取適當(dāng)比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金。

2.基于耕地占補(bǔ)平衡制度建立新增耕地指標(biāo)全國交易制度。新增耕地指標(biāo)作為土地發(fā)展權(quán)的載體，其價值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于新增耕地指標(biāo)能夠進(jìn)行市場交易?，F(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度下，新增耕地指標(biāo)的交易主要發(fā)生在地方政府之間。由于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)造并擁有新增耕地指標(biāo)的權(quán)利未得到法律確認(rèn),且現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡限制了新增耕地指標(biāo)的供求匹配及價值的充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織無法通過新增耕地指標(biāo)的交易實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)。因此，應(yīng)建立由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織參與的新增耕地指標(biāo)交易制度。一方面，應(yīng)明確農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對由其投資形成的新增耕地指標(biāo)的所有權(quán)；另一方面，應(yīng)建立新增耕地指標(biāo)全國交易制度，實(shí)現(xiàn)新增耕地指標(biāo)的跨省異地交易。

3.構(gòu)建以農(nóng)用地、新增耕地指標(biāo)為主要內(nèi)容的多元化抵押物處置機(jī)制和質(zhì)押物處置機(jī)制。抵押物處置機(jī)制和質(zhì)押物處置機(jī)制的構(gòu)建是確保農(nóng)用地抵押制度和新增耕地指標(biāo)質(zhì)押制度能夠持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。金融機(jī)構(gòu)接受抵押貸款、質(zhì)押貸款的關(guān)鍵在于一旦債務(wù)人無法按時償還貸款，金融機(jī)構(gòu)可從抵押物或質(zhì)押物的處置收益中優(yōu)先受償。因此，要構(gòu)建以農(nóng)用地、新增耕地指標(biāo)為主要內(nèi)容的多元化抵押物處置機(jī)制和質(zhì)押物處置機(jī)制。具體包括：(1)明確標(biāo)的物的內(nèi)涵。對于農(nóng)用地抵押而言，因?yàn)榧w所有不可轉(zhuǎn)讓，農(nóng)用地的集體所有權(quán)無法成為抵押標(biāo)的物，只有一定期限內(nèi)農(nóng)用地的使用權(quán)及其收益權(quán)能夠成為農(nóng)用地抵押標(biāo)的物；新增耕地指標(biāo)質(zhì)押標(biāo)的物是其所承載的土地發(fā)展權(quán)，即新增耕地指標(biāo)的擁有者有權(quán)通過土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方式依法將與指標(biāo)對應(yīng)的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。(2)建立合理的、多元化的處置機(jī)制。應(yīng)建立公開的農(nóng)用地使用權(quán)交易市場和新增耕地指標(biāo)交易市場，建立包括拍賣、托管、強(qiáng)制管理、按序清償?shù)仍趦?nèi)的農(nóng)用地使用權(quán)、新增耕地指標(biāo)處置方式。

(四)探索多元化的農(nóng)戶承包地市場化退出機(jī)制

農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以行使對新增農(nóng)用地和“四荒地”等未利用地的集體所有權(quán)。但對于已發(fā)包給農(nóng)戶的農(nóng)用地，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體所有權(quán)則相對復(fù)雜。關(guān)鍵是要在遵守既有法律制度框架及保障農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)益基礎(chǔ)上將農(nóng)戶承包地的實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，具體可以采取以下3種方式。(1)農(nóng)戶托管制度。農(nóng)戶通過將承包地的土地經(jīng)營權(quán)及其他土地權(quán)利與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂委托協(xié)議的方式，將承包地委托給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營管理，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)委托協(xié)議規(guī)定以彌補(bǔ)成本為標(biāo)準(zhǔn)，向農(nóng)戶收取土地托管費(fèi)用或無償對農(nóng)戶土地進(jìn)行托管(要求農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織有充足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或持續(xù)的收入來源)。農(nóng)戶托管制度的實(shí)質(zhì)是農(nóng)戶將承包地一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)授權(quán)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使，農(nóng)戶獲得土地經(jīng)營(流轉(zhuǎn))收益，且農(nóng)戶隨時可將承包地收回。(2)土地股份合作制。農(nóng)戶將土地入股農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織后，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織既可聘任精通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)具體的經(jīng)營管理工作，也可通過土地出租、出讓等方式進(jìn)行土地資產(chǎn)管理。農(nóng)戶獲得相應(yīng)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)并參與土地經(jīng)營收益分配。土地股份合作制的實(shí)質(zhì)是農(nóng)戶徹底將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，農(nóng)戶保留收益索取權(quán)，而將承包地的土地經(jīng)營權(quán)長久交由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織(此時承包地已轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的法人財產(chǎn))。(3)農(nóng)戶土地回購制。在堅(jiān)持集體所有制前提下，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方給予農(nóng)戶市場化補(bǔ)償(采取貨幣補(bǔ)償?shù)榷嘣难a(bǔ)償方式)，并獲得原歸屬于農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)合一”，于是，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在事實(shí)上擁有承包地完整的所有權(quán)。農(nóng)戶土地回購制的實(shí)質(zhì)是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織并獲得貨幣化權(quán)利對價。

(五)建立統(tǒng)一的農(nóng)用地承包制度

由家庭承包和其他方式承包構(gòu)成的二元農(nóng)用地承包制度已不適應(yīng)實(shí)踐的發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的變化，傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營方式逐漸弱化。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體迅速發(fā)展，家庭承包在部分地區(qū)已與土地實(shí)際經(jīng)營狀態(tài)不符，且家庭承包和其他方式承包獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能存在差異，突出表現(xiàn)為家庭承包獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)在抵押、入股、繼承等方面都受到嚴(yán)格限制，不符合同權(quán)同價的產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展趨勢；家庭承包的承包地承載了較多的社會保障功能，一定程度上限制了承包地的市場化配置，亟需探索剝離承包地社會保障功能的制度安排。因此，可以合并家庭承包和其他方式承包以建立統(tǒng)一的農(nóng)用地承包制度。具體來說，有以下3個方面：(1)農(nóng)戶通過家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)屬關(guān)系保持不變的基礎(chǔ)上重新補(bǔ)充統(tǒng)一的承包手續(xù)，由農(nóng)戶繼續(xù)承包該部分土地，且賦予農(nóng)戶較為完整的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對這部分土地可以行使農(nóng)用地集體所有權(quán)；(2)對新增農(nóng)用地和以“四荒地”為主的未利用地，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可參照現(xiàn)有土地承包期限的相關(guān)規(guī)定，按照統(tǒng)一承包程序有償發(fā)包給符合條件的本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶、其他農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶以及其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等；(3)家庭承包和其他方式承包合并后在法律上不再區(qū)分，農(nóng)戶和其他經(jīng)營主體將擁有同等的土地承包經(jīng)營權(quán)和較為完整的用益物權(quán)。