西藏礦山穩(wěn)評(píng)的必要性與評(píng)估關(guān)鍵點(diǎn)研究

摘 要：西藏開(kāi)展礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不僅是國(guó)家層面要求的動(dòng)作，而且也是維護(hù)西藏民眾切身利益的重要抓手，能從源頭上主動(dòng)預(yù)防礦山糾紛的發(fā)生，因而在開(kāi)礦前進(jìn)行礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是十分必要與緊迫的。研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前西藏社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)鍵點(diǎn)主要看：是否尊重當(dāng)?shù)匕傩盏淖诮绦叛觥⑹欠耜P(guān)注當(dāng)?shù)匕傩盏娘L(fēng)險(xiǎn)感知、是否重視風(fēng)險(xiǎn)溝通、是否保障當(dāng)?shù)匕傩盏慕?jīng)濟(jì)利益，由以上四方面識(shí)別開(kāi)礦社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)并做好風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略，這樣可有效預(yù)防西藏礦山糾紛的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：礦山風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；評(píng)估關(guān)鍵點(diǎn)；群眾利益

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）08-0098-03

當(dāng)前西藏社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有廣泛的適用性，已應(yīng)用于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等。西藏是我國(guó)礦產(chǎn)資源最為豐富的地區(qū)之一，其礦山資源開(kāi)發(fā)對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及民眾生產(chǎn)生活均會(huì)產(chǎn)生重要影響。同時(shí)西藏也是我國(guó)重要的“戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地”，是我國(guó)西南邊陲的“生態(tài)屏障”與“安全屏障”，“治國(guó)必治邊，治邊先穩(wěn)藏”[1]，西藏的安全穩(wěn)定關(guān)系到國(guó)家的安全穩(wěn)定。近年來(lái)，面對(duì)嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，西藏在社會(huì)治理實(shí)踐中不斷探索，由于受環(huán)境、文化、交通、技術(shù)等多方面因素的影響，西藏的礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難重重，其中矛盾之一表現(xiàn)為西藏在礦山資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，可能對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷纳a(chǎn)與生活帶來(lái)不便，民眾產(chǎn)生抵制心理與行為，進(jìn)而發(fā)生沖突事件。因此，為了推進(jìn)西藏礦山經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及西藏和諧穩(wěn)定社會(huì)的構(gòu)建，在開(kāi)礦前進(jìn)行礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是十分必要與緊迫的。

過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)啟示我們：忽視礦山資源開(kāi)發(fā)之前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的復(fù)雜性社會(huì)問(wèn)題將很難處理。西藏礦山資源的開(kāi)發(fā)是未來(lái)將面臨的一大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，當(dāng)前關(guān)于西藏礦山資源開(kāi)發(fā)重點(diǎn)是從技術(shù)的角度來(lái)談風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，但實(shí)踐中很多礦山糾紛產(chǎn)生于不同利益相關(guān)者對(duì)于開(kāi)礦的風(fēng)險(xiǎn)感知不同，因此，本研究主要提出礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性以及關(guān)鍵點(diǎn)等，以期幫助政府回避風(fēng)險(xiǎn)，順利進(jìn)行決策。

一、西藏礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性

1.國(guó)家層面要求的規(guī)范動(dòng)作

我國(guó)自2005年起，在中央維穩(wěn)辦的推動(dòng)下，要求各地建立起社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作成為重大決策的前置條件與必要環(huán)節(jié)，即重大項(xiàng)目與重大政策在實(shí)施前必須進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如果評(píng)估不通過(guò)項(xiàng)目不予立項(xiàng)。在此背景下，西藏也因地制宜，積極探索創(chuàng)新，形成了自己的“評(píng)估模式”（包括評(píng)估范圍、內(nèi)容、程序等）[2]。其中，在評(píng)估領(lǐng)域與范圍中明確列有“礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”，可見(jiàn)西藏的礦山資源開(kāi)發(fā)是近年來(lái)西藏容易引發(fā)公共危機(jī)事件的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，因此西藏在礦山資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中強(qiáng)制嵌入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不僅是對(duì)國(guó)家政策的有力執(zhí)行，同時(shí)對(duì)于促進(jìn)西藏“人口-資源-環(huán)境”的可持續(xù)發(fā)展具有十分必要的意義。

2.維護(hù)民眾切身利益的重要抓手

礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的直接目的是為了量化測(cè)評(píng)開(kāi)礦帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別及大小，最終目的是盡可能地給決策者提供有效回避風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)，增大決策成功的概率[3]。風(fēng)險(xiǎn)議題出現(xiàn)的時(shí)機(jī)一般有兩個(gè)：一是危機(jī)事件發(fā)生之后，二是危機(jī)發(fā)生前存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)[4]。礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)主要針對(duì)第二種情況，通過(guò)開(kāi)礦前的礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，政府相關(guān)部門(mén)及開(kāi)礦企業(yè)要充分聽(tīng)取各方的意見(jiàn)與建議，充分考慮社會(huì)各個(gè)層面的承受能力以及不同群體的利益訴求，找準(zhǔn)最大多數(shù)人的共同利益與不同主體的具體利益的結(jié)合點(diǎn)，尤其從主觀上識(shí)別出礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，為進(jìn)一步深化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供理論依據(jù)。因此，西藏礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估使當(dāng)?shù)卣畬⒕S護(hù)民眾權(quán)益與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定結(jié)合在一起[5]，在開(kāi)礦這件事情上征求各利益相關(guān)者的意見(jiàn)，使穩(wěn)評(píng)成為維護(hù)民眾切身利益的重要抓手。

3.從源頭上主動(dòng)預(yù)防礦山糾紛的發(fā)生

通過(guò)礦山穩(wěn)評(píng)，及時(shí)對(duì)可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，從源頭上預(yù)防與減少因開(kāi)礦而造成的社會(huì)不穩(wěn)定事件，其最核心的思路是變事后被動(dòng)處理為事前主動(dòng)預(yù)防，將以前的堵截變?yōu)槭柰ǎ档突蛳V山糾紛可能帶來(lái)的威脅和損失，實(shí)現(xiàn)被動(dòng)“維穩(wěn)”向主動(dòng)“創(chuàng)穩(wěn)”轉(zhuǎn)變。通過(guò)“關(guān)口前移，預(yù)防為主，源頭治理”最大限度地促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

二、西藏礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)鍵點(diǎn)

西藏是我國(guó)礦產(chǎn)資源最為豐富的地區(qū)之一，其礦山資源開(kāi)發(fā)在促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娚a(chǎn)生活產(chǎn)生重要影響。西藏礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)質(zhì)是對(duì)開(kāi)礦前存在的影響社會(huì)穩(wěn)定的因素進(jìn)行識(shí)別，西藏的礦山糾紛形成原因是多方面的，以前重視技術(shù)層面以及客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，現(xiàn)在逐步偏向多方利益相關(guān)者主觀感知到的風(fēng)險(xiǎn)因素，本研究的礦山社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指由非技術(shù)因素所導(dǎo)致的突發(fā)事件發(fā)生的可能性與影響結(jié)果，如對(duì)民眾接受開(kāi)礦意愿了解不夠、協(xié)調(diào)工作難以推進(jìn)等。以下提出西藏礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)鍵點(diǎn)。

1.是否尊重當(dāng)?shù)匕傩盏淖诮绦叛?/p>

反對(duì)開(kāi)礦的事，不僅僅是只在西藏發(fā)生，而他們反對(duì)的原因也大致相同，與西藏最大的不同是宗教原因，西藏大部分民眾都信奉藏傳佛教，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)信仰不但給予了他們安全感，而且還給予了他們安詳?shù)纳?，他們認(rèn)為他們所擁有的都是信仰給予他們的。在雪域高原的山山水水都居住著神，甚至認(rèn)為它們本身就是神，那些神山圣水會(huì)防止自然災(zāi)害保護(hù)西藏人民。西藏民眾不支持開(kāi)礦的最主要原因是宗教原因。在西藏開(kāi)礦過(guò)程中，雖然有時(shí)探采資源行為符合國(guó)家與政府總體規(guī)劃與開(kāi)發(fā)要求，但由于西藏民眾對(duì)神山圣湖的信仰需求，導(dǎo)致西藏在開(kāi)礦中容易形成傳統(tǒng)宗教信仰與資源開(kāi)發(fā)之間的沖突與矛盾。

在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，西藏每年會(huì)配合《地理國(guó)情普查工作》，要開(kāi)展找礦工作，如某個(gè)縣礦的數(shù)量、儲(chǔ)量、成熟度等，做這些基礎(chǔ)性工作以備國(guó)家戰(zhàn)略需要。西藏國(guó)土廳每年在各縣區(qū)設(shè)置礦質(zhì)點(diǎn)的時(shí)候，會(huì)有自治區(qū)設(shè)置礦質(zhì)點(diǎn)的整個(gè)圖標(biāo)（根據(jù)地理普查工作所做的礦質(zhì)點(diǎn)的規(guī)劃——坐標(biāo)與圖），然后將具體一個(gè)縣的部分下派到該縣，征求當(dāng)?shù)乜h里的意見(jiàn)，此縣根據(jù)此圖標(biāo)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，看所設(shè)置的礦質(zhì)點(diǎn)處是否有寺廟、神山與名勝古跡，如果沒(méi)有的話就去征求村里的意見(jiàn)，村里、鄉(xiāng)里均同意后，縣里將村、鄉(xiāng)兩級(jí)意見(jiàn)結(jié)果提交給自治區(qū)，第二年，自治區(qū)會(huì)派專(zhuān)業(yè)人員來(lái)探礦。如果有的話就要識(shí)別出來(lái)進(jìn)行匯報(bào)，同時(shí)不能勘探與開(kāi)采，在開(kāi)礦時(shí)要盡量避開(kāi)寺廟、神山與名勝古跡等，因?yàn)橐鹬夭刈灏傩盏淖诮绦叛觯绻活櫦爱?dāng)?shù)厝罕姷淖诮绦叛雠c禁忌，一味強(qiáng)制開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，那么必將引起礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)部門(mén)與當(dāng)?shù)厝罕娭g的矛盾及沖突，進(jìn)而延緩西藏礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)進(jìn)度。

2.是否關(guān)注當(dāng)?shù)匕傩盏娘L(fēng)險(xiǎn)感知

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)情景下，人們對(duì)礦山風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知受到文化、社會(huì)、利益、環(huán)境因素等的影響，而公眾的礦山風(fēng)險(xiǎn)感知會(huì)影響開(kāi)礦的項(xiàng)目或決策是否開(kāi)展，因此，要避免公眾行為與開(kāi)礦行為之間的沖突，就要關(guān)注公眾對(duì)開(kāi)礦的風(fēng)險(xiǎn)感知，就需要在開(kāi)礦前期對(duì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知進(jìn)行了解、排查與評(píng)估，充分掌握影響公眾風(fēng)險(xiǎn)感知狀況的主要因素，將公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知作為評(píng)估的重要指標(biāo)。

風(fēng)險(xiǎn)感知雖然是一種心理活動(dòng)，常常被專(zhuān)家與政府所忽略，但它具有重要的政策啟示作用，譚爽（2015）提出在大型工程項(xiàng)目中，公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知包括公眾對(duì)工程的安全性感知、公平性感知與信任感知，認(rèn)為公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知會(huì)“激發(fā)”原生型社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)[6]。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匕傩諏?duì)開(kāi)礦不太認(rèn)同，原因有以下幾點(diǎn)：（1）一些人認(rèn)為開(kāi)礦會(huì)造成環(huán)境污染、進(jìn)而對(duì)子孫后代產(chǎn)生影響。（2）因?yàn)槲鞑厥莵喼薜乃?，開(kāi)礦會(huì)污染西藏的水源以及草場(chǎng)，而這些水源是區(qū)外一些河流的上游，因而會(huì)擔(dān)心造成內(nèi)地水源的污染。（3）已有開(kāi)礦失敗的案例。2006年，曾出現(xiàn)過(guò)開(kāi)礦公司說(shuō)是探礦，實(shí)質(zhì)上偷偷進(jìn)行采礦。2008年，百姓反對(duì)影響找礦產(chǎn)資源的進(jìn)展，同時(shí)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍進(jìn)不去，或者進(jìn)去后遭到當(dāng)?shù)匕傩諝?，最后各方均受到了懲罰（尤其是鄉(xiāng)長(zhǎng)、村委會(huì)被撤職）。（4）開(kāi)礦技術(shù)不過(guò)關(guān)。（5）開(kāi)礦專(zhuān)業(yè)人員缺乏，資源不能得到有效開(kāi)采與利用。（6）開(kāi)礦企業(yè)的實(shí)力。在2000年前，只要有關(guān)系，就可得探礦證，甚至出現(xiàn)以探代采的現(xiàn)象，當(dāng)前是堅(jiān)決杜絕這一行為，對(duì)于開(kāi)礦企業(yè)也有要求，資金雄厚是最重要也是最基本的。

3.是否重視風(fēng)險(xiǎn)溝通

風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其作用不容忽視，在穩(wěn)評(píng)中要相當(dāng)重視風(fēng)險(xiǎn)溝通。當(dāng)前，西藏的開(kāi)礦分為探礦與采礦，在西藏很多地方，只要見(jiàn)到工作組進(jìn)地不分原因就阻止開(kāi)礦。關(guān)于西藏開(kāi)礦的問(wèn)題，政府認(rèn)為：不管開(kāi)與不開(kāi)，對(duì)于找礦的工作相當(dāng)支持，也就是對(duì)該縣的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備類(lèi)型、數(shù)量、區(qū)位等進(jìn)行摸底勘探。至于探明后，開(kāi)不開(kāi)采是國(guó)家說(shuō)了算，國(guó)家會(huì)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，而探明礦種、產(chǎn)量，甚至礦的成熟度等這是地方政府應(yīng)該做好的事。

如果開(kāi)礦時(shí)遇到百姓反對(duì)有兩種做法：其一是相關(guān)部門(mén)形成不同的組，與不同的百姓進(jìn)行接觸，從國(guó)防戰(zhàn)略與國(guó)際輿論等視角出發(fā)，組對(duì)組進(jìn)行溝通，目的使探礦隊(duì)能進(jìn)去，但不一定開(kāi)采。其二是通過(guò)多種方法說(shuō)服百姓。周邊區(qū)域，如墨竹、林周的百姓已得到了資源補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)也起到了很大的促進(jìn)作用，地界一般是在地表的，所以地下資源有可能被從周?chē)h地下進(jìn)去開(kāi)采了但達(dá)孜縣當(dāng)?shù)匕傩漳貌坏饺魏魏锰帯Ｋ詣癜傩諒乃枷肷辖邮荛_(kāi)礦這一行為。

4.是否保障當(dāng)?shù)匕傩盏慕?jīng)濟(jì)利益

由于開(kāi)礦會(huì)給西藏當(dāng)?shù)匕傩盏纳a(chǎn)與生活造成潛在的危害，因而應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行合理補(bǔ)償，有學(xué)者提出：從一般實(shí)踐看，在居民獲得滿意的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償情況下，社會(huì)沖突發(fā)生的可能性與程度通常都是可控的[7][8]。未來(lái)開(kāi)礦穩(wěn)評(píng)工作的重點(diǎn)之一是讓老百姓覺(jué)得自己有利，這樣才有可能支持開(kāi)礦。在穩(wěn)評(píng)中有一部分民眾反對(duì)開(kāi)礦，其關(guān)鍵在于補(bǔ)償是否合理，若補(bǔ)償能達(dá)到民眾的心理預(yù)期，則社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)就比較低，有部分民眾希望通過(guò)開(kāi)礦獲得一定程度的補(bǔ)償及機(jī)會(huì)，進(jìn)而改善家庭生活。這在西藏是均有實(shí)例的，當(dāng)年在墨竹工卡，開(kāi)采后的前期就對(duì)地方財(cái)政開(kāi)始做貢獻(xiàn)，當(dāng)?shù)匕傩諒拈_(kāi)礦企業(yè)所上稅中也獲得不少補(bǔ)償與收益，不光提高百姓的收入，而且百姓的房子、家具都由企業(yè)來(lái)提供，甚至每年還有分成，將開(kāi)礦的收益給老百姓進(jìn)行分紅，作為補(bǔ)償其與后代所承受的當(dāng)代以及后代的風(fēng)險(xiǎn)。在訪談過(guò)程中，該部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為錢(qián)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（經(jīng)濟(jì)利益）在處理的過(guò)程中能起到一定的作用，讓百姓受益后，百姓會(huì)改變想法。因此評(píng)估公眾的補(bǔ)償心理預(yù)期值也是預(yù)防礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素之一。

總之，西藏礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的核心是識(shí)別出影響開(kāi)礦社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的因素，一般有兩種思路：一是通過(guò)訪談或查閱歷史數(shù)據(jù)、案例和媒體報(bào)道，了解歷史上同類(lèi)項(xiàng)目中社會(huì)不穩(wěn)定事件發(fā)生的情況，預(yù)防與處置的方法。二是通過(guò)問(wèn)卷和訪談等形式了解當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)開(kāi)礦的態(tài)度與意見(jiàn)，也就是公眾對(duì)于開(kāi)礦的接受度。當(dāng)前，公眾對(duì)于開(kāi)礦的接受度已成為穩(wěn)評(píng)的核心與關(guān)鍵，主要分析在穩(wěn)評(píng)的過(guò)程中，當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)于開(kāi)礦的接受度，這將成為確定西藏礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)高與低的核心關(guān)鍵因素，即社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重點(diǎn)應(yīng)從以上四個(gè)方面來(lái)識(shí)別其風(fēng)險(xiǎn)并做好風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略，這樣可有效地預(yù)防西藏礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

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