我國公務員績效考核問題研究

王業(yè)玉

摘 要：公務員的績效考核對公共服務質(zhì)量的提升與公共部門人力資源管理意義重大。文章分析了當前公務員績效考核存在政策執(zhí)行偏差、激勵機制動力不足、官僚體制僵化與公共產(chǎn)品屬性四大問題，并針對性地提出簡政放權、績效激勵機制改革、重構(gòu)公務員內(nèi)部文化氛圍等措施，以期為推動公務員績效制度的改革。

關鍵詞：績效考核；激勵機制；簡政放權

一、存在的問題及成因分析

績效考核是公務員選拔和激勵人才的重要舉措，也是公共部門人力資源開發(fā)于管理的重要內(nèi)容。我國的公務員績效考核涵蓋了“德、能、勤、績、廉”綜合的內(nèi)容維度體系，績效考核的理念從追尋效率到效率兼具公平的嬗變之路，實現(xiàn)了價值理性與工具理性的并軌。雖然理論和實踐對公務員績效考核進行諸多探索和有益嘗試，但仍存在諸多問題。

一是政策執(zhí)行偏差問題。從政治行政二分法來看，國家意志的表達和國家意志的執(zhí)行是所有政府體制最基本的兩種職能，對應的國家公職人員則有政務官和事務官的劃分類別。從我國政治生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，根據(jù)職位的特點、性質(zhì)與管理需要將公務員分為行政執(zhí)法類、專業(yè)技術類和綜合管理類。而在現(xiàn)實的政治運作中，政治更為重視民主價值，回應民意。行政更注重效率，以政策有效實施為目標?；谧陨砹?、職位設定及利益訴求的差異，政策制定和執(zhí)行存在主觀理解縫隙，甚至部分公務員進行偏向性選擇信息和歪曲處理。一方面，傳遞信息的公務員或部門故意對信心進行截留、夸大處理；另一方面，在政策信息的流動過程中，采取斷章取義、李代桃僵等行為侵蝕政策實質(zhì)內(nèi)容[1]。政策在下傳上達過程中無法避免信息失真和噪音污染問題，如此一來，中央政策文件能夠被公眾認同，但基層政府對文件信息的扭曲，落實政策變得無處可談[2]。因此，不同崗位的公務員是否能精準理解政策意涵和精準實施，

避免政策傳遞失真、政策執(zhí)行偏差以及績效考核過程中的信息不對稱，提升公務員個人績效和組織績效顯得尤為重要。

二是激勵機制不足的問題。激勵功能作為公務員績效考核的核心職能，關系組織的生存與發(fā)展[3]。相對于西方國家而言，我國公務員激勵制度較為欠缺。首先，公務員工作效率低下，績效考核制度不完善。公務員一經(jīng)錄用，其工作狀態(tài)較為穩(wěn)定，收入、福利等待遇水平在一段時間內(nèi)變化不大，受其日常工作表現(xiàn)、效率影響小。因此，公務員積極工作與否在一定程度上不影響公務員的報酬與獎勵，沒有適宜的激勵機制下公務員工作會有所保留，隱藏工作潛力。其次，公務員職務晉升機制不合理，挫傷了公務員的工作積極性。公務員組織的構(gòu)建基于科層結(jié)構(gòu)，發(fā)展通道單一，職位稀少，晉升難度大。此外，在公務員的績效考核中，制度設計過于宏觀，缺乏相應的操作指導性，考核過程流于形式，方式單一，且易受主觀因素的考量，導致薪酬分配和職位晉升是去公平性和權威性。最后，競爭機制不足。公務員的穩(wěn)定之處在于，經(jīng)錄取后，只要沒有重大失誤與違法違紀行為，一般不會被辭退或是降職，基本不受外部的人力市場沖擊。同時，基于深層次制度考量，長期形成的體制與社會環(huán)境，公眾參與監(jiān)督公務員行為與公務員績效考核信息公開化透明化不足，對公務員績效考核的內(nèi)部信息公開意愿不強，是的績效考核喪失了激勵功能。

三是官僚體制僵化問題。在現(xiàn)有的官僚體制中，公務員服從意識較強，工作崗位職責及權限明晰。隨著公務員制度的改革，官僚體制中行政職能的細分帶來了效率的提升，有更強的技 術性及普適性。但官僚體制弊病日顯，發(fā)展狀況并不樂觀[4]。具有中國特色的官僚體制逐漸僵化，造成了公務員群體價值觀的扭曲，阻礙公務員績效的提高。官僚制中存在層級間的交流，但卻是微弱的。盡管公務員層級間的要求管理規(guī)則化，但是任何政府不存在一個非純凈化的人格工具。因此，在行政體制下級服從上級的權威，下級機關受上級機關的監(jiān)督和控制。在權威性的分配邏輯下，個人在集體決策中可能會迫于集體的壓力，隱藏自己的真實偏好，而遵從多數(shù)人的意見，弱化了個體聲音，個人的創(chuàng)新與進取精神難以持久。在如此閉合的政治生態(tài)系統(tǒng)顳部，下級安守本分，整體的組織缺乏活力，從而使得官僚體制成為了公務員績效低下的一大癥結(jié)。

四是公務員績效考核產(chǎn)品屬性問題。依據(jù)薩謬爾森的公共產(chǎn)品理論，發(fā)現(xiàn)公務員績效考核不同于私營部門的績效考核，其考核形態(tài)以輸出的公共產(chǎn)品與服務為基準，但囿于以政府為代表的提供的公共產(chǎn)品和公共服務的非競爭性和排他性屬性，導致公務員的績效考核難以量化，這也是公務員績效考核無法規(guī)避的永恒弊病。另外，從公共選擇理論出發(fā)，公務員不僅是人民的公仆，也是理性經(jīng)濟人，也會為了個人利益最大化采取行動。公務員如何在追求自我利益與正確處理民眾訴求中尋找到利益的平衡點。表面上，回應民眾訴求，向公眾輸出有形抑或無形的公共產(chǎn)品和公共服務，旨在獲得民眾選票。但僵化的官僚體制，更多的公務員是滿足上級的要求而采取行動，而非直接面對群眾訴求。因此，權力依附下的公務員績效考核，最終使得考核傾向于單向度和片面化。

二、公務員績效考核問題的路徑探索

公務員績效考核作為現(xiàn)代政府人力資源管理的路徑之一。不斷深化和完善公務員績效考核不僅是選拔培養(yǎng)優(yōu)秀管理人才的必然要求，也是提升公共服務質(zhì)量和行政效率的重要舉措。針對當前我國公務員績效考核的問題及成因，文章基于期望理論、組織發(fā)展理論等理論基礎與現(xiàn)實背景，對公務員績效考核的問題進行路徑探索。

實現(xiàn)政府部門組織扁平化組織變革，是公務員績效考核問題的首要應對路徑。政府由于受官僚制組織理論的影響，傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)偏向于金字塔型。官僚制組織結(jié)構(gòu)下，政府部門組織層級過多，政策執(zhí)行一層一層傳遞下來，勢必會有信息失真和噪音污染影響政策實施。政策執(zhí)行者和制定者的剝離，加劇政策執(zhí)行過程中的信息不對稱和資源浪費。金字塔機構(gòu)向 扁平化組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，減少管理層，壓縮職能結(jié)構(gòu)，使得組織具有敏捷、靈活、快速、高效的特點[5]。扁平化的組織改革，使得政府部門更好的簡政放權，優(yōu)化資源的合理配置，一定程度上克服傳統(tǒng)的管理體制弊端，也利于公務員績效考核的流程再造與量化標準設計。

深化公務員激勵考核制度改革，是公務員績效考核問題的關鍵路徑。期望理論認為，只有當人們預期到某一行為能夠給個人帶來吸引力結(jié)果時，個人才會采取這一特定行為。公務員的激勵機制必須將績效和個體真正需要的東西相結(jié)合。無疑，職位晉升與職業(yè)發(fā)展是多數(shù)理性經(jīng)濟人和人民公仆雙重身份公務員的職業(yè)追求，這意味著公務員的考核結(jié)果應與職位升降緊密結(jié)合起來，將考核結(jié)果與公務員的職業(yè)生涯發(fā)展結(jié)合起來， 將過程化考核與結(jié)果型考核機制相銜接，使得影響公務員的晉升因素不再資歷等因素。同時，公務員績效考核方式和考核主體應逐步多元化，而不是單一的評判標準，提高公務績效考核概念的可操作性與透明度。

重構(gòu)公務員內(nèi)部文化氛圍，保障科學的公務員績效考核機制的軟著陸。政府部門的文化重構(gòu)，不僅增強公務員個體的公共服務意識，使充分認識到公民與政府的新型關系，并努力扮演并承擔公民與政府之間的橋梁紐帶角色與責任。在思想上，公務員擯棄傳統(tǒng)的官本位思想，讓權力取之于民亦用之于民，并接受公眾的監(jiān)督。公務員個體與組織之間良好的工作嵌入，組織上量才施用，個體忠誠地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，組織與個體的寬容并包的文化氛圍構(gòu)建，最終才能實現(xiàn)組織與公務員個體績效的共贏。

參考文獻：

[1]龍國智.我國政府層級間信息傳遞的失真現(xiàn)象研究[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2013，02：60-65.

[2]周向紅.淺論公共政策失真及其預防[J].理論探討，2002，03：64-65.

[3]姜曉萍，馬凱利.我國公務員績效考核的困境及其對策分析[J].社會科學研究，2005（01）：1-5.

[4]周雪光.國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角[J].開放時代，2013，03：5-28.

[5]王薔，任慶濤.扁平化組織的組織模式架構(gòu)[J].經(jīng)濟管理，2004（05）：14-17.