區(qū)域合作如何避開雷區(qū)

云賀

隨著全球化程度不斷加深，單個國家或地區(qū)在應(yīng)對和解決全球化挑戰(zhàn)時愈發(fā)顯得力不從心。例如，碳排放不會止步于城市邊界;伴隨經(jīng)濟形勢變化的失業(yè)潮，也呈現(xiàn)出跨轄區(qū)層層傳導的趨勢。

由于新技術(shù)、新商業(yè)模式的溢出效應(yīng)不斷加強，如今解決地區(qū)問題、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的方式不僅是多維度的，更是跨邊界的。可以說，地區(qū)領(lǐng)導者比以往任何時候都更需要合作精神。

雖然“區(qū)域協(xié)作”早已成為許多發(fā)達地區(qū)治理者的主動選擇，可效果卻大相徑庭，失敗與成功案例皆有一批。今年2月，布魯金斯學會城市政策研究項目主管艾米·劉（Amy Liu）和研究助理內(nèi)森·艾諾斯底（Nathan Arnosti）聯(lián)合發(fā)布了一篇名為《現(xiàn)代區(qū)域合作案例》的文章。通過梳理和剖析美國區(qū)域合作的典型案例，文章認為，區(qū)域協(xié)作不是跟風之舉，地方治理者在采取區(qū)域協(xié)作戰(zhàn)略前，應(yīng)充分了解這一舉措對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的意義和必要性。在具體執(zhí)行過程中，還要避開一些“雷區(qū)”。

避免惡性競爭

每個國家和地區(qū)采取區(qū)域合作的緣由各有不同。比如，美國近一年來再次掀起的區(qū)域協(xié)作風潮，與聯(lián)邦政府有可能大幅削減醫(yī)療、科研、教育培訓的風聲有很大關(guān)系。這一趨勢導致市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等基層轄區(qū)對于州政府的依賴程度加深，由此不得不選擇抱團取暖，共同發(fā)聲，爭取最大利益。

不過，文章提出，總的來看，避免惡性競爭可謂是美國許多地區(qū)采取合作戰(zhàn)略的重要原因之一。一直以來，地方主義、區(qū)域主義都是阻礙地區(qū)發(fā)展的巨大障礙之一，一不小心就會陷入“損人不利己”的尷尬境地。

以美國的堪薩斯州和密蘇里州為例。這兩個州在歷史上就是一組“老對手”，它們之間的競爭可以追溯到美國獨立戰(zhàn)爭之前。如今，競爭已不似當初那般血腥，更多的是以經(jīng)濟形式展開，但結(jié)果卻依然令人唏噓。

為了吸引企業(yè)入駐，增加本地就業(yè)崗位，兩州政府從2010年到2014年間，總共放棄了約2.17億美元的稅收。由于納稅大戶多集中于兩州共管的交界地區(qū)——堪薩斯城，許多企業(yè)僅需挪動一兩公里就能輕松跨越邊界，尋求最優(yōu)落戶地。這五年間，堪薩斯州和密蘇里州分別從對方手中贏得了3289個和2824個工作崗位，但兩州相加幾乎沒有產(chǎn)生新增崗位。

文章認為，除了部分企業(yè)獲得一些稅收方面的實在好處，這場兩州之爭可謂是勞民傷財。就連關(guān)鍵的見證者之一——時任堪薩斯城市長斯萊·詹姆斯（Sly James），也將這場新世紀的“邊界之戰(zhàn)”形容為“目光短淺”。

無獨有偶。美國俄亥俄州的哥倫布市和周邊數(shù)個城鎮(zhèn)之間的戰(zhàn)局也曾在2010年前后陷入膠著。各市政府分別以稅收減免等優(yōu)惠政策作為吸引企業(yè)總部搬遷的砝碼，以期給當?shù)貛砀嘭斦杖牒途蜆I(yè)崗位。

然而，結(jié)果卻是：整個區(qū)域出現(xiàn)了多處因企業(yè)搬遷而留下的空蕩蕩的大樓，所有城鎮(zhèn)都同時成為這次“零和戰(zhàn)役”中的受益者和受害者。最終，哥倫布市和周邊九個城鎮(zhèn)在2011年簽署了合作協(xié)議，這場“搶總部、挖人才”的鬧劇才算告一段落。

遵循兩大原則

除了避免惡性競爭，《現(xiàn)代區(qū)域合作案例》一文提出，單個區(qū)域受諸多發(fā)展條件的限制，很難憑一己之力解決現(xiàn)實問題，也是區(qū)域合作的催動因素之一。

例如，美國包括舊金山、芝加哥、巴爾的摩等多個大城市長期面臨著嚴重的“房荒問題”，大批中低收入家庭深陷住房支付能力危機。而這一問題必須通過地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)才能緩解。

為此，巴爾的摩地區(qū)的多個城鎮(zhèn)政府攜手合作，設(shè)立了名為“巴爾的摩住房流動計劃”（The Baltimore Housing Mobility Program）的公益項目，致力于為那些無法承擔巴爾的摩市住房價格的低收入家庭，提供搬往馬里蘭州其他地區(qū)的各種咨詢和便利服務(wù)，以最大限度地減少城鎮(zhèn)間人口流動障礙，降低搬遷成本。

區(qū)域合作的好處毋庸贅述，但在案例梳理和分析過程中，布魯金斯學會的兩位研究員也發(fā)現(xiàn)了一些問題，許多地區(qū)的區(qū)域合作陷入了誤區(qū)，乃至“雷區(qū)”。

例如，有些地區(qū)的區(qū)域合作陷入了“只增長不包容”的誤區(qū)，即只注重經(jīng)濟指標而忽略社會發(fā)展，這會導致協(xié)作成果只能惠及少數(shù)人群，反而進一步加劇了區(qū)域間不平等的趨勢。

又如，以往的協(xié)作機制往往以地方政府為主體制定合作框架，這在許多時候會使區(qū)域合作成為地方保護主義的保護傘。

為避免踩進“雷區(qū)”，布魯金斯的兩位研究員表示，現(xiàn)代區(qū)域合作應(yīng)遵循兩大原則。

一是將包容性增長作為區(qū)域合作的基本目標。目前，發(fā)達國家區(qū)域合作的重點主要集中在土地和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃利用、建立完善利益分享機制等方面。不可否認，這些舉措是區(qū)域合作永恒的主題。但下一步，各地政府機構(gòu)有必要進一步探索實現(xiàn)區(qū)域包容性經(jīng)濟增長，特別是在就業(yè)、教育等民生領(lǐng)域加大合作砝碼。

例如，2013年，美國芝加哥市與周邊7個縣組建了“芝加哥區(qū)域增長集團”（Chicago Regional Growth Corporation，簡稱CRGC），主要工作之一就是聯(lián)合8個轄區(qū)的公私機構(gòu)，協(xié)調(diào)制定了區(qū)域性的就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。這大大改善了此前轄區(qū)間就業(yè)信息不對稱、乃至互相“挖人”的惡性循環(huán)。

二是擴大區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)的主體角色。盡管傳統(tǒng)意義上的區(qū)域合作是以政府為主導，但布魯金斯學會的兩位研究員認為，現(xiàn)代區(qū)域合作應(yīng)納入更多參與主體。

以往的協(xié)作機制往往以地方政府為主體制定合作框架，這在許多時候會使區(qū)域合作成為地方保護主義的保護傘。

在俄亥俄東北部地區(qū)，居民通勤時間長、跨轄區(qū)交通壓力大的問題遲遲不能解決。后來，該地區(qū)若干城鎮(zhèn)政府聯(lián)合城市規(guī)劃機構(gòu)、道路交通機構(gòu)、慈善組織和大型企業(yè)等，合力在這一地區(qū)梳理出了60余個熱門就業(yè)地點，并圍繞完善區(qū)域道路設(shè)施、推動就近就業(yè)等方面作出全局規(guī)劃，有效緩解了前述問題。

不過，文章提出，區(qū)域合作要嚴格遵照上述兩大原則并非易事。在全球范圍內(nèi)，參與轄區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟活動的主體越來越不局限于當?shù)卣?，還包括龍頭企業(yè)、科研院所、公益機構(gòu)、社區(qū)組織等。

由此，《現(xiàn)代區(qū)域合作案例》一文認為，區(qū)域合作是個“精細活兒”。各方立場不同，訴求也隨之不同，要想設(shè)計出一個讓各方都滿意的跨區(qū)域合作框架，前期需要耗費大量資源和溝通成本，這就要求整個合作要有明確可行的預期目標和精細化的制度設(shè)計，以避免資源浪費，提高溝通效率。