試析煙臺市水資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀及對策

李瑤　師林林　牛健健　孫志毅

【摘要】煙臺作為全國文明城市，積極響應國家水生態(tài)文明建設(shè)工程。本文通過分析煙臺水資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀，以及水污染治理情況和存在的問題。在借鑒國外先進的水環(huán)保技術(shù)，尤其是借鑒發(fā)達國家美國和日本在水環(huán)保方面的經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上。探討了推進煙臺市水資源合理利用的對策建議，以期為相關(guān)部門的決策提供借鑒與參考。

【關(guān)鍵詞】水資源 水環(huán)保技術(shù) 水污染治理 煙臺市

一、煙臺市的水資源狀況

我國的水資源總量多，位居世界第六，但卻是一個缺水比較嚴重的國家，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一，由于淡水資源可用額度有限，以及水資源浪費、水污染、溫室效應導致的氣候變暖、降水量減少、經(jīng)濟發(fā)展城市需水量增加等原因，加劇了水資源短缺的嚴峻程度。按照國際標準，輕度缺水地區(qū)人均水資源占有量低于3000立方米，中度缺水地區(qū)人均水資源占有量低于2000立方米，重度缺水地區(qū)人均水資源占有量低于1000立方米，低于500立方米為極度缺水地區(qū)。對此，當下我國有重度缺水地區(qū)分布在16個省市，6個省區(qū)為極度缺水地區(qū)；全國有三分之二的城市是“嚴重缺水”和“缺水”城市。中國沿海地區(qū)反而十分缺水，沿海城市和島嶼鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均水資源量大多不足500立方米，煙臺市人均占有水資源量487立方米，不足全國人均水平的1/5，是世界人均水資源占有量的1/20，屬資源性缺水地區(qū)。作為必備的自然資源和發(fā)展經(jīng)濟的戰(zhàn)略性資源，水的作用不言自明，是支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的基本要素。

近幾年，煙臺市在水資源的開發(fā)和利用過程中，也暴露了一些值得深究的問題。如果不及時采取措施從根本上解決，水資源短缺、水污染等問題將可能成為煙臺市社會經(jīng)濟發(fā)展所面臨的“瓶頸”。隨著煙臺城市化不斷地深入發(fā)展和對水資源需求的不斷上升，城市供水緊張、地下水位不斷下降、城市防洪排澇能力不足、水體持續(xù)惡化、生態(tài)調(diào)節(jié)能力日益下降、河道徑流量不斷減少，海水倒灌、水土流失嚴重等水生態(tài)失衡的現(xiàn)象日漸突出，水問題已經(jīng)成為制約煙臺經(jīng)濟社會發(fā)展的主要短板。這與煙臺地區(qū)的降水變化特點分不開，根據(jù)煙臺氣象站實測數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)煙臺市1961—2017年多年平均年降水量為687mm。

煙臺市徑流流量和地下水補給量也都有所減少，受降水量逐年減少及人類不合理利用等因素的影響，各河道斷面實際來水量（包括地下徑流和地表徑流）顯著減少，煙臺近幾年，有效降雨偏少，旱情嚴重。2015年、2016年、2017年（1到8月）降水量分別為572.7mm、555.3mm、591.3mm，2015、2016年降水量為多年平均降水量的80%左右，2017有所回升，致使煙臺市2016年小型蓄水工程基本干枯，大中型水庫蓄水量也急劇下降，2017年大部分河道全年無徑流量。煙臺近幾年由于旱情嚴重，過度開發(fā)利用水資源，在主要河道上修建多處攔河閘壩，河道基本沒有生態(tài)基流，徑流量年變化受人為因素影響大，枯季，往往一潭死水；雨季，污水肆虐，污染事故頻頻發(fā)生。根據(jù)煙臺地表水評價報告（2010年為水質(zhì)評價基準年）得知：全年期水質(zhì)超標河段河長為302.2km，超標比例為31.5%。其中，四類水質(zhì)河段河長為118.2km，比例為12.3%：五類水質(zhì)河段河長為33.2km，比例為3.50%：劣五類水質(zhì)河段河長為197.6km，比例為20.6%。河流斷流、水庫塘壩干涸，生態(tài)需水嚴重不足、污染嚴重，水質(zhì)惡化，河段水體功能無法滿足，污染和生態(tài)基流保障已經(jīng)到了非解決不可的地步。

在地表水基本枯竭、外來水源不足的情況下，農(nóng)村用水主要依賴地下水，其用水量主要為了滿足民生所需。部分地區(qū)過度開采地下水，導致海水倒灌入侵，造成地下水污染。煙臺市地下水井主要用于地下飲用水和工業(yè)自備井。由于沿海各工礦企業(yè)自備水源無節(jié)制地大量開采，地下水水位降低，造成海水大面積入侵，嚴重危害農(nóng)業(yè)作業(yè)的開展。同時，河流上游山區(qū)許多小型金礦開礦、造紙廠、化肥廠和印染廠廢水造成水質(zhì)的下降，致使沿河兩岸的居民的身心健康受到極大的威脅。

二、煙臺市的水污染治理及存在的問題

（一）水污染治理情況

近年來，煙臺市的水污染治理情況，一直廣受關(guān)注，沿海的這一有利優(yōu)勢并未讓煙臺市水資源短缺這一形勢得到有效的緩解，水污染治理成為煙臺市必須重視的一個方面。為了加強煙臺市水污染治理的監(jiān)管措施和力度，煙臺市環(huán)保局決定對于水污染治理情況不達標的縣市，取消其評先創(chuàng)優(yōu)的資格。逐一排查水污染治理不合格的工業(yè)企業(yè)，通過限制其生產(chǎn)或讓其停業(yè)整治，最終目的是讓其水污染治理達到標準要求。從而使得水污染排放量得到顯著的下降，居民飲用水的安全保障得到有效的提升，沿海的水質(zhì)得到改善，有效地緩解煙臺的水資源短缺這一現(xiàn)實問題。煙臺的水污染治理主要在以下幾個方面展開。

1、加強工業(yè)企業(yè)的水污染治理

工業(yè)企業(yè)是產(chǎn)生污水的主要來源，也是水污染治理最主要的環(huán)節(jié)，只有加強工業(yè)企業(yè)的水污染治理，才能在水資源的保護上取得有效成果。2016年，煙臺市正式發(fā)布實施《煙臺市落實水污染防治行動計劃實施方案》，據(jù)專家預測，有望在2020年之前大沽夾河、五龍河等重點河流水環(huán)境功能區(qū)達標率可以達到90%以上，在年底前取締全部的污染水資源的項目。此后，煙臺市將實行全過程水污染防治，各縣市區(qū)，嚴格審查高耗水，污染物排放量高的項目。對那些產(chǎn)生有害污染物的項目（造紙業(yè)、金屬業(yè)、印染業(yè)等）實施污染物排放減量或等量置換，在飲用水源區(qū)實行主要污染物排放減量置換。

煙臺市實施嚴格的水資源管理制度，對水資源用量超標的地區(qū)，暫停審批其新增取水項目，把節(jié)水目標的完成情況納入縣級以上政府的政績考核。嚴格控制地下水的開采，劃定地下水采水禁區(qū)、限采區(qū)和地面沉降控制區(qū)。規(guī)定只有經(jīng)過省級行政部門的審批，才可以在限采區(qū)開采地下水。依次排查已經(jīng)建設(shè)好的機井，對于未經(jīng)批準的水井，一律給予關(guān)閉處理。對于高耗水的項目，進行節(jié)水診斷，用水效率的評估和用水量的限額管理。預計到2020年，工業(yè)用水的重新利用率可以達到85%，主要的高耗水產(chǎn)業(yè)可以達到定額標準。

2、完善相關(guān)經(jīng)濟法律方面的治理政策

為了更好的進行水污染的治理，煙臺市在環(huán)境經(jīng)濟政策上也做了相應的調(diào)整與完善?？h級以及縣級以上城市實行階梯水價制度，同時鼓勵具備條件的建制鎮(zhèn)也要積極推進階梯水價制度的實施。并且計劃在2020年底前，將非居民用水超定額，超計劃累進加價制度全面貫徹落實。與此同時完善城鎮(zhèn)的污水處理所需要的費用，以及排污制度的處理費用，以此來合理提高排污的治理標準。另一方面，通過稅收政策來保護水資源的安全，通過合理制定相關(guān)水資源的稅率來控制對水資源的使用，以及降低水資源的污染程度來提高水資源的治理效果。通過制訂相關(guān)的法律規(guī)定和稅收優(yōu)惠政策來推進環(huán)境保護、節(jié)約用水、以及水資源的綜合利用。

3、加強農(nóng)村生產(chǎn)生活污染防治

農(nóng)村生產(chǎn)也是水資源污染嚴重的一個重要方面，為減少農(nóng)村生產(chǎn)對水資源帶來的破壞，煙臺市出臺了農(nóng)村的畜禽計劃方案，并且向社會公布。目標為2017年底前，依法關(guān)閉或搬遷對環(huán)境保護以及水資源產(chǎn)生嚴重污染的畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖專業(yè)戶，同時對于散養(yǎng)密集區(qū)要實行畜禽糞便污水分戶收集、集中處理利用。積極推廣“養(yǎng)殖一糞污處理一種植”結(jié)合的生態(tài)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展模式，以此來加強對水資源的保護。為了使飲用水的安全問題得到保障，自2018年起，每季度向社會公開飲用水的安全狀況信息，對全市26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的飲用水資源進行規(guī)范化保護，尤其加強對農(nóng)村地區(qū)的飲用水保護。農(nóng)村飲用水質(zhì)量調(diào)查已經(jīng)完成，2017年6月已完成對農(nóng)村水資源保護地的劃分。

（二）存在的問題

1、臨近大海，水資源稀缺

煙臺市位于山東半島中部，瀕臨渤海，南臨黃海，是環(huán)渤海一帶最重要的港口城市，有長達九百零九千米的海岸線。盡管如此，水資源依舊短缺，受暖溫帶大陸性季風氣候的影響，降水呈現(xiàn)年內(nèi)季節(jié)變化大，春夏秋冬分配不均勻的特點，多年來降水量為681毫米，主要集中在6到10月份，汛期降水量占據(jù)全年降水量的70%，水資源平均量為3200000000 m³，人均水資源占有量只有487m³，不及全國平均水平的1/5，屬于資源性缺水的城市。降水不足，人口密集，利用不合理等，使得水資源短缺的狀況日益加劇，水資源仍是制約煙臺市經(jīng)濟發(fā)展的因素之一。

2、水環(huán)境惡化

煙臺市河流眾多，由于降雨因素影響，河床較大，汛期水流充足，非汛期河道斷流情況也時有發(fā)生，使得河流的自我修復能力大打折扣，加之上游許多企業(yè)廢水廢料處置不當甚至直接排入河道中，極易使得河流水質(zhì)量降低，水體遭受嚴重污染。以2010年為水質(zhì)評價基準年的煙臺地表水評價報告可以看出，煙臺全年期水質(zhì)超標河段河長302.2km，超標比例達31.5%。

3、淡水供需矛盾突出

近年來，由于煙臺經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，人口數(shù)量的增長，淡水需求與供給的矛盾日益突出。年均供水量約9.7億立方米，現(xiàn)有水資源供應量已不能滿足居民用水、農(nóng)業(yè)園林灌溉、工業(yè)用水與城市建設(shè)用水的需要，全市人均水資源量遠遠低于國際公認的缺水指標下限，停水現(xiàn)象時有發(fā)生，影響人們生活水平與經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

4、海水入侵

煙臺市的地下水為1270000000m³，平均可利用的地下水資源量為875000000m³。多年無節(jié)制的開發(fā)利用地下水，使得個別地區(qū)變成地下水超采區(qū)，有效降雨量減少，河道斷流，地下水不能得到有效的補給，大量降水被大氣地表截留蒸發(fā)，造成地下水蓄水量下降，水位低于海平面，進而導致淡水與海水界面的穩(wěn)定性遭到破壞，海水入侵面積達到570km²。海水入侵破壞灌溉用的機井，使得農(nóng)業(yè)用地鹽漬化，土地產(chǎn)量大幅度降低。

5、用水管理粗放，浪費嚴重

與美國、日本等國家相比，我國水資源利用效率普遍偏低。工業(yè)用水管理粗放，廢水再生利用效益低；農(nóng)業(yè)方面雖大力發(fā)展節(jié)水灌溉工程，積極推廣微灌、滴灌、噴灌等節(jié)水灌溉農(nóng)田技術(shù)，但灌溉工程的長期運作卻沒得到有效地維護改造，使得管道老化、損壞、滴水漏水現(xiàn)象嚴重；城市居民用水方面，供水管道不及時的維修升級，供水用水情況得不到有效的監(jiān)管等問題都是造成水資源浪費的原因。此外，煙臺市由于原行政區(qū)的劃分，供水體系沒有及時地進行調(diào)整，仍維持原有模式，導致管網(wǎng)重復，供水設(shè)施、運行管理等相互獨立，對水質(zhì)監(jiān)管、服務標準等方面缺乏統(tǒng)一的管理機制，水資源保護與利用不能協(xié)調(diào)發(fā)展，造成可用水浪費嚴重，供水危機頻繁發(fā)生。

三、發(fā)達國家水資源保護及治理技術(shù)

（一）美國水資源保護

美國的水污染治理模式是以命令控制為主，經(jīng)濟激勵為輔，以公眾參與互為補充的調(diào)控機制。環(huán)保企業(yè)以兩種形式為主：一是市政當局管理部門與其他國家組織進行廢水處理工作：二是隨著環(huán)保事業(yè)的發(fā)展而興起的私人企業(yè)從事污染補救與控制業(yè)務。

美國污水處理的制度體系有法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)兩方面內(nèi)容。美國聯(lián)邦政府制定《水污染控制法案》（FWPCA，1948.6.30）并進行多次修改，不斷適應水質(zhì)治理的需要。美國政府作出給予一定數(shù)額的援助贈款給污水治理企業(yè)的決定，建立TBELs、WQBEELs兩套市政污水處理排放標準體系。TBELs規(guī)定的排放標準能夠應用于全部的污水處理設(shè)施，沒有考慮排放的污染物對水體產(chǎn)生的影響，而WQBEELs通過對受納水體應該達到的水體質(zhì)量要求的規(guī)定，反向推導出需要設(shè)定的排放限值，兩套標準協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌規(guī)劃，達到治理水質(zhì)，改善水環(huán)境狀況的目的。

美國的環(huán)保投資主體出現(xiàn)多元化的特點。聯(lián)邦、州、各地方政府都投入大量資金，規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)籌安排水污染治理的有關(guān)規(guī)章制度和各項工作安排：企業(yè)、金融機構(gòu)及其他非政府環(huán)保組織在國家政策及相關(guān)部門的引導下，積極進行水治理領(lǐng)域排污治理、清潔能源研發(fā)、環(huán)保技術(shù)開發(fā)升級等工作，投資于適合企業(yè)發(fā)展的相關(guān)環(huán)保領(lǐng)域：普通民眾則通過使用者繳費、污染者罰款等形式，實現(xiàn)城市污染的治理和生態(tài)環(huán)境與資源的保護。

美國通過聯(lián)邦政府從宏觀方向入手，頒布相關(guān)法律、規(guī)章制度，實施一些激勵手段，引導國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向及內(nèi)容。由于國家運用經(jīng)濟手段及市場機制的激勵作用，使得相關(guān)環(huán)保治理企業(yè)、非政府機構(gòu)及民眾等微觀主體積極進行環(huán)保方面的投資、技術(shù)研發(fā)與廢污治理，建立起企業(yè)、政府部門和社會組織之間良好的合作發(fā)展關(guān)系。

（二）日本污水治理技術(shù)

日本城市的污水治理效率一般在99%以上，研發(fā)了許多高效的污水處理技術(shù)。日本櫻田工機公司的生物降解法通過各類污水的凈化，得到高質(zhì)量水；絕緣材料公司使用陶瓷膜過濾器處理污水，凈化回收率為99%：日本采用超導磁鐵，通過水生植物的吸收作用處理湖水，能夠凈化70%的氮和80%的磷。

四、推進煙臺市水資源合理開發(fā)利用的對策建議

1、加大節(jié)水治污技術(shù)研發(fā)力度和應用推廣，多渠道開發(fā)可用水資源

煙臺積極響應國家水生態(tài)文明城市建設(shè)工程，在水環(huán)保行業(yè)投入資金支持，鼓勵龍達水處理、金正環(huán)?？萍嫉裙静粩噙M行節(jié)水治污技術(shù)研究，引進技術(shù)人才，借鑒國外先進研究成果，提升自主研發(fā)的產(chǎn)品效果；水利部門對降水量的各地區(qū)分布情況進行統(tǒng)計分析，挑選降雨量高的區(qū)域建設(shè)水利工程，增加水量儲備：現(xiàn)有的水庫、蓄水設(shè)備加強監(jiān)管維修工作，防止設(shè)備老化、破損帶來安全隱患、蓄水力不足的問題；研制海水直接利用、海水淡化技術(shù)，適量開采地下水，實現(xiàn)采補平衡，緩解海水入侵的問題，用更優(yōu)越的方法開發(fā)可用水源。

2、跟進立法工作，嚴格水體質(zhì)量檢測制度

時刻跟進國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)立法工作，制定切實可行的規(guī)章制度，增強可操作性、綜合性，加強部門間的協(xié)調(diào)管理，防止出現(xiàn)政策沖突、職權(quán)模糊、互相推諉的現(xiàn)象：嚴格執(zhí)行水質(zhì)監(jiān)測監(jiān)督機制，對于不達標者，督促其整改優(yōu)化，對嚴重違法者，加大懲處力度。

3、制定合理的用水制度，積極發(fā)展再生水利用業(yè)務

在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市用水方面，制定合理的用水制度，試點推廣分質(zhì)供水模式，注重定額用水精細化管理；推廣安裝節(jié)水設(shè)備，提高水資源的利用效率。同時，政府應探索再生水業(yè)務，日本研發(fā)的用陶瓷膜過濾器的簡化水處理系統(tǒng)，一套系統(tǒng)能供1000人飲水。

4、加大市民對水的保護節(jié)約意識

環(huán)保部門可以采用制作公益短片、社區(qū)節(jié)水方式宣傳等形式，廣泛、深入地進行水保護的宣傳教育工作，讓每一位市民都能深刻地了解水資源的現(xiàn)狀及加強保護節(jié)約和循環(huán)利用的緊迫性，學會科學地使用水資源，實現(xiàn)終端用水效率的提高，實現(xiàn)政府引導規(guī)劃、企業(yè)全面跟進實施、全民參與的效果。

5、加快水環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP模式運行

第三方治理首次出現(xiàn)于2014年的財政預算報告中，經(jīng)過三年的發(fā)展，已在環(huán)保領(lǐng)域取得成效。PPP模式是政府與社會投資者共同投資參與環(huán)保公用領(lǐng)域建設(shè)。這一治理新模式能夠減輕政府的財政壓力，充分利用民間資本，通過擁有專業(yè)管理人員和技術(shù)的第三方公司運營治理，可有效提高治污效率。