城市總體規(guī)劃中生態(tài)控制線的劃定方法探索

任 智 超

(北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司長三角分院，江蘇 蘇州　215000)

0　引言

城市生態(tài)安全是我國重要的城市發(fā)展策略，是實現(xiàn)城市精明增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本保障，是維護城市所在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)持續(xù)和穩(wěn)定的重要指導(dǎo)。2016年國家發(fā)布《十三五規(guī)劃綱要》，提出“落實生態(tài)空間用途管制，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。建立森林、草原、濕地總量管理制度?！?017年環(huán)境保護部辦公廳、國家發(fā)展和改革委員會辦公廳發(fā)布了《生態(tài)保護紅線劃定指南》。但目前生態(tài)控制線劃定的相關(guān)政策及規(guī)定主要針對環(huán)保部門，與城市規(guī)劃管理需求不匹配。在城市總體規(guī)劃編制中，生態(tài)控制線的劃定是規(guī)劃的先行要素并作為確定發(fā)展規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、土地使用等其他各項要素的剛性約束。因此其劃定方法和包含內(nèi)容需要進行單獨探索。

1　概念與體系

1.1　國內(nèi)相關(guān)研究

俞孔堅等在《北京城市擴張的生態(tài)底線——基本生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及其安全格局》中提出，城市生態(tài)底線的實質(zhì)是維護最低限度生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的安全格局，也就是維護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的最關(guān)鍵、最高效的、不可替代的土地和空間格局；周銳等在《基于生態(tài)安全格局的城市增長邊界劃定——以平頂山新區(qū)為例》中運用GIS手段基于水資源安全、地質(zhì)災(zāi)害規(guī)避、生物多樣性保護和游憩資源安全四個方面進行分析，同時考慮生態(tài)安全阻力因素，最終確定最合適的生態(tài)安全格局。

全國第一條城市基本生態(tài)控制線是2005年深圳劃定的。武漢首次提出分區(qū)管制的概念，將基本生態(tài)控制線范圍和形成的生態(tài)保護范圍進一步劃分為“生態(tài)底線區(qū)”和“生態(tài)發(fā)展區(qū)”兩個層次，實施不同的分區(qū)管控。廣東省率先提出“區(qū)域綠地”規(guī)劃建設(shè)理念，并在《廣東省區(qū)域綠地規(guī)劃指引》中定義了區(qū)域綠地的概念。

1.2　生態(tài)控制線的概念

城市總體規(guī)劃中的生態(tài)控制線是為保證城市生態(tài)安全，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和布局，在尊重城鄉(xiāng)自然生態(tài)系統(tǒng)和合理環(huán)境承載力的前提下，圍繞保護重點生態(tài)要素劃定的生態(tài)保護用地的邊界線。

2　榮成市生態(tài)控制線的劃定方法

2.1　生態(tài)控制線劃定技術(shù)路線

榮成市作為山東省濱?？h級市，生態(tài)本地優(yōu)良，其生態(tài)控制要求比一般城市地區(qū)更為嚴格。以榮成市城市總體規(guī)劃為例，來研究城市生態(tài)控制線的劃定方法，更具有普適性?？傮w規(guī)劃中城市生態(tài)控制線的劃定，首先以環(huán)境保護科學中的生態(tài)敏感性評價、自然本底的控制為基礎(chǔ)，其次結(jié)合相關(guān)法規(guī)、綜合各類規(guī)劃疊加需要進行人為管控的區(qū)域，同時考慮城市建設(shè)的需求留出需要預(yù)留的廊道等空間，最終形成更加綜合、細致、可實施的城市生態(tài)紅線控制體系。

生態(tài)紅線控制體系可以總結(jié)為“三個控制內(nèi)容、兩個管理級別”。三個控制內(nèi)容為現(xiàn)狀最有生態(tài)保護保育價值的區(qū)域、人為強制管控區(qū)域、構(gòu)建生態(tài)格局必須控制的區(qū)域三個大類。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要性和監(jiān)管級別，將生態(tài)控制線范圍分為一級管制區(qū)和二級管制區(qū)。一級管制區(qū)指對維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、保障城市生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用的生態(tài)保護空間，是生態(tài)控制線的核心區(qū)域。二級管制區(qū)指對維護自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、保障城市生態(tài)安全、構(gòu)建健康城市發(fā)展格局具有重要作用，需要進行保護和管控的重要區(qū)域，見圖1。

2.2　所涉及的部門

與生態(tài)相關(guān)的管理部門眾多，涉及到的數(shù)據(jù)龐大繁瑣，包括上級管理部門、發(fā)改委、國土局、水利局、環(huán)保局、林業(yè)局、旅游局等。各部門生態(tài)管制重點不同，工作內(nèi)容瑣碎繁雜，因此各類規(guī)劃和部門之間的內(nèi)容融合與協(xié)調(diào)是劃定生態(tài)控制線的首要工作內(nèi)容，見表1。

部門規(guī)劃名稱相關(guān)主要內(nèi)容涉及的生態(tài)控制線上級管理部門《威海市域生態(tài)控制線規(guī)劃》《威海市生態(tài)控制線規(guī)劃》《威海市環(huán)境總體規(guī)劃(2013—2030年)》威海市域范圍內(nèi)生態(tài)控制線及生態(tài)環(huán)境保護的目標所有生態(tài)控制線發(fā)改委《榮發(fā)5號關(guān)于深入推進生態(tài)榮成建設(shè)打造生態(tài)文明先行示范區(qū)的實施意見》需要重點保護的自然保護區(qū)、森林公園、景區(qū)及保護措施自然保護區(qū)界線國土局《榮成市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》2020年農(nóng)用地和基本農(nóng)田規(guī)模要求、基本農(nóng)田分布數(shù)據(jù)基本農(nóng)田邊界線、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)邊界線水利局《榮成市河流水庫現(xiàn)狀概況》飲用水水源保護區(qū)、需保護的大中型水庫、河流河流水域保護邊界線、飲用水源保護區(qū)邊界線林業(yè)局《榮成市林業(yè)和森林生態(tài)環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀與規(guī)劃》市域內(nèi)現(xiàn)狀林地規(guī)模和分布情況,國有林場情況保護林地邊界線、國有林場邊界線海洋與漁業(yè)局《海洋與漁業(yè)局榮成市生物多樣性生態(tài)保護情況報告》提出風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、港口以及生態(tài)濱海岸線及防護區(qū)規(guī)模,各類島嶼和群島情況生態(tài)岸線保護邊界線、需保護的島嶼邊界線環(huán)保局《榮成市環(huán)境質(zhì)量檢測報告》環(huán)境保護的相關(guān)目標生態(tài)控制線劃定的總量控制旅游局《榮成市旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀》主要景區(qū)的現(xiàn)狀和發(fā)展情況旅游景區(qū)邊界線文廣新局《榮成市文物保護單位一覽表》列舉威海市文物保護單位文物保護單位邊界線地震局《榮成市地震斷裂帶分布情況》地震斷裂帶分布地震斷裂帶邊界線

2.3　數(shù)據(jù)整理和劃定方法

首先是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整理，將土地利用總體規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、1∶10 000的市域地形數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行坐標系的統(tǒng)一、數(shù)據(jù)的整合，依靠RS和GIS手段，形成市域內(nèi)最基本的自然生態(tài)要素基底圖。然后綜合各類法律法規(guī)，將規(guī)定中需要進行控制的內(nèi)容落實到圖紙中，形成可以落地的線性數(shù)據(jù)。最后結(jié)合城市空間發(fā)展的需求，對未來禁止或限制開發(fā)區(qū)域進行預(yù)留，并落實到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫中。

城市總體規(guī)劃中生態(tài)控制線劃定過程，不是過度依靠軟件進行單一的數(shù)據(jù)處理，而是應(yīng)當不斷地通過“數(shù)據(jù)處理→城市建設(shè)空間耦合度評價→沖突斑塊刪減校對→數(shù)據(jù)再處理”的循環(huán)工作，盡可能增加生態(tài)控制線外圍空間與城鄉(xiāng)建設(shè)空間的空間耦合度，降低城市建設(shè)的風險和阻力，保證城市完整生態(tài)安全格局的同時，留有足夠的城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間。

2.4　具體的劃定

2.4.1現(xiàn)狀最有生態(tài)保護保育價值的區(qū)域

該區(qū)域是指基于榮成市自然生態(tài)現(xiàn)狀，將山、田、水等生態(tài)本底自然要素進行價值評估，通過GIS軟件進行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的處理，劃出必須進行生態(tài)保護的自然區(qū)域。具體包括山體、林地、海洋、河湖、農(nóng)田五個部分。

2.4.2人為強制管控區(qū)域

對多個類型，不同部門制定的規(guī)劃及法律法規(guī)要求進行梳理，整理出必須進行強制管控的區(qū)域，主要分為資源保護和風險避讓兩個大類，見表2。

表2　人為強制管控區(qū)域劃分

2.4.3構(gòu)建生態(tài)格局需控制的其他區(qū)域

這里主要是指廊道，包括交通、基礎(chǔ)設(shè)施廊道和河道水網(wǎng)生態(tài)綠廊。

交通、基礎(chǔ)設(shè)施廊道。對市域內(nèi)的重要公路、基礎(chǔ)設(shè)施進行防護廊道的預(yù)留。具體包括：電力電信、熱力燃氣、輸油管道等，國道、省道、鐵路、軌道交通、快速路等。

河道水網(wǎng)生態(tài)綠廊。結(jié)合水利局和環(huán)保局對河流水系保護的意見和要求，根據(jù)河流重要性對主要河流兩側(cè)進行廊道預(yù)留，對不同類型的水庫周邊進行保護范圍的預(yù)留。

2.5　生態(tài)控制線空間邊界確定

規(guī)劃將現(xiàn)狀建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、非城鄉(xiāng)建設(shè)用地、重大項目用地、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地、村莊規(guī)劃建設(shè)用地和主要發(fā)展片區(qū)內(nèi)零碎管控區(qū)從生態(tài)控制線內(nèi)扣除，見表3。

表3　榮成生態(tài)控制線分類及分級一覽表

3　結(jié)語

關(guān)于總體規(guī)劃中生態(tài)控制線劃定的方法，文章所取案例榮成市屬于沿海生態(tài)旅游型城市，因此在生態(tài)控制線的劃定中增加了與海洋相關(guān)的內(nèi)容，控制的要求也更加嚴格。對于其他城市生態(tài)控制線的劃定，均要考慮各類不同的生態(tài)要素和管理要求，同時針對不同類型的城市特點，其生態(tài)控制線所包含的內(nèi)容以及管理的重點也不同，從而突出城市的自身形象、形成量身定制的城市生態(tài)基底。

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