基于財(cái)政政策供給側(cè)改革視角的精準(zhǔn)扶貧對(duì)策研究

■周 山

做好新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，確保十九大報(bào)告提出的到2020年在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，進(jìn)而解決區(qū)域性整體貧困是我們黨提出的莊嚴(yán)承諾。目前脫貧工作最難、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)村，由于受自然歷史等條件限制貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后，脫貧工作難度大、進(jìn)展緩慢，面對(duì)十九大提出任務(wù)要求，如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策供給側(cè)改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高效供給，在政府投入作為扶貧開(kāi)發(fā)中承擔(dān)主體和主導(dǎo)作用的背景下顯得格外重要。

一、當(dāng)前財(cái)政政策在助力精準(zhǔn)扶貧中存在的不足

（一）財(cái)政扶貧政策制度設(shè)計(jì)上存在缺陷，部分扶貧對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)。

財(cái)政資金通過(guò)轉(zhuǎn)移支付向貧困地區(qū)傾斜，貧困地區(qū)不但能夠免費(fèi)得到無(wú)償?shù)呢?cái)政資金，而且可以獲得各種各樣的財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策，但是由于在制度設(shè)計(jì)上缺乏科學(xué)有效的貧困地區(qū)識(shí)別和退出機(jī)制，已經(jīng)脫貧地區(qū)為了繼續(xù)享受政策紅利卻不愿意“摘帽”，現(xiàn)實(shí)中存在著部分貧困縣卻在申請(qǐng)小康縣、百?gòu)?qiáng)縣的怪相；當(dāng)前識(shí)別貧困對(duì)象的方式仍然存在識(shí)別不精準(zhǔn)，且缺乏動(dòng)態(tài)管理機(jī)制情況，導(dǎo)致已脫貧的貧困人口沒(méi)有退出，返貧的沒(méi)有及時(shí)納入，真正需要得到幫扶的貧困對(duì)象沒(méi)有及時(shí)得到幫扶，背離了精準(zhǔn)扶貧宗旨。

（二）地方政府的財(cái)力有限與財(cái)政扶貧資金運(yùn)作效率不高現(xiàn)象并存。

貧困地區(qū)地方財(cái)政收入有限，用于實(shí)現(xiàn)脫貧的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的資金更是有限，影響了貧困地區(qū)脫貧的可持續(xù)性，加大了脫貧攻堅(jiān)難度；而與此同時(shí)財(cái)政扶貧資金常常被分散到財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政、扶貧等部門(mén)，從項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)、爭(zhēng)取、計(jì)劃下達(dá)到資金撥付等往往缺乏整合統(tǒng)籌，各自為政，造成了扶貧項(xiàng)目多頭立項(xiàng)、分散使用和反復(fù)投入現(xiàn)象，扶貧資金碎片化、分散化現(xiàn)象嚴(yán)重，有限的扶貧資金未能形成合力，運(yùn)作效率不高。

（三）財(cái)政扶貧項(xiàng)目缺乏科學(xué)性、扶貧資金使用不規(guī)范影響了扶貧效果。

1.扶貧項(xiàng)目缺乏精細(xì)化管理。

部分扶貧項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，未能對(duì)項(xiàng)目的可行性、效益性以及是否做到因地制宜做出全面考慮，很多項(xiàng)目前期調(diào)查流于表面形式，缺乏與扶貧對(duì)象溝通，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，由于缺乏科學(xué)論證造成部分立項(xiàng)項(xiàng)目安排了預(yù)算，但卻無(wú)法形成支出或形成無(wú)效支出，導(dǎo)致部分扶貧資金大量閑置、滯留國(guó)庫(kù)或者損失浪費(fèi)；除此之外，部分扶貧項(xiàng)目還存在著只重視前期立項(xiàng)、建設(shè)，而對(duì)項(xiàng)目建成后維護(hù)管理和運(yùn)營(yíng)以及收益分配等事項(xiàng)不重視，造成了不少扶貧項(xiàng)目沒(méi)有真正發(fā)揮效益，損失浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

2.財(cái)政扶貧資金監(jiān)管不到位。

根據(jù)2017年審計(jì)署公布的全國(guó)158個(gè)貧困縣財(cái)政扶貧資金審計(jì)結(jié)果顯示，部分扶貧資金陽(yáng)光化管理沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)，導(dǎo)致日常監(jiān)管不到位，發(fā)生騙取套取、違規(guī)使用、借機(jī)牟利3.81億元，其中部分貧困縣將扶貧資金用于彌補(bǔ)日常公用經(jīng)費(fèi)不足、市政建設(shè)等非扶貧項(xiàng)目，擠占了本來(lái)就稀缺的扶貧資源；在實(shí)際扶貧資金使用過(guò)程中，一些基層財(cái)務(wù)人員在報(bào)賬時(shí)往往只注重審核發(fā)票的合規(guī)性而對(duì)于項(xiàng)目基礎(chǔ)信息和真實(shí)性不關(guān)注，部分項(xiàng)目為了更多地獲取財(cái)政扶貧資金，存在著通過(guò)虛報(bào)工程量、降低工程質(zhì)量來(lái)達(dá)到多獲得收入、降低成本的目的，扶貧項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)由于財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目驗(yàn)收制度設(shè)計(jì)上的缺陷以及專業(yè)工程審計(jì)力量的缺乏，導(dǎo)致套取財(cái)政扶貧資金案例頻頻發(fā)生。

（四）財(cái)政扶貧與金融扶貧未能形成合力。

在當(dāng)前政府投入依舊在扶貧中占據(jù)主體和主導(dǎo)地位，金融扶貧的撬動(dòng)作用未能充分發(fā)揮，導(dǎo)致財(cái)政資金和金融扶貧在供給側(cè)未能真正形成合力，當(dāng)前貧困地區(qū)資金需求和財(cái)政投入資金有限的矛盾仍然是扶貧開(kāi)發(fā)中的主要矛盾。由于貧困戶難以提供借款資金必要的抵押物、擔(dān)保物以及信用意識(shí)淡薄，不按時(shí)償還本金的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，加上扶貧貸款收益低，違約風(fēng)險(xiǎn)較大。雖然政府提供財(cái)政貼息但是本金形成壞賬的風(fēng)險(xiǎn)未能有效化解，貧困地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)缺乏支持扶貧貸款的內(nèi)在動(dòng)力。

（五）缺乏科學(xué)的財(cái)政扶貧資金績(jī)效考核和審計(jì)機(jī)制。

盡管各級(jí)財(cái)政對(duì)扶貧資金的投入越來(lái)越大，扶貧事業(yè)取得了不小成就，但是由于缺乏科學(xué)的績(jī)效考核體系導(dǎo)致部分項(xiàng)目只注重貧困地區(qū)短期利益和眼前經(jīng)濟(jì)利益的改善，并沒(méi)有從可持續(xù)脫貧視角統(tǒng)籌規(guī)劃使用財(cái)政扶貧資金，造成當(dāng)期數(shù)據(jù)指標(biāo)脫貧，過(guò)后又返貧現(xiàn)象；而審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于財(cái)政扶貧資金審計(jì)在實(shí)務(wù)中往往更多地關(guān)注財(cái)務(wù)收支使用情況，真正意義上的績(jī)效審計(jì)還不是重點(diǎn)，更多地還是關(guān)注財(cái)政扶貧資金使用的真實(shí)性、合規(guī)性，也制約了財(cái)政扶貧資金使用效果的提升。

二、提升財(cái)政政策供給側(cè)質(zhì)量的對(duì)策

（一）精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象。

要通過(guò)嚴(yán)格的事前評(píng)估、民主評(píng)議、村內(nèi)公示等方式精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象，并做到建檔立卡，詳細(xì)記錄家庭收入、貧困原因、脫貧方式等，并做到聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)更新，通過(guò)信息精準(zhǔn)帶動(dòng)精準(zhǔn)扶貧，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)人保、財(cái)政、公安等部門(mén)信息共享，定期對(duì)納入貧困人口信息進(jìn)行核查評(píng)估，建立貧困人口進(jìn)入退出機(jī)制，做到動(dòng)態(tài)化管理，打破過(guò)去財(cái)政扶貧資金“撒胡椒面”的管理方式，做到財(cái)政資金精準(zhǔn)發(fā)力。

（二）加強(qiáng)財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度。

加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度，建立貧困地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)解決制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸因素，為實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧夯實(shí)基礎(chǔ)；當(dāng)前財(cái)政涉農(nóng)資金和扶貧資金多頭管理、使用分散、交叉重復(fù)已經(jīng)嚴(yán)重制約著精準(zhǔn)扶貧的效率和效果，必須要深入推進(jìn)涉農(nóng)領(lǐng)域資金改革，推進(jìn)審批權(quán)限下放，充分賦予地方自主統(tǒng)籌涉農(nóng)資金的權(quán)利，將各級(jí)財(cái)政安排用途相近的涉農(nóng)資金統(tǒng)一管理、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一組織驗(yàn)收，真正做到“多個(gè)渠道引水，一個(gè)龍頭放水”以及地方政府在精準(zhǔn)扶貧中財(cái)權(quán)、事權(quán)的統(tǒng)一。

（三）加強(qiáng)財(cái)政扶貧項(xiàng)目和資金使用的管理。

1.精準(zhǔn)安排扶貧項(xiàng)目。

扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)前要做好前期規(guī)劃和可行性研究，科學(xué)地進(jìn)行評(píng)估論證，與貧困家庭進(jìn)行座談交流，充分了解困難群眾最關(guān)心最急迫需要解決的問(wèn)題，提高扶貧項(xiàng)目選取的科學(xué)性、針對(duì)性和精準(zhǔn)性；積極推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)管理，提升入庫(kù)項(xiàng)目的質(zhì)量和可操作性，充分發(fā)揮項(xiàng)目庫(kù)作用，將項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目作為年度資金安排、使用以及績(jī)效考核的依據(jù)，未進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目不能作為扶貧項(xiàng)目實(shí)施，縣級(jí)政府不予立項(xiàng)，及時(shí)根據(jù)脫貧情況和貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2.強(qiáng)化財(cái)政扶貧資金監(jiān)管。

財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政扶貧項(xiàng)目報(bào)賬監(jiān)管，嚴(yán)格審查報(bào)銷(xiāo)憑證的合規(guī)性，對(duì)于每一個(gè)扶貧項(xiàng)目都要做到專戶管理、?？顚Ｓ?、專賬核算，對(duì)于財(cái)政扶貧資金形成的資產(chǎn)要明晰產(chǎn)權(quán)，明確具體的管護(hù)主體和責(zé)任以及后續(xù)維護(hù)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源途徑，讓扶貧項(xiàng)目真正成為能夠帶動(dòng)貧困人口發(fā)家致富的好項(xiàng)目；審計(jì)部門(mén)要充分發(fā)揮在工程審計(jì)中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)委托社會(huì)中介力量對(duì)扶貧項(xiàng)目工程量和造價(jià)進(jìn)行審計(jì)等方式來(lái)彌補(bǔ)審計(jì)力量不足，堅(jiān)決識(shí)別騙取套取、違規(guī)使用財(cái)政扶貧資金以及借機(jī)牟利行為，充分與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)積極配合，形成監(jiān)管合力，確保扶貧資金使用安全和高效。

（四）充分利用財(cái)政扶貧資金撬動(dòng)金融資本扶貧。

充分發(fā)揮財(cái)政和金融資本的協(xié)同效應(yīng)，設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，用財(cái)政扶貧資金支持商業(yè)銀行堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)管理底線，變直接投入財(cái)政資金為撬動(dòng)金融資本參與扶貧，提升金融資本助力扶貧事業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，從而真正從制度設(shè)計(jì)層面解決貧困地區(qū)貸款難的問(wèn)題。

（五）建立科學(xué)的財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

強(qiáng)化“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，扶貧、財(cái)政部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況建立相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，充分運(yùn)用定量、定性以及約束性事項(xiàng)等方式來(lái)考核扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生的效果以及帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益；審計(jì)部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的重要意義，強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)理念，做到資金、項(xiàng)目和政策績(jī)效審計(jì)，通過(guò)績(jī)效審計(jì)著力解決擠占挪用、損失浪費(fèi)、損害群眾利益的問(wèn)題，保證國(guó)家扶貧政策落實(shí)到位。

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