加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法案件審核提高卷宗質(zhì)量

文/童慶輝

一、林業(yè)行政處罰案件審核存在的問題

2013—2017年，三明市共查處各類行政處罰案件18294起，年均3659起。近年來，隨著各縣林業(yè)主管部門逐步建立完善了專門的法制機(jī)構(gòu)或指定的機(jī)構(gòu)，確定林業(yè)行政處罰案件法制審核工作由專門的法制工作人員負(fù)責(zé)，對一般程序的林業(yè)行政處罰案件進(jìn)行合法性審查監(jiān)督。有的執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)為了加大自我監(jiān)督的力度，及時發(fā)現(xiàn)、糾正執(zhí)法問題，在執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)內(nèi)部還設(shè)置專兼職法制員崗位，對執(zhí)法案件先行預(yù)審或初審。隨著執(zhí)法審核措施的加強(qiáng)，執(zhí)法卷宗質(zhì)量逐漸提高。但是，在每次執(zhí)法檢查抽查、卷宗評審等過程中還是發(fā)現(xiàn)行政處罰案件仍然存在不少問題和不足，主要以下幾個方面。

（一）對案件審核重視程度不夠。組織領(lǐng)導(dǎo)不到位，認(rèn)識和重視程度不高。對行政執(zhí)法案卷的重要性、必要性認(rèn)識理解不夠透徹，對案件審核的重要性認(rèn)識不夠；對行政執(zhí)法案卷指導(dǎo)工作還不夠到位，往往視法制部門是個“空位閑角”，認(rèn)為法制部門的工作僅僅是多一次簽字和程序而已，案件審核工作有“走過場”的不良現(xiàn)象。

（二）法制機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備不到位，職責(zé)不清。有的法制部門設(shè)置時間短，法制機(jī)構(gòu)存在掛靠，法制人員存在掛名，不穩(wěn)定，職責(zé)多是兼能和兼職，法制審核工作缺乏嚴(yán)格按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序、權(quán)限實(shí)施執(zhí)法活動的意識；案件審核的能力水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高、審核把關(guān)不嚴(yán)格。行政執(zhí)法機(jī)制不健全，缺乏有效的約束機(jī)制，沒有具體明確的責(zé)任追究細(xì)則，案件承辦人員及辦案機(jī)構(gòu)認(rèn)為有了法制審核這一“保底關(guān)”，把案件質(zhì)量過多地寄托于案件審核，而法制部門認(rèn)為自己非具體承辦部門，工作不夠細(xì)心、細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，自我要求標(biāo)準(zhǔn)低，存在流于應(yīng)付。

（三）案件檢查抽查中發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.立案登記。一是案情描述不準(zhǔn)確。立案階段，涉嫌違法，出現(xiàn)“經(jīng)......調(diào)查，情況屬實(shí)”，“違反了......規(guī)定”等確定性表述，用詞不夠嚴(yán)謹(jǐn)。二是案情描述過于簡單。主要案情未概括清楚。如，只說出擅自改變林地用途的地點(diǎn)，具體林地用途改變成什么情況沒有說到位（如是開路、堆放、采挖、工程建設(shè)等）。

2.詢問筆錄。一是詢問內(nèi)容未把握住重點(diǎn)。未緊扣與案件定性相關(guān)聯(lián)的問題進(jìn)行詢問。如，某定性為“經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行野外用火，但未采取安全防范措施”案例：當(dāng)事人對煉山所采取的具體安全防范措施是什么，這些防范措施是否存在問題沒有詢問清楚（如隔離帶開設(shè)情況、滅火工具、余火清理等），僅籠統(tǒng)說未采取安全防范措施。二是詢問內(nèi)容失真。如，當(dāng)事人回答在省道下甘線524k+550m路段被查、違法木材材積數(shù)量精準(zhǔn)到小數(shù)點(diǎn)等，存在執(zhí)法人員自己編制詢問筆錄相關(guān)內(nèi)容嫌疑。

到景花廠做廠長，其實(shí)還不如我在大發(fā)廠做課長呢。景花廠才三十來名員工，大發(fā)廠拋光車間五十多人呢。阿花切了一聲，說那不一樣，在大發(fā)廠，你管了那么多人，上面還有那么多人管你，總務(wù)管你，質(zhì)檢管你，財務(wù)管你，老板管你。你是風(fēng)箱里的老鼠，兩頭受氣。來景花廠做廠長就不同了，我是老板，你是廠長，許多事你說了算。

4.聽證。當(dāng)事人在聽證告知書中簽“同意接受處罰”，未簽“放棄聽證”，處罰決定書未在告知書后3天后作出。如某案例：個人罰款金額1109.96元（超過1000元達(dá)到聽證標(biāo)準(zhǔn)），當(dāng)事人未簽字表明放棄聽證，告知書、處罰決定書、送達(dá)回證在三天內(nèi)做出，程序上存在瑕疵。

7.證據(jù)確鑿充分。案件的證據(jù)材料不符合法定要求。主要表現(xiàn)提取的證據(jù)與案件的關(guān)聯(lián)性差，對事實(shí)認(rèn)定所依據(jù)的證據(jù)不夠確鑿充分、影響到證據(jù)的法定效力。以下面兩類案件進(jìn)行說明：（1）無證運(yùn)輸木材（含超數(shù)量運(yùn)輸木材）取證不足。對在本轄區(qū)內(nèi)，無證運(yùn)輸木材的，只見詢問筆錄中談及和附有采伐證復(fù)印件，對當(dāng)事人提供的采伐證是否準(zhǔn)確“對號入座”，缺乏進(jìn)一步現(xiàn)場核實(shí)或證人證實(shí)。如，未對伐區(qū)業(yè)主、木材檢驗(yàn)員、裝車工等人員進(jìn)行調(diào)查取證。對超數(shù)量運(yùn)輸木材，源頭取證更是欠缺。如，當(dāng)事人說超數(shù)量2.25m3是自己在檢尺之后叫裝車工偷偷裝的，對此木材是否來源于此沒有到實(shí)地核實(shí)取證。（2）濫伐林木取證不足。如某案例：當(dāng)事人陳某說采伐自己承包的山場杉木20多株1.584m3，林權(quán)證名字是巫某，林權(quán)證登記表中共有人5戶人（當(dāng)事人是其中之一）。卷宗未見承包經(jīng)營合同，另外4戶未出據(jù)有關(guān)承包經(jīng)營情況說明，也沒有其他相關(guān)材料證明此林權(quán)屬當(dāng)事人所有，案件定性為“濫伐林木”，缺乏證據(jù)。

6.案件定性。（1）個別案件定性有誤。如某案例：當(dāng)事人駕駛自己的小車，從隔壁縣以明顯低于市場價格（583元/m3）收購無合法來源杉木。應(yīng)當(dāng)定性為“在林區(qū)非法收購明知是濫伐的林木”，確被錯誤定性為“無木材運(yùn)輸證運(yùn)輸木材”。（2）案件定性表述不準(zhǔn)確。案件定性表述，未在法律條款中逐字逐句完整正確的引用，出現(xiàn)以下三種情況：一是簡化。如，把“運(yùn)輸?shù)哪静臄?shù)量超出木材運(yùn)輸證所準(zhǔn)運(yùn)的運(yùn)輸數(shù)量”簡化成“超數(shù)量違法運(yùn)輸木材”。二是未準(zhǔn)確選項。如，僅采脂一項使林木受毀，沒有從“違法開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞”法條中準(zhǔn)確選定“違法采脂致使林木受到毀壞”，而是法條全段照抄。三是擅自定義。如，把“經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行野外用火，但未采取安全防范措施”擅自取名為“經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行野外用火煉山跑火的”。

3.勘驗(yàn)、檢查。鑒定人員資格不清。如，勘驗(yàn)人員只注明林業(yè)執(zhí)法證號，缺鑒定人員資質(zhì)證或有關(guān)說明；鑒定人員與執(zhí)法人員未分離，存在鑒定人員又是執(zhí)法人員問題。

5.送達(dá)回證。送達(dá)回證不規(guī)范。處罰決定書、告知書等不應(yīng)當(dāng)同一時間送達(dá)的，確出現(xiàn)當(dāng)事人同一天簽收；送達(dá)回證內(nèi)容未逐項簽名；送達(dá)回證代收人簽收未說明理由等。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高對案件審核重要性的認(rèn)識。林業(yè)案件具有多樣性（130多種）、復(fù)雜性，執(zhí)法辦案人員的綜合素質(zhì)等因素影響，辦案機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政處罰時，往往存在“先入為主”的主觀判斷，工作容易有疏忽或者疏漏，執(zhí)法卷宗中出現(xiàn)一些不規(guī)范甚至更為嚴(yán)重的問題發(fā)生也是難免的。而法制部門的案件審核工作相對獨(dú)立，能起到“旁觀者清”“拾遺補(bǔ)缺”的作用，能發(fā)現(xiàn)案件存在的不足，發(fā)現(xiàn)文書制作中的瑕疵。加強(qiáng)案件審核，提高卷宗質(zhì)量，有利于更好的保障執(zhí)法卷宗文書代表國家公文,有利于促進(jìn)公正執(zhí)法，有利于執(zhí)法監(jiān)督，有利于保護(hù)執(zhí)法人員。主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該高度重視案卷制作及審核工作，把此項工作作為重要的基礎(chǔ)性工作來抓。

8.法律條款引用。法律引用不正確。如，應(yīng)當(dāng)表述為“并處木材價款10%”的表述成“并處當(dāng)事人非法運(yùn)輸林木變價款10%”等。

9.處罰計算及依據(jù)。在填寫《處罰告知書》《處罰意見書》《處罰決定書》中處罰內(nèi)容時未列明具體的計算公式或計算公式未完全表達(dá)完整清楚，未讓當(dāng)事人一目了然。處罰的林木等價格依據(jù)未作說明。如杉木兜按900元/t計算處罰，依據(jù)不明確或提供的有關(guān)林產(chǎn)品計征價格文件中沒杉木兜價格；在辦理非法采挖、移植非保護(hù)樹種案件中往往缺乏活立木價格依據(jù)等。

隨著導(dǎo)航技術(shù)的發(fā)展，家用轎車以及家庭出行的增多，汽車導(dǎo)航已成為人類日常出行不可缺少的工具之一。在自駕游、騎車游等交通出行日益增多的同時，如何讓實(shí)時天氣預(yù)報結(jié)合導(dǎo)航電子地圖，讓導(dǎo)航不僅導(dǎo)路況也能“導(dǎo)天氣”，是當(dāng)下導(dǎo)航技術(shù)發(fā)展的一個重要方向。本文就汽車導(dǎo)航的發(fā)展、氣象導(dǎo)航在海上的應(yīng)用、以及汽車導(dǎo)航如何結(jié)合實(shí)時天氣預(yù)報做一些探討研究，試圖闡明汽車導(dǎo)航結(jié)合實(shí)時天氣的必要性和可行性，使汽車導(dǎo)航能更智能地為人類出行服務(wù)。

10.集體討論。缺乏集體討論。對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為需要給予較重行政處罰的，未做集體討論決定。如某案例：“在非法收購明知是濫伐的林木”，按三倍罰款（自由裁量權(quán)規(guī)定是1倍），未經(jīng)集體討論研究，也沒有對裁量理由作出說明。

基層市場開發(fā)工作成員的素質(zhì)關(guān)系到煙草企業(yè)在群眾中的威信，直接影響整個行業(yè)的發(fā)展，只有提高基層工作成員的素質(zhì)，才能展現(xiàn)和發(fā)揮市場開發(fā)部門的重要作用。煙草企業(yè)一定要重視這一問題，選擇忠誠于企業(yè)、有責(zé)任心、積極上進(jìn)的同志作為市場開發(fā)部門成員，建立起服務(wù)企業(yè)、充滿活力的組織群體。認(rèn)真構(gòu)建長效發(fā)展機(jī)制，確保煙草企業(yè)的優(yōu)秀人才被吸引到這一組織中，并通過經(jīng)常組織活動發(fā)揮他們的才干，并在日?；顒又邪l(fā)現(xiàn)組織存在的問題，然后加以解決。對其中表現(xiàn)比較優(yōu)秀的成員進(jìn)行表彰，對思想不積極的成員則要進(jìn)行批評和處罰，嚴(yán)重者清除出市場開發(fā)隊伍［3］。

（二）配置機(jī)構(gòu)選好人員，明確責(zé)任。1.配置機(jī)構(gòu)選好人員。按國家局和省廳要求，建立執(zhí)法監(jiān)督體制，設(shè)置獨(dú)立的法制機(jī)構(gòu)，法制審查工作由專門的法制工作人員負(fù)責(zé)。選配的案件審核人員素質(zhì)，應(yīng)具備有較強(qiáng)的執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)、善于學(xué)習(xí)、責(zé)任心強(qiáng)、工作認(rèn)真負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)。2.建章立制明確責(zé)任。建立健全系列化配套的行政執(zhí)法審核制度，建立案卷定期評查制度、案卷講評制度、案例指導(dǎo)制度、重大問題和疑難問題實(shí)行集體研究討論制度，以及案卷審核整改、通報、反饋、專項考核責(zé)任追究等系列化配套制度。明確規(guī)定何部門或人員在何種層面或者環(huán)節(jié)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，讓職責(zé)和責(zé)任“不能推、不敢推、推不掉”，最終形成主動負(fù)責(zé)、配合有力的良好工作氛圍，確保制度產(chǎn)生預(yù)期效果。3.加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)實(shí)效。法制審核部門與辦案部門的溝通銜接工作必須加強(qiáng)，工作才能配合默契。各級主管部門應(yīng)制定法制審核工作流程，明晰各方的工作標(biāo)準(zhǔn)、時限和責(zé)任等，從而推動工作的順利開展。擴(kuò)大法制部門的職責(zé)范圍，將法制部門的工作延伸到依法行政、普法宣傳教育、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)等方面，更好地發(fā)揮法制部門的監(jiān)督、糾正、引導(dǎo)作用。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高審核能力。注重在實(shí)踐中求進(jìn)步的同時，有針對性地加強(qiáng)執(zhí)法審核人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，健全完善學(xué)習(xí)保障機(jī)制，不斷提高執(zhí)法審核人員的法學(xué)理論水平，提高對法律、法規(guī)和規(guī)章的學(xué)習(xí)理解能力，提高對行政違法行為的調(diào)查取證和分析判斷能力。善于通過以案卷評審、專題講座、案例研討和以會代訓(xùn)形式，還可以通過“請進(jìn)來、走出去、相互學(xué)”等多種形式加強(qiáng)交流與學(xué)習(xí)，通過相互探討和交流，學(xué)習(xí)運(yùn)用新技術(shù)、新手段、新方法，不斷豐富提高執(zhí)法審核人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高案件審核能力。

13.補(bǔ)種樹木和林地限期恢復(fù)原狀。對盜濫伐和破壞林地作出處罰后，補(bǔ)種樹木和林地限期恢復(fù)原狀后續(xù)整改問題，缺乏跟蹤監(jiān)督與落實(shí)，甚至出現(xiàn)瀆職或被問責(zé)。

14.其他。卷宗封面不整齊、打印沒有對格、復(fù)印件模糊不清、涂改缺校正章、卷宗排序不合理等。

二、加強(qiáng)林業(yè)行政案件審核的舉措

不同偏心率和不同寬徑比時油膜承載力變化情況如表3和表4所示?？梢钥闯觯盒∑穆屎蛯拸奖葧r，油槽對油膜承載力影響不是特別明顯；當(dāng)偏心率>0.5，寬徑比>12/16時，油槽對油膜承載力影響較大，降幅均達(dá)到50%以上。

之后在印版實(shí)驗(yàn)室、噴墨測試實(shí)驗(yàn)室、應(yīng)用展示廳里見到的，那些前沿技術(shù)及特殊效果的應(yīng)用演示，更令我們眼界大開。在這里，一切定制化都可以實(shí)現(xiàn)。從一元硬幣大小的紀(jì)念幣到四五米高的巨幅廣告，從電路板到玻璃、瓷磚，從紡織品到建筑物，完美展現(xiàn)了印刷的無所不能，詮釋了何謂大印刷。

11.照片?，F(xiàn)場照未能反映實(shí)際情況。缺整體照、局部的詳細(xì)照或當(dāng)事人在場指認(rèn)的照片；照片時間、地點(diǎn)、方位及拍攝人等說明不夠全面；看不見違法木材運(yùn)輸車輛車牌號；照片與處罰物看視不相符等。

12.木材變價處理。違法木材變價處理多數(shù)沒有按法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定進(jìn)行拍賣處理。違法木材變價處理沒有走程序，缺木材變價處理呈報表；缺當(dāng)事人木材變價處理申請書或當(dāng)事人提出的木材變價處理申請書不規(guī)范，申請書沒有充分表達(dá)出當(dāng)事人對木材回購意愿，甚至有強(qiáng)加當(dāng)事人回購之意。

（四）案件審核從細(xì)節(jié)上入手，嚴(yán)格全面。對執(zhí)法人員制作的所有文書應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格核審、把關(guān)，對案卷進(jìn)行合法性、規(guī)范性審查。嚴(yán)格根據(jù)案卷制作規(guī)范要求做到一案一卷，對照案卷標(biāo)準(zhǔn)化格式文本，確保大到案件查處流程，小到卷宗封面、卷內(nèi)目錄以及相關(guān)法律文書制作時應(yīng)當(dāng)注意的問題以及文檔排版、簽名、日期等細(xì)節(jié)的規(guī)范和統(tǒng)一。在審核時要從執(zhí)法主體是否合法、執(zhí)法程序是否合法、當(dāng)事人認(rèn)定是否準(zhǔn)確、違法事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿、案件定性是否準(zhǔn)確、適用法律條文是否正確、自由裁量是否合理、文書材料是否規(guī)范、卷面是否清晰、文字是否有疏漏等方面嚴(yán)格全面把關(guān)。發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

1.1 研究對象 選取我院2016年1月-2017年12月門診及住院高血壓視網(wǎng)膜病變患者100例（200眼）作為研究對象。所有參選患者均為原發(fā)性高血壓視網(wǎng)膜病變患者，符合 《中國高血壓防治指南2010》[8]高血壓診斷標(biāo)準(zhǔn)及HR的Keith-wagen-er-Barker四級分類法，排除患者糖尿病，肝腎疾病，自身免疫系統(tǒng)及血液病等疾病。醫(yī)院醫(yī)學(xué)倫理委員會批準(zhǔn)臨床研究方案，且所有研究對象均簽署知情同意書。

三、當(dāng)前應(yīng)慎重審核的林業(yè)行政處罰案件

（一）非法運(yùn)輸木材案件。一是追溯木材來源。屬地?zé)o證運(yùn)輸?shù)哪静模ê瑪?shù)量運(yùn)輸木材）來源有可能涉及盜伐、濫伐，或非法收購明知是盜伐、濫伐木材行為。因此，要向相關(guān)人員（如木材生產(chǎn)業(yè)主、采伐工、木材檢驗(yàn)員、裝車工人等）調(diào)查了解情況，掌握木材來源的證據(jù)。二是對沒收木材的處理方式和處理程序進(jìn)行規(guī)范?，F(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章已明確規(guī)定對違法沒收物要進(jìn)行拍賣處理，所以對無證運(yùn)輸和超數(shù)量運(yùn)輸木材等原則上要采取沒收集中保管、統(tǒng)一拍賣辦法處理。對個別整車中存在部分木材樹種、材種、規(guī)格與木材運(yùn)輸證規(guī)定不符的，對沒收木材卸車?yán)щy、實(shí)際難以操作的，建議與紀(jì)檢、監(jiān)察等部門聯(lián)系溝通好，以會議紀(jì)要或備案等形式明確對沒收的木材科作變價處理，同時嚴(yán)格執(zhí)行木材變價處理程序。

（二）權(quán)屬較復(fù)雜的濫伐林木案件。涉及到多戶林權(quán)共有人轉(zhuǎn)讓的山場、林權(quán)證發(fā)放失誤的山場、林權(quán)轉(zhuǎn)讓無合同口頭協(xié)議轉(zhuǎn)讓的山場等，應(yīng)將林權(quán)權(quán)屬問題充分調(diào)查取證清楚，避免盜伐案件按濫伐處理或定性濫伐林木證據(jù)不足等問題發(fā)生。

（三）補(bǔ)種樹木和林地限期恢復(fù)原狀案件。一是申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。案件處罰后，責(zé)令限期整改的，應(yīng)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，履行催告、多次催告，到期仍未履行處罰決定的，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。并注意登記保存好程序資料，以免出現(xiàn)瀆職或被問責(zé)。二是研究探索新方法。林業(yè)局與法院、檢察院等部門聯(lián)合形成共識，對切實(shí)無法恢復(fù)原狀的采取異地生態(tài)復(fù)綠辦法。對于盜濫伐、破壞林地處罰人自愿補(bǔ)種樹木和林地限期恢復(fù)原狀的，與林業(yè)部門簽訂補(bǔ)種樹木協(xié)議和林地恢復(fù)原狀協(xié)議書，并繳納生態(tài)復(fù)綠履約金。當(dāng)事人無法履行生態(tài)復(fù)綠的，由林業(yè)局聘請相關(guān)單位、人員代其履行義務(wù)，所需費(fèi)用從被告人交納的履約金中支出。

（四）疑難復(fù)雜重大案件。關(guān)于情節(jié)疑難、復(fù)雜或者重大違法行為需要給予較重行政處罰的案件要經(jīng)集體研究討論決定，必要時及時組織召開林、檢、法等部門組成的聯(lián)席會議研究討論。

兩湖竹編在工匠手中傳承了數(shù)千年，有著深厚的民間基礎(chǔ)，然而伴隨著時代的進(jìn)步，竹制品開始慢慢淡出人們的生活，竹制產(chǎn)品市場逐漸縮減。兩湖地區(qū)的竹編工藝面臨諸多問題：1)技術(shù)含量不高，竹編產(chǎn)品的技術(shù)各方面都不及其他地域；2)竹編工藝滯后導(dǎo)致市場低迷，限制了工藝的繼續(xù)發(fā)展，形成惡性循環(huán)；3)竹編工藝技術(shù)缺乏創(chuàng)新，趕不上時代潮流；4)工匠老齡化，后繼乏人。

（五）與刑案臨界案件。熟知刑案標(biāo)準(zhǔn)，接近達(dá)到刑案標(biāo)準(zhǔn)的，要加強(qiáng)對檢查勘驗(yàn)數(shù)量、方法、鑒定資質(zhì)等做重點(diǎn)審查，避免以罰代刑。如立木材積數(shù)量接近3m3的涉及盜伐刑案，接近15m3的涉及濫伐刑案，毀壞林木5m3以上等，應(yīng)注意加強(qiáng)審核。