基于排污權交易的汾河流域生態(tài)補償法律機制研究

牛一嵐，趙 程

（東華理工大學 文法學院，江西 南昌 330013）

汾河隸屬于黃河水系，全長713公里，流域面積達到39721平方千米，發(fā)源于山西省忻州市寧武縣，是黃河的第二大支流，也是居住在黃土高原的山西人民賴以生存的水源，汾河流域水環(huán)境的好壞直接影響到山西省的發(fā)展。而一直以來，以煤炭能源采掘以及重工業(yè)的發(fā)展導致山西省內(nèi)的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)非常嚴重的破壞，不斷被爆料出來的污水直排也嚴重破壞了整個汾河流域的水質(zhì)，因此對汾河流域進行治理刻不容緩。

一、汾河流域生態(tài)補償制度的理論依據(jù)

（一）權利和義務對等原理

法律的兩大核心內(nèi)容即是權利和義務。馬克思主義辯證觀認為，權利和義務的對立統(tǒng)一表現(xiàn)為兩者相互依存、相互轉(zhuǎn)化、相互對應的存在。每一項權利都有自己相對應的義務，這個義務可能是權利人自己的，也可能是權利人以外其它第三人的，這些義務的履行保證權利的實現(xiàn)。權利人承擔義務，義務人享受權利，在法律關系中權利主體與義務主體是同一人的情況極為常見。

根據(jù)此原理的角度來看，在汾河流域的生態(tài)補償實施過程中，受污染區(qū)域所在地區(qū)或其主管部門在承擔著保護修復生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡義務的同時卻被剝奪了設計符合自身條件發(fā)展經(jīng)濟脫貧致富的權利。而在工業(yè)污染物的生產(chǎn)者在將這些具有危害性和污染性的工業(yè)廢棄物排入汾河后，依然繼續(xù)享有著經(jīng)濟利益和社會聲譽，享受著沒有被這些廢物破壞的生態(tài)環(huán)境，與此同時沒有承擔或者承擔了相對不等量的義務。這就嚴重地違背了權利義務的對等性原理，使得權利主體過多享受權利帶來的好處，而義務主體卻在犧牲自我的情況下承擔更多的義務，這樣的情況不利于兩大主體利益的協(xié)調(diào)，也有損于改善生態(tài)環(huán)境、保護生態(tài)平衡。因此，應當及時建立汾河流域生態(tài)補償法律機制，賦予生態(tài)保護的義務主體受償權，從而達到平衡權利主體（受益主體）和義務主體（保護主體）的權利義務關系。生態(tài)受償權的設立，平衡了受污染區(qū)域建設的代價利益分配，保證了生態(tài)保護的主體在努力維持和改善生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡的同時得到了本應獲得的各方面利益。[1]

（二）公民環(huán)境權理論

早在1960年以后，工業(yè)化進程日益加快，大量的煤炭、石油、工業(yè)垃圾污染等導致全球性的環(huán)境質(zhì)量變差，環(huán)境危機出現(xiàn)在人們的面前。隨著人們素質(zhì)的普遍提高和法律意識的增強，人們開始對與自身生存息息相關的環(huán)境是否擁有權力展開了關注和討論。關于公民是否有權力要求自己在良好的環(huán)境中生活，其法律依據(jù)是什么這樣的問題，美國密歇根大學的薩克斯教授在1960年提出了著名的“環(huán)境公共財產(chǎn)論”、“環(huán)境公共委托論”觀點。薩克斯教授認為，作為人類生活所必須且無法占為私有的空氣、陽光、水等環(huán)境要素不應該繼續(xù)作為所有權的客體而存在，不應該再繼續(xù)被當做是“自由財產(chǎn)”，它們的存在應該是全體國民的“公共財產(chǎn)”，任何人沒有任何理由可以對其進行占有、支配和損害；為了更加合理的支配和保護環(huán)境要素的公共財產(chǎn)，應當按照信托的原理，由廣大公民作為信托人，國家作為受托人接受廣大公民的委托進行管理。這個理論公開地提出，國家是全體國民的受托人，應代表全體國民的意志，對其負責，受其監(jiān)督，應妥善地管理、保護和修復受損的環(huán)境。同時，由于環(huán)境問題的復雜性和廣泛性等因素，國家在作為受托人行使環(huán)境管理的委托時，享有一定的自由裁量權。而自由裁量權本身就是一個很難界定其使用是否得當?shù)膯栴}，如果過度使用，必然會損害到委托人中弱勢群體的利益，也就同時損害了公眾的環(huán)境利益?；谝陨系沫h(huán)境背景，公民環(huán)境權理論于上世紀五六十年代誕生。公民環(huán)境權的誕生是基于廣大民眾對于政府公權力的不信任，以及用公民權利來限制國家權力的思想。公民環(huán)境權是指環(huán)境利用人依法對環(huán)境容量資源占有、使用和收益的權利，其認為每一個生活在地球上的人類都有在良好的生態(tài)環(huán)境中生存的權利，這個權利應當受法律保護。[2]此后的1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議在瑞典首都斯德哥爾摩召開，標志著公民環(huán)境權在國家上得到承認，進而才成為一種基本權利逐步被世界各國所接受。會議通過了《人類環(huán)境會議宣言》，宣言指出：“人人有在尊嚴和幸福的優(yōu)良環(huán)境里享受自由、平等和適當生活條件的基本權利。”這樣的表述使得許多國家意識到環(huán)境權作為公民基本權利之一，需要得到尊重和保護，于是在后來的許多年里，一些國家開始修改憲法或相關法律條文，將公民享有公平的生存環(huán)境的表述列入其中。

（三）環(huán)境正義理念

上世紀八十年代，以美國為首的西方國家中“環(huán)境正義運動”的開展推動了環(huán)境正義和公平理念的誕生?！碍h(huán)境正義”強調(diào)，環(huán)境保護有兩個重要角度，一是消除破壞環(huán)境的行為，二是尊重并保障所有公民的基本生存權。它重點關注了被人為破壞了的自然環(huán)境，同時也指出，環(huán)境問題存在主要原因是生物鏈中強勢族群對弱勢群體的迫害，導致強勢族群可以肆無忌憚的掠奪自己想擁有的一切，導致原本的生態(tài)平衡被打破?；谶@樣的出發(fā)點，“環(huán)境正義”認為，現(xiàn)實生活中并不是完全針對于所有人，同樣對于自然環(huán)境的理解也沒有絕對客觀和統(tǒng)一的觀點。每一個環(huán)境問題的出現(xiàn)，有受害者也有獲益者，對不同的人群會產(chǎn)生或利或弊的影響。對于弱勢群體來說，自然環(huán)境意味著只有遵循自然規(guī)律，以合法性合理性為基本條件，才能在社會主體之間公平地分配環(huán)境權利與義務，當強勢群體強行破壞自然規(guī)律進行掠奪時，權利和義務也就無法公平的分配。環(huán)境公平包含了機會公平和結(jié)果公平兩重含義，是與環(huán)境正義相關聯(lián)的價值原則。唯有保持在公平的環(huán)境下，才能使不同利益主體的合法權利和自身利益得到維護和保障。離開公平，也就等于失去了可持續(xù)發(fā)展的路徑?！碍h(huán)境公平”理念則剛好是生態(tài)補償制度的具體化，只有對已破壞的環(huán)境進行補償，使人們的生存權得到保障，經(jīng)濟和社會才能可持續(xù)發(fā)展。

二、排污權交易介入生態(tài)補償?shù)目尚行?/h2>

（一）生態(tài)補償概述

起初的生態(tài)補償指的是自然生態(tài)系統(tǒng)本身對于非自然干擾的敏感度和自體恢復能力，后來在其他學科的影響下，研究方向逐漸專業(yè)化、細致化、全面化，在各領域中逐步演變成具有專業(yè)特色的促進生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段和法律機制。

在上世紀90年代前期，生態(tài)補償通常表現(xiàn)為對生態(tài)所造成的破壞進行付費賠償，征收生態(tài)環(huán)境補償費就是最好的例子。到了90年代后期，生態(tài)補償開始傾向于鼓勵提高恢復生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡的積極性，通過利益驅(qū)動、獎勵機制以及協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境效益。其中就包括了中央財政基金體系、地方財政環(huán)境政策、得益者與損益者補償調(diào)節(jié)機制、環(huán)境保護與消除貧困相聯(lián)系的機制等。當前我國已經(jīng)開展實施的生態(tài)補償中，實施禁牧補助、實行草畜平衡獎勵、實施牧草良種補貼、實施牧民生產(chǎn)資料綜合補貼等都是在草地生態(tài)補償中比較常見的措施和方法。在流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`中，補償政策通過國家的大型項目開展實施，包括1995年開始實施的退耕還林還草項目、1998年開始實施的天然林保護工程、森林生態(tài)效益補償項目等。在中央的項目之外，地方之間的生態(tài)補償實踐也在探索中前進：河北潮河水調(diào)入密云水庫，為北京市提供水源供給，為保障水源質(zhì)量，河北省政府與北京市政府投入大量資金進行工程改造和水質(zhì)維護工作。浙江東陽與義烏市的水權交易也開創(chuàng)了為我國水權制度改革的先河，打破了行政手段對水權分配的壟斷；德清縣以資金模式建立生態(tài)補償機制；金華市則開啟異地扶貧開發(fā)模式進行生態(tài)補償。[3]

（二）排污權交易介入汾河流域生態(tài)補償?shù)目尚行?/h3>

從生態(tài)補償?shù)慕K極目標來講，無論概念如何表述，中心思想始終是對已經(jīng)破壞的生態(tài)環(huán)境進行修復或補給，使人類生產(chǎn)生活活動進行的同時盡可能最小限度的損害生態(tài)環(huán)境，達到環(huán)境和社會相和諧的可持續(xù)發(fā)展。

排污權交易制度的經(jīng)濟理論基礎主要來源于庇古理論?！氨庸爬碚摗笔怯捎鸟R歇爾和庇古提出，又稱為“外部性理論”，它指的是市場作用之外的經(jīng)濟活動的副作用，包括兩種：有益的即為外部經(jīng)濟性，有害的即為外部不經(jīng)濟性。顧名思義，環(huán)境污染就屬于典型的外部不經(jīng)濟性。“排污權交易”制度的設計表明了企業(yè)試圖把外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化的過程。[4]

排污權交易即是在提高排污量較大企業(yè)的排污成本下，使企業(yè)不斷革新技術，提高生產(chǎn)效率來保護生態(tài)環(huán)境。排污權的交易不僅僅是指將指標富余的排污企業(yè)有償轉(zhuǎn)移到指標缺額的企業(yè)中，更是將轉(zhuǎn)移的成本提高，從而使得富余指標的企業(yè)獲得收益的同時，獲取一部分用于生態(tài)恢復的補償資金。在山西現(xiàn)在的經(jīng)濟形勢下，第三產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)展成熟，重工業(yè)與煤炭挖掘依然是產(chǎn)業(yè)支撐，而依河而建的企業(yè)更是數(shù)不勝數(shù)，當排污權無法交易，而企業(yè)必須有更多污染需要排放時候，便只能劍走偏鋒將污染物對河流進行直排。排污權交易的介入將大面積減少該種情況的發(fā)生，同時因為較高的排污指標交易費用，也可以更好對生態(tài)環(huán)境進行補償，治理汾河水域的河水狀況。

三、汾河流域生態(tài)補償制度的構(gòu)建

（一）排污權交易模式下的補償主體

生態(tài)補償中，排污權交易模式的主體主要有三部分，分為：補償主體、受償主體以及實施主體。

補償主體即是對已經(jīng)損害的生態(tài)環(huán)境進行修復而付出代價的主體，在排污權交易的模式下，就是購買排污指標的主體，也就是排污超標企業(yè)。補償主體在購買排污指標的同時，將付出高于初始排污指標成本的價格，以此來回籠資金進行生態(tài)補償。[5]受償主體就是被污染河流的下游居民，以及在不斷進行生態(tài)環(huán)境的保護而喪失了自身發(fā)展的機會的主體，這類主體得到補償將包含在生態(tài)補償范圍內(nèi)，受償內(nèi)容除了資金外，還可以是政策補償、就業(yè)補償、教育補償?shù)取Ｔ诜诤恿饔蛑?，排污企業(yè)將污染物排入河流，受影響最嚴重的是河流下游的沿岸居民以及因此而受到發(fā)展限制并為此做出抗爭努力的當?shù)卣虼耸軆斨黧w在此應該定義為以汾河流域下游政府為首的單位和個人。實施主體即是將生態(tài)補償落實到位的單位或個人。在以排污權的交易為模式的生態(tài)補償下，交易的顯性標的是排污權或排污指標，隱性標的是生態(tài)環(huán)境破壞主體的有償轉(zhuǎn)移。因此，在隱性主體轉(zhuǎn)移，顯性指標交易的情況下，作為國家代表的政府更有權威性和公平性。

（二）生態(tài)補償中的排污權交易方式

在以排污權為模式的汾河流域生態(tài)補償中，除了以資金的方式進行生態(tài)補償外，還有排污權交易帶來的交易方式轉(zhuǎn)變，不僅僅是從基金庫提取資金進行環(huán)境修復，更重要的是在生態(tài)總體可承受范圍內(nèi)增加超標企業(yè)的排污成本。

設立汾河流域水資源交易所，搭建排污權的交易平臺。一個排污權交易能否完成取決于三方主體：排污權轉(zhuǎn)移方、排污權需求方以及排污權交易中心，交易中心的搭建將會是一個指標轉(zhuǎn)移場所，作為一個官方創(chuàng)建的權威機構(gòu)，交易所可以更好地整合供求資源，做好同類污染物總量控制的決策以及指標轉(zhuǎn)移。現(xiàn)行的山西省排污權交易中心是指僅對空氣污染物進行交易，針對流域內(nèi)水資源的排污權和排污內(nèi)容轉(zhuǎn)移還需要建立并完善。[6]

（三）生態(tài)補償中的排污權交易程序

以排污權的交易為中心的生態(tài)補償，即時進行完整的排污權交易。排污轉(zhuǎn)移方將本年度或本時間段內(nèi)多余的指標在交易所進行申報，交易所在一定時間內(nèi)對排污指標進行審核，符合條件的指標將通過網(wǎng)站、電臺、報紙等新老傳播媒體的方式進行公示。

有需求的企業(yè)可以對所公示的交易權進行認購，認購條件有三：

第一，本企業(yè)在三年內(nèi)沒有污染物排放超標的情況發(fā)生。這項條件旨在保證企業(yè)在排污權交易的模式下保證技術和設備的更新，而不是通過簡單的低成本換取高利潤的方式進行單純的盈利性制造，每一個企業(yè)都應該有自己的社會責任。

第二，本企業(yè)的排污必須是經(jīng)過處理的合格污染物，不可以是直排。水的自凈功能有一定的限度，污染物超過可處理的標準則變成需要人工干預的垃圾，成為生態(tài)系統(tǒng)自循環(huán)的負擔，變成破壞生態(tài)環(huán)境的污染物，因此需要拿到排污指標必須排放的污染是自然環(huán)境可以承受范圍內(nèi)的。

第三，認購數(shù)量規(guī)定上限。每一個企業(yè)在某種元素的需求過大時，將會導致整個供需市場的不平衡，為保證整個市場的有效運轉(zhuǎn)，每一個企業(yè)在每種污染物的認購中必須遵守數(shù)量上限的規(guī)定。

在對排污權進行認購后，交易中心對認購主體的資質(zhì)進行審核，審核通過即可進行交易。如某種污染物排污指標需求過大，則可以采取拍賣的方式進行排污權交易。而在整個過程中所產(chǎn)生的高于市場平均價格的資金，將會進入汾河流域生態(tài)補償基金庫，進行水質(zhì)的凈化。

四、總結(jié)

對于生態(tài)環(huán)境破壞的危害認識已經(jīng)得到廣大學者和社會的廣泛關注，而對生態(tài)補償?shù)难芯渴钱斍耙彩菍硪欢螘r間內(nèi)的研究熱點。排污權交易模式下的生態(tài)補償將會是一個對汾河流域來講比較行之有效的方式。而在排污權交易已經(jīng)相對完善的今天，這種方式的投入實施也會以更快的進度推進生態(tài)補償?shù)拈_展。