劉建超：把依法用好留置措施作為監(jiān)察工作的重中之重

徐天

劉建超。圖/中新

浙江省作為監(jiān)察體制改革第一批先行先試的3個省市之一，在此前的改革試點中做出了多方面的探索。

在全國兩會前夕，《中國新聞周刊》專訪了浙江省委常委、省紀(jì)委書記、省監(jiān)委主任劉建超，請他介紹浙江省改革試點的做法、啟示，以及下一步如何深化改革等問題。

劉建超說：“我們將繼續(xù)擔(dān)起先行先試責(zé)任，在鞏固、深化和拓展上下功夫，著力構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系?！?h3>從實踐最急需的機制制度建起

中國新聞周刊：你如何理解“監(jiān)察體制改革的目的，就在于加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)”這一說法？

劉建超：我們在實踐中深刻體會到，監(jiān)察體制改革的目的，是堅持黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)依規(guī)執(zhí)紀(jì)和依法治國的高度統(tǒng)一，建成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗機制體制。我體會集中統(tǒng)一、權(quán)威高效主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，監(jiān)委作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)，不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)。過去行政監(jiān)察的對象主要是行政機關(guān)的工作人員，檢察院主要是偵辦國家工作人員職務(wù)犯罪。改革后，監(jiān)委依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察。依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為。

其次，從組織形式和職能定位上實現(xiàn)黨對監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一個很重要的制度安排，是實行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職能的體制。這就要求監(jiān)委查辦案件從初核、立案到采取留置措施、提出處置意見和審查意見等事項，都必須向黨委報告，構(gòu)建起了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下紀(jì)律管全黨、法律管公職人員相結(jié)合全覆蓋的治理腐敗體系。

以浙江省監(jiān)委為例，需要對涉及省管干部重要、敏感的問題線索進行初核時，就要向省委書記請示匯報;如果對象是省委委員，或下一級黨委（黨組）一把手，要報省委書記審批。這樣，從案件啟動之初，監(jiān)察工作就始終在黨委的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，確保方向正確。又如，在立案審查調(diào)查階段，所有省管干部的審查調(diào)查報告，都是要報省委書記審批，最后移送司法機關(guān)，還要經(jīng)省委常委會審議通過。

第三，在反腐敗斗爭實踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全過程的領(lǐng)導(dǎo)。改革過程中，在紀(jì)法貫通、法法銜接等方方面面，都體現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。特別是法法銜接上，需要各機關(guān)密切配合，在這個過程中，往往需要通過黨委反腐敗協(xié)調(diào)小組來統(tǒng)一思想和行動，協(xié)調(diào)公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)，做到既協(xié)調(diào)有序，配合有方，又各負(fù)其責(zé)，互相制約，確保實現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會效果的集中統(tǒng)一。

中國新聞周刊：在建章立制方面，浙江省主要做了什么探索？

劉建超：我們在學(xué)深悟透中央決策部署精神的基礎(chǔ)上，在中央改革試點方案和全國人大常委會授權(quán)決定的總體框架內(nèi)，結(jié)合浙江實際，有針對性地制定出臺相關(guān)機制制度，確保中央改革試點決策部署在浙江一貫到底，不走樣不跑偏。

一年來，在沒有現(xiàn)成規(guī)定可依、沒有現(xiàn)成例子可循的情況下，我們堅持什么問題突出就解決什么問題，從實踐最急需的機制制度建起，而不是面面俱到，試圖一次解決所有問題，窮盡各個環(huán)節(jié)，搞出一部“百科全書”，反而把亟待破解的問題淹沒在大量條文中，容易落入“制度陷阱”。

按照這一改革方法論，浙江省相繼出臺20多項制度，基本建成一套涵蓋監(jiān)督、調(diào)查、處置各個方面，規(guī)范有效、可復(fù)制可推廣、具有監(jiān)察工作特點的“監(jiān)言監(jiān)語”制度框架。在不斷的摸索與完善中，我們先后設(shè)計了與監(jiān)察措施配套的45類法律文書，制作了監(jiān)察日常工作使用的79種監(jiān)察模板，逐步滿足了工作需要。

這些制度全部以參考資料的形式下發(fā)全省各地，以作改革借鑒，同時要求各地結(jié)合實際加強實踐驗證，在先行先試中發(fā)現(xiàn)問題，在修改完善后再改再試，在實踐——修訂——實踐的循環(huán)往復(fù)中，不斷健全完善監(jiān)察工作制度體系。

中國新聞周刊：全國第一起留置案出現(xiàn)在浙江，浙江對以留置為核心的12項監(jiān)察措施的運用，做了什么樣的探索？

劉建超：留置是運用法治思維和法治方式反腐敗的最重要、最有力調(diào)查措施，也是各方面高度關(guān)注的調(diào)查手段。黨的十九大報告明確指出，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

我們把依法用好監(jiān)察留置措施作為開展監(jiān)察工作的重中之重，按照中央精神，結(jié)合浙江實際，先后制定出臺《監(jiān)察留置措施操作指南》《監(jiān)察留置場所暫行規(guī)定》等，對留置怎么審批、留置在哪里、如何監(jiān)督留置措施實施等作出明確規(guī)定，確保嚴(yán)格規(guī)范、謹(jǐn)慎穩(wěn)妥使用留置措施，為依法有效開展監(jiān)察提供了有力保障。

在探索監(jiān)察委與檢察院之間的銜接上，浙江省也做了很多努力。圖/新華

我們清醒地認(rèn)識到，留置是最重要的監(jiān)察措施，必須加強約束規(guī)范，防止權(quán)力濫用。比如，我們建立集體研究機制和上提一級審批機制，從嚴(yán)把關(guān)留置審批。市、縣兩級監(jiān)察委員會采取留置措施，除符合基本的留置條件外，必須由市、縣監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，并報上一級監(jiān)察委員會批準(zhǔn);涉及本級黨委管理的公職人員，還須向本級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)報告。通過履行嚴(yán)格的審批程序，既確保了黨對監(jiān)察留置工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，又有效防止監(jiān)察留置的亂用、濫用，杜絕了未批先留、違法留置等行為，維護了留置措施的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

除了留置措施，我們按照能試盡試的原則，對其他監(jiān)察措施的運用也進行了積極的探索。如研究制定了《監(jiān)察業(yè)務(wù)運行工作規(guī)程》，搭建了監(jiān)察業(yè)務(wù)運行的基礎(chǔ)，規(guī)范了12項監(jiān)察調(diào)查措施的使用。

一年來，我們充分發(fā)揮監(jiān)委成立后體制機制方面的新優(yōu)勢，始終保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，“打虎”“拍蠅”“獵狐”三管齊下，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢，做到了屆末之年、試點期間力度更大、節(jié)奏更快。截至2018年2月27日，全省對266名被調(diào)查人采取留置措施，辦結(jié)的案件中被留置的主要監(jiān)察對象100%移送起訴。此外，未通過留置措施，直接移送檢察機關(guān)審查起訴的共有158人。應(yīng)該說，通過深化監(jiān)察體制改革，反腐敗這場正義之戰(zhàn)，在浙江越打越有力，不敢腐的成果愈加鞏固，震懾作用愈加凸顯，為奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利奠定了堅實基礎(chǔ)。

把加強對監(jiān)察委員會的監(jiān)督擺在突出位置

中國新聞周刊：社會各界都很關(guān)心由誰來監(jiān)督監(jiān)委，對此你怎么看？

劉建超：信任不能代替監(jiān)督，任何權(quán)力都要在制度的籠子里運行。浙江省在推進改革試點過程中，始終把加強對監(jiān)察委員會的監(jiān)督擺在突出位置來抓，在機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)運行、日常監(jiān)督上采取一系列措施，扎緊制度籠子，堅決防止“燈下黑”。

從組織和制度建設(shè)入手，構(gòu)建內(nèi)部既互相協(xié)調(diào)、又互相制約的組織體制和運行機制。問題線索由相關(guān)部門集中統(tǒng)一管理，動態(tài)更新，全程監(jiān)控。省市兩級實行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和審查調(diào)查職責(zé)分開、部門分設(shè)，實現(xiàn)“前臺”和“后臺”分離。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)所聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督，不負(fù)責(zé)具體案件查辦：審查調(diào)查部門負(fù)責(zé)對違紀(jì)違法行為立案審查，一次一授權(quán)，不固定聯(lián)系某一地區(qū)或者部門。案件審理部門則負(fù)責(zé)審核把關(guān)，對事實不清、證據(jù)不足的，退回審查調(diào)查部門補充證據(jù)或重新調(diào)查。同時，認(rèn)真貫徹“寬打窄用”的原則，根據(jù)監(jiān)察措施的權(quán)限大小，設(shè)置層級不同的審批程序，嚴(yán)格決策和審批要求。

同時，全面排查風(fēng)險，從管錢、管事的關(guān)鍵環(huán)節(jié)抓起，完善相應(yīng)監(jiān)管舉措，筑牢“防火墻”。比如，在涉案款物管理方面，嚴(yán)格執(zhí)行專門保管制度，設(shè)立專用賬戶，固定專門場所，指定專人保管。在履行職責(zé)方面，嚴(yán)格執(zhí)行回避制度，存在可能影響公正監(jiān)察情形的，監(jiān)察人員必須回避。建立說情、過問案件情況記錄、報告制度，對打聽案情、過問案件、說情干預(yù)行為，逐一記錄和備案，等等。從實踐看，取得了較好的效果。

中國新聞周刊：在監(jiān)察體制改革方面，浙江下一步將有何舉措？

劉建超：我們將認(rèn)真貫徹落實中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，堅持內(nèi)涵發(fā)展，堅持問題導(dǎo)向，大膽探索實踐，不斷鞏固、深化和拓展監(jiān)察體制改革先行先試成果，切實把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。根據(jù)即將頒布的國家監(jiān)察法，在以下幾個方面深化拓展：

一是健全制度。認(rèn)真落實監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則，嚴(yán)格執(zhí)行集體決策、請示報告、備案回避、涉案款物管理規(guī)定，推進訊問、調(diào)取、查封、扣押等重要取證工作全過程記錄，健全內(nèi)部管理制度，構(gòu)建嚴(yán)密的自我監(jiān)督體系。修訂監(jiān)察業(yè)務(wù)運行工作規(guī)程等制度，健全日常監(jiān)督、問題線索處置、調(diào)查、審理、申訴復(fù)查等監(jiān)察工作程序，建立健全相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。

二是深入探索。深入研究政務(wù)處分種類、適用程序等問題，細化監(jiān)察問責(zé)適用情形和問責(zé)措施，規(guī)范監(jiān)察建議的使用，健全監(jiān)察處置辦法。以規(guī)范留置為重點，深化應(yīng)用好各類監(jiān)察措施。

三是完善機制。加強監(jiān)委內(nèi)部職責(zé)銜接，理順執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門與審查調(diào)查部門、派駐機構(gòu)的職責(zé)界限，進一步明確執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門的調(diào)查權(quán)限、派駐機構(gòu)的監(jiān)察權(quán)限和工作程序。完善執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、線索處置、案件調(diào)查協(xié)作配合機制。健全查辦職務(wù)犯罪案件協(xié)作機制，深化紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)的協(xié)作配合。建立健全監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)對國有企業(yè)管理人員失職瀆職犯罪、基層群眾自治組織從事集體事務(wù)管理人員職務(wù)犯罪案件的管轄銜接機制。

四是拓展延伸。探索強化各類經(jīng)濟技術(shù)（高新）開發(fā)區(qū)管委會、國有企事業(yè)單位、中央在浙單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、農(nóng)村基層監(jiān)察監(jiān)督工作，推動監(jiān)察體系拓展延伸，從體制機制上實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。加強巡視巡察、派駐監(jiān)察和國家監(jiān)察三個“全覆蓋”的銜接，切實形成監(jiān)察合力。推動監(jiān)察工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，使群眾身邊的公職人員受到嚴(yán)密監(jiān)督。

總之，要通過進一步深化改革試點，全面加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，積極構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，更好發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察機關(guān)合署辦公體制機制新優(yōu)勢，不斷完善黨和國家監(jiān)察體系，切實提升反腐敗工作規(guī)范化、法治化水平。