推行審計(jì)審理規(guī)范審計(jì)權(quán)力初探

朱曉鋒

【摘要】推行審計(jì)審理、嚴(yán)格規(guī)范自身審計(jì)權(quán)力行使，是審計(jì)機(jī)關(guān)依法行政有效履責(zé)的前提和基礎(chǔ)。為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，規(guī)范審計(jì)權(quán)力運(yùn)行，確保審計(jì)機(jī)關(guān)既依法有效履責(zé)、推動(dòng)依法行政，又自身嚴(yán)格治理、確保審計(jì)權(quán)力依法行使，決定性因素在審計(jì)機(jī)關(guān)自身。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)定不移地推行審計(jì)審理，嚴(yán)格規(guī)范審計(jì)權(quán)力。本文以此為基點(diǎn)。從機(jī)構(gòu)獨(dú)立、方式創(chuàng)新、辨證施治、統(tǒng)一立法諸方面做了前瞻性研究。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)審理 權(quán)力運(yùn)行

一、引言

近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的權(quán)力制約監(jiān)督力量，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)“免疫系統(tǒng)”功能，在促進(jìn)國(guó)家大政方針落實(shí)，保障財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，服務(wù)宏觀管理和決策，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著審計(jì)執(zhí)法力度的持續(xù)加大，審計(jì)結(jié)果公開的逐步深入，一些不容回避的問(wèn)題再次被提及。為確保審計(jì)權(quán)力依法行使，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)現(xiàn)審計(jì)權(quán)力的分權(quán)制衡，堅(jiān)定不移地推行審計(jì)審理，嚴(yán)格規(guī)范審計(jì)權(quán)力。

二、審計(jì)審理的進(jìn)一步深化和完善

（一）機(jī)構(gòu)獨(dú)立

審計(jì)審理作為規(guī)范審計(jì)權(quán)力運(yùn)行的核心，其生命力就在于通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部合理配置審計(jì)資源、明確區(qū)分審計(jì)管理和審計(jì)執(zhí)法權(quán)力，實(shí)現(xiàn)審計(jì)管理權(quán)力與審計(jì)執(zhí)法權(quán)力、審計(jì)執(zhí)法不同環(huán)節(jié)權(quán)力的分權(quán)制衡，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力。基于此，機(jī)構(gòu)獨(dú)立是必要的，也是必須的。首先是基于審計(jì)管理權(quán)力區(qū)分的機(jī)構(gòu)獨(dú)立。也就是審計(jì)計(jì)劃管理、審計(jì)質(zhì)量管理、審計(jì)進(jìn)度管理、審計(jì)廉政管理、審計(jì)成本管理、審計(jì)結(jié)論落實(shí)等權(quán)力要加以區(qū)分，質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)、計(jì)劃管理部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、財(cái)務(wù)管理部門、結(jié)論落實(shí)督查部門要各自職責(zé)獨(dú)立、機(jī)構(gòu)獨(dú)立。其次是基于審計(jì)執(zhí)法權(quán)力區(qū)分的機(jī)構(gòu)獨(dú)立。在行使審計(jì)執(zhí)法權(quán)力前，審計(jì)人員分屬于不同的業(yè)務(wù)部門。但在行使審計(jì)權(quán)力過(guò)程中，審計(jì)人員就分屬于不同的審計(jì)組，相對(duì)于產(chǎn)生審計(jì)組的業(yè)務(wù)部門、派出審計(jì)組的審計(jì)機(jī)關(guān)而言具有獨(dú)立性。此時(shí)，審計(jì)組、業(yè)務(wù)部門、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)各自獨(dú)立，形成分權(quán)制衡。審計(jì)組按照審計(jì)實(shí)施方案行使審計(jì)權(quán)力，審計(jì)組組長(zhǎng)審核審計(jì)工作底稿和審計(jì)證據(jù)，審計(jì)組實(shí)行組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，審計(jì)組長(zhǎng)“將在外君命有所不受”，享有與應(yīng)承擔(dān)責(zé)任相應(yīng)的獨(dú)立權(quán)力。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在審計(jì)組組長(zhǎng)審核的基礎(chǔ)上進(jìn)行復(fù)核，對(duì)復(fù)核事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任，享有與其應(yīng)承擔(dān)責(zé)任相應(yīng)的獨(dú)立權(quán)力。審計(jì)機(jī)關(guān)召開審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)議予以審定，獨(dú)立行使審定權(quán)力，不受審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人、其他業(yè)務(wù)部門、業(yè)務(wù)人員的干涉。這三個(gè)環(huán)節(jié)是緊密聯(lián)系的，是審計(jì)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性的核心部位，審計(jì)組組長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門、審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)議在此部位必須分權(quán)制衡，相互獨(dú)立，否則審計(jì)審理的目標(biāo)就會(huì)落空。

（二）方式創(chuàng)新

當(dāng)前，以下審理方式創(chuàng)新都值得嘗試。一是引入“抗辯式”審理制度。現(xiàn)階段，審計(jì)機(jī)關(guān)的審理以“糾問(wèn)式”居多，無(wú)論是上傳電子資料審理、報(bào)送紙質(zhì)資料審理，還是審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)審理，都是審理人員“問(wèn)”，審計(jì)人員“答”，容易造成情緒上的對(duì)立、溝通上的障礙，也容易使審計(jì)審理停留在表層而無(wú)法深入。另外，由于重要當(dāng)事人—被審計(jì)單位的缺席，更容易造成審理人員了解情況不全面、不客觀?；诖耍瑢?duì)于一些重大審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)可以引進(jìn)被審計(jì)單位作為第三方，審理機(jī)構(gòu)在審理居于中立地位，由審計(jì)組作為“控方”陳訴違法事實(shí)、列明法律依據(jù)、論證處罰意見，由被審計(jì)單位作為“辯方”擺事實(shí)講道理進(jìn)行申辯。這種方式符合《行政處罰法》、《審計(jì)法》確立的聽證、處罰告知等法律制度的立法精神，既有利于“兼聽則明”，又充分保障了被審計(jì)單位的知情權(quán)，可以最大限度地促進(jìn)和諧審計(jì)，最大限度地發(fā)揮審計(jì)審理效用。二是推行審理助辯制度。審計(jì)機(jī)關(guān)從被審計(jì)單位有關(guān)人員或司法機(jī)關(guān)人員中遴選政策法規(guī)素養(yǎng)較高、敢于善于堅(jiān)持公平正義的人員，建立審理助辯人員庫(kù)，在實(shí)施“抗辯式”審理或其他審理時(shí)，被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)結(jié)論意見較大的，可以由其在審理助辯人員庫(kù)中選取審理助辯員，幫助其參與審計(jì)審理過(guò)程，充分闡明觀點(diǎn)，維護(hù)自身權(quán)益，深度監(jiān)督審計(jì)權(quán)力行使。三是建立特約審理員制度。為擴(kuò)大審計(jì)治理效果，推進(jìn)審理工作公開，也為緩解審理人員較少、特殊專業(yè)人員缺乏等矛盾。

（三）辨證施治

推進(jìn)審計(jì)審理，規(guī)范審計(jì)權(quán)力，必須堅(jiān)持實(shí)事求是，講求實(shí)效，以實(shí)績(jī)來(lái)檢驗(yàn)審理成果。在審理過(guò)程中，應(yīng)倡導(dǎo)“辨證施治”，牢固樹立辯證審理科學(xué)理念，正確處理依法審計(jì)與實(shí)事求是的關(guān)系，確保審計(jì)執(zhí)法促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)依法治國(guó)。主要是在實(shí)施審理時(shí)做到“五個(gè)堅(jiān)定不移，七個(gè)正確區(qū)分，八個(gè)慎重對(duì)待”：堅(jiān)定不移地支持審計(jì)人員查處與民爭(zhēng)利、有損民生的問(wèn)題，堅(jiān)定不移地支持審計(jì)人員查處虛報(bào)轉(zhuǎn)移、截留挪用等嚴(yán)重違法違紀(jì)問(wèn)題，堅(jiān)定不移地支持審計(jì)人員查處重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的重大質(zhì)量隱患、損失浪費(fèi)問(wèn)題，堅(jiān)定不移地支持審計(jì)人員查處經(jīng)濟(jì)違法案件線索，堅(jiān)定不移地支持審計(jì)人員推動(dòng)機(jī)制制度完善。審理審計(jì)人員查出有關(guān)問(wèn)題時(shí)，做到正確區(qū)分合法與合理、失誤與失職、主觀與客觀、歷史與現(xiàn)實(shí)、宏觀與微觀、前因與后果、試驗(yàn)創(chuàng)新探索與鉆空子謀私利的政策界限。審理中，慎重對(duì)待審計(jì)查出的專項(xiàng)資金整合、特定建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)整、事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的財(cái)政資金使用、外因變化導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期不達(dá)、企業(yè)改制中的資產(chǎn)問(wèn)題、對(duì)民營(yíng)企業(yè)的扶持、歷史遺留問(wèn)題、地方政府的招商引資政策等問(wèn)題。

（四）統(tǒng)一立法

當(dāng)前，《審計(jì)法實(shí)施條例》、《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)審計(jì)審理僅做了原則性規(guī)定，全國(guó)各地審計(jì)審理工作“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”。但依據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方審計(jì)機(jī)關(guān)沒有立法權(quán)，從制度層面講，地方審計(jì)機(jī)關(guān)探索的審理經(jīng)驗(yàn)值得推廣借鑒，但其審理制度層級(jí)較低，不利于審理工作的順利開展。宜由相關(guān)立法部門頂層設(shè)計(jì)，從規(guī)范審計(jì)權(quán)力運(yùn)行的高度進(jìn)行統(tǒng)一立法，對(duì)審計(jì)審理概念、機(jī)構(gòu)人員、審理內(nèi)容、審理要求等基本問(wèn)題進(jìn)行全新界定，對(duì)審計(jì)審理實(shí)際操作進(jìn)行示范，以深入推進(jìn)審計(jì)審理。