從局外人到局內(nèi)人的河長(zhǎng)制認(rèn)知轉(zhuǎn)型
——浙西王村個(gè)案研究

葉勝嵐

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

1 前 言

水資源在人類生產(chǎn)生活中發(fā)揮著重要的功能，然而，現(xiàn)代化引發(fā)的水污染問題阻礙了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如何有效治理水污染問題、恢復(fù)人與自然的良好互動(dòng)關(guān)系在美麗中國建設(shè)的歷程中顯得尤為重要。傳統(tǒng)中國的治水更多依靠地方社會(huì)的力量。20世紀(jì)50年代后，隨著國家權(quán)力的強(qiáng)力介入，政府成為治水的主體，也成為治水矛盾的焦點(diǎn)[1]。奧斯特羅姆則認(rèn)為生活在當(dāng)?shù)氐木用駪?yīng)當(dāng)成為有效治理公共事務(wù)的主體，他們根據(jù)多年生產(chǎn)生活的規(guī)律形成了與自然可持續(xù)的互動(dòng)關(guān)系，這種集體的智慧可以打破“公地悲劇”這類公共事務(wù)治理的困境[2]。

河長(zhǎng)制是現(xiàn)代中國社會(huì)治理水污染的創(chuàng)舉。2007年，太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)后，無錫市于2008年9月發(fā)布《關(guān)于全面建立“河(湖、庫、蕩、氿)長(zhǎng)制”全面加強(qiáng)河(湖、庫、蕩、氿)綜合治理和管理的決定》，對(duì)探索性實(shí)踐了將近一年的“河長(zhǎng)制”做出明確規(guī)范，并從多個(gè)層面提出體統(tǒng)要求[3]。2008年，浙江省在長(zhǎng)興等地試點(diǎn)開展河長(zhǎng)制。2013年，浙江省出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”，進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)制體系。2015年，下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)“河長(zhǎng)制”完善“清三河”長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》，細(xì)化明確原有的河長(zhǎng)制內(nèi)容，包括河長(zhǎng)制的組織架構(gòu)、河長(zhǎng)巡查制度等。2016年12月，中央發(fā)布《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》之后，浙江省進(jìn)一步健全河長(zhǎng)制，于2017年發(fā)布了《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》(基于浙江省人民政府網(wǎng)站的資料整理)。

浙江省王村(根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范，文中地名、河道名都做了匿名處理)是一個(gè)典型的江南水鄉(xiāng)。從2013年到2018年，村民對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)知發(fā)生了較為明顯的轉(zhuǎn)型，即從“不了解”到“了解”和“接受”。本文旨在通過對(duì)上述變化的分析，研究這種轉(zhuǎn)型背后的社會(huì)機(jī)制，進(jìn)而為水環(huán)境治理提供具有參照性的啟示。

2 局外人視角的認(rèn)知

2013年，王村正式實(shí)施河長(zhǎng)制，主要通過在河道沿岸建立“河長(zhǎng)制公示牌”以及村委定期整理巡查文件兩個(gè)程序展開。然而，河道功能單一、村民政治參與度低以及村委注意力分配不均導(dǎo)致村民與河道之間關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，村民作為河道治理的局外人并不了解河長(zhǎng)制。

北河是王村唯一的河流，全長(zhǎng)8.8km，平均河寬10m，流域面積15.22km2。河流兩岸以農(nóng)田、畜禽養(yǎng)殖為主。河旁的“河長(zhǎng)制公示牌”公示牌一方面是加強(qiáng)河長(zhǎng)制與村民之間聯(lián)系的紐帶，即村民可以作為河道環(huán)境的監(jiān)督者來協(xié)助村級(jí)河長(zhǎng)的日常治理，另一方面也是村民明確河長(zhǎng)權(quán)責(zé)的知情渠道，它較為完整地展示了河長(zhǎng)制中治理和監(jiān)督兩大內(nèi)容。最初，公示牌是向村民展示河長(zhǎng)制內(nèi)容的主要渠道，而村民并未注意到公示牌。

3 村民局外人認(rèn)知的原因分析

在河長(zhǎng)制初步實(shí)施階段，村民并不了解河長(zhǎng)制。這種局外人的認(rèn)知視角主要受到以下三項(xiàng)因素的影響。

3.1 河道功能單一

王村村民主要沿村中主干道兩側(cè)分布，北河位于村莊北側(cè)，河道兩岸以農(nóng)田為主，距離村民生活區(qū)較遠(yuǎn)。北河原本在王村村民的生產(chǎn)和生活中占據(jù)著重要的地位，其功能有三：一是農(nóng)業(yè)灌溉的主要水源，二是村民日常洗菜和洗衣的主要場(chǎng)所，三是兒童酷暑嬉戲的游玩地。

“現(xiàn)代化”可以說是所有社會(huì)一致追求的目標(biāo)，其實(shí)，沒有一個(gè)國家或者社會(huì)能免于這項(xiàng)壓力[4]。隨著現(xiàn)代化的深入，北河與村民之間的關(guān)系逐漸淡化。一是上游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對(duì)北河水資源的再利用使得下游河道水量變小、水質(zhì)變差，村民選擇不使用河水；二是村民生產(chǎn)生活習(xí)慣的變遷使得北河的部分功能被替代：用自來水洗菜洗衣、帶小孩到游泳館嬉水。這種功能的單一化與村民生產(chǎn)生活習(xí)慣相互作用，促使村民與河道的關(guān)系越發(fā)疏遠(yuǎn)，這種疏遠(yuǎn)飽含著物質(zhì)距離與心理距離兩個(gè)方面[5]。而后，北河上游的工廠由于污染嚴(yán)重、沒有營利，最后關(guān)停，北河的水質(zhì)有所恢復(fù)，但是之前上游設(shè)立工廠、開墾山地都讓北河水量變小，這意味著北河變清之后所能發(fā)揮的功能依然有限。

北河“清澈—污染—清澈”的演變過程嵌入在農(nóng)村現(xiàn)代化的過程中。村民與北河的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)，并且保持在當(dāng)下相對(duì)單薄的聯(lián)系中，即對(duì)于村民來說，北河的功能較為單一，以農(nóng)耕灌溉為主，附帶洗衣洗菜的功能。這種較為疏遠(yuǎn)的關(guān)系也使得村民對(duì)河道的關(guān)心程度下降，由此河邊關(guān)于河長(zhǎng)制的告示牌不易引起他們的關(guān)注，即使村民看到告示牌，也不太會(huì)駐足仔細(xì)閱讀告示牌的內(nèi)容，與北河有關(guān)的信息都被這種單薄的聯(lián)系屏蔽在村民的日常生活之外。

3.2 村民政治參與度低

村民參與村級(jí)公共事務(wù)治理的渠道以及意識(shí)都較為有限。而在家產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行、農(nóng)村稅制改革之后，村民個(gè)體與集體之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越發(fā)薄弱，這也就意味著村民對(duì)集體的依賴度下降。另一方面，在傳統(tǒng)的政治文化中，士大夫、鄉(xiāng)紳等階層是協(xié)助治理鄉(xiāng)村社區(qū)的主要力量，普通村民并沒有積極參與治理事務(wù)的機(jī)會(huì)。這種政治文化在農(nóng)村的延續(xù)使得村民對(duì)于村莊事務(wù)的主動(dòng)參與度較低。再者，我國現(xiàn)代政治體制在實(shí)踐運(yùn)行過程中往往會(huì)忽視村民的政治參與。政治文化與政治實(shí)踐使得村民處在河長(zhǎng)制的施行過程之外，他們既沒有及時(shí)獲悉河長(zhǎng)制事項(xiàng)，也沒有主動(dòng)去熟悉河長(zhǎng)制的內(nèi)容。

3.3 村委注意力分配不均

注意力的分配意味著組織中資源的分配。在不同的階段，制度環(huán)境影響下的組織目標(biāo)成為注意力分配的主要影響因素。

在河長(zhǎng)制全面施行的最初階段，它是浙江省“五水共治”運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容之一。王村村委在這一階段以完成五水共治考核任務(wù)為主要行動(dòng)目標(biāo)，而在五水共治考核標(biāo)準(zhǔn)中，北河的水質(zhì)是治理成本最低、涉及利益主體最少以及衡量指標(biāo)最單一的內(nèi)容。一方面，北河水質(zhì)本來就比較好，治理容易。另一方面，村民與北河的聯(lián)系較為疏遠(yuǎn)，周邊也沒有企業(yè)，因此，牽涉利益相關(guān)者少。相比較而言，村委將更多的注意力放在村中污水管道的鋪設(shè)、化糞池的構(gòu)造等方面，并且村中橫幅和櫥窗宣傳等皆以五水共治為主。由此，村民熟知五水共治而不了解河長(zhǎng)制。

4 局內(nèi)人視角的認(rèn)知

2015年，為響應(yīng)浙江省政府進(jìn)一步規(guī)范河長(zhǎng)制內(nèi)容的制度安排，王村所在街道發(fā)布了《王李街道河長(zhǎng)工作制度》，該文件明確了王村村委實(shí)施河長(zhǎng)制的工作內(nèi)容。2017年，浙江省發(fā)布了《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》，嘗試以地方法規(guī)的形式解決制度執(zhí)行過程中的弊端，涉及明確河長(zhǎng)與相關(guān)部門之間的關(guān)系、各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)安排以及考核獎(jiǎng)懲方式等。各項(xiàng)文件的推行既為村委提供了實(shí)施河長(zhǎng)制的規(guī)范，也增加了考核、獎(jiǎng)懲等政治壓力。

行為規(guī)范與政治壓力在實(shí)踐過程中通過兩種方式將村民與河長(zhǎng)制聯(lián)系在一起。行為規(guī)范體現(xiàn)在村委相比較之前投入更多的資源用于維護(hù)、治理河道，包括河堤整修與河岸修砌工程的招標(biāo)、河道保潔員與河道垃圾運(yùn)送員的招聘。政治壓力則表現(xiàn)在村民代表、黨員等身份在志愿維護(hù)北河清潔的活動(dòng)中成為主角、村級(jí)河長(zhǎng)主動(dòng)與河道使用者溝通以保持河道的日常維護(hù)?；诒焙拥闹卫砜己酥贫扰c獎(jiǎng)懲制度，更多的村民加強(qiáng)了與北河的關(guān)系。村民對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)知逐漸脫離了之前的陌生狀態(tài)，并且開始了解河長(zhǎng)制的具體內(nèi)容。

5 村民認(rèn)知轉(zhuǎn)型的原因分析

村民對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)知轉(zhuǎn)型，即從不了解到了解，也對(duì)應(yīng)著北河功能的變遷，即從生產(chǎn)生活功能到河長(zhǎng)政績(jī)考核功能。而利益共同體的構(gòu)建、治理成效的提高以及制度環(huán)境的影響則是村民認(rèn)知轉(zhuǎn)型的主要推動(dòng)力。

5.1 利益共同體的構(gòu)建

利益共同體主要包括村委、河道治理工程的承包者與施工者、保潔員以及河道的日常使用者等主體。其中，村委側(cè)重于政治任務(wù)；河道治理工程的承包者、施工者、保潔員主要基于經(jīng)濟(jì)利益的考量；河道日常使用者則追求河流傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活功能。

2015年之后，隨著河長(zhǎng)制實(shí)施方案的細(xì)化以及工作強(qiáng)度的增加，村委將更多的注意力放在北河的河床整修、日常清潔、水質(zhì)管理等方面。美國政治學(xué)家者瓊斯(Bryan Jones)認(rèn)為“注意力是一種選擇機(jī)制，通過它，特征的突出性被帶入到?jīng)Q策制定的結(jié)構(gòu)”[6]。增加的注意力也意味著增加的工作人員與利益關(guān)系，涉及河道治理工程的招標(biāo)與承包將更多村民的經(jīng)濟(jì)利益與北河的治理成效聯(lián)系在一起。而河道清潔人員也與北河建立了更為密切的聯(lián)系，因?yàn)楸焙拥那謇砼c水質(zhì)保障是河道清潔人員的工資衡量標(biāo)準(zhǔn)，若村級(jí)河道長(zhǎng)在巡河的過程中有三次以上發(fā)現(xiàn)河道清潔不到位，就會(huì)扣除清潔人員的工資。另一方面，北河整體環(huán)境的改善提升了河道傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活功能。北河功能的變遷一方面嵌入在農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中，另一方面也融合在村莊利益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程中，即部分村民從河水污染的受害者成為水質(zhì)恢復(fù)之后的使用者與依賴者、村委從忽視河道管理的旁觀者成為較為重視河道水質(zhì)的積極治理者。水質(zhì)改善之后的北河成為結(jié)合村委和村民共同利益的銜接點(diǎn)。

此外，村民對(duì)北河的情感依賴也增加了村民對(duì)有效治理的期待。這種情感依賴主要有兩方面的來源。一是改革開放前北河具備提供飲用水、灌溉農(nóng)田、洗衣洗菜、兒童游玩場(chǎng)所等多方面的功能，村民與北河之間有著生產(chǎn)和生活上的聯(lián)系，而北河提供的功能也讓村民從實(shí)踐上依賴北河到情感上依賴北河；二是北河功能衰退之后，雖然村民與河道之間的關(guān)系開始疏遠(yuǎn)，但是北河反而成為一種追憶過往生活的象征。

村民對(duì)北河治理的經(jīng)濟(jì)訴求、功能訴求與情感訴求，村委及工作人員的績(jī)效訴求都讓河長(zhǎng)制在改善北河環(huán)境方面有著較為全面的支持力量。因此，提高北河環(huán)境質(zhì)量成為村委與村民相互支持工作的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，雙方共同享受北河水質(zhì)提升帶來的經(jīng)濟(jì)利益、實(shí)踐需求、情感滿足以及政績(jī)保障。

5.2 治理成效的提高

英語中的治理(governance)一詞源于拉丁語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱[7]。目前，對(duì)治理較為一致的定義為1995年全球治理委員會(huì)的界定，即治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們意見或一味符合其利益的非正式的制度安排[8]。

在實(shí)施河長(zhǎng)制方面，地方政府是治理的主體，水質(zhì)指標(biāo)是衡量治理效果的標(biāo)準(zhǔn)。王村村委在實(shí)施河長(zhǎng)制的過程中，北河水環(huán)境的改善是顯著的，表現(xiàn)在積聚在河岸石板下以及漂浮在河面上的垃圾會(huì)被定期清理；河堤受損的部分得以重新修筑；河道邊設(shè)有固定的垃圾桶。村民，尤其是與河道的聯(lián)系較為緊密的村民，更明顯地感受到北河整體環(huán)境的改善。

5.3 制度環(huán)境的影響

制度環(huán)境是制度學(xué)派提出的一個(gè)概念，它指的是一個(gè)組織所處的法律制度、文化期待、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等為人們所“廣泛接受”的社會(huì)事實(shí)[9]。組織在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程中，成員的行為往往會(huì)受到制度環(huán)境的影響，從另一個(gè)角度來說，成員在適應(yīng)制度環(huán)境方面投入的資源并不是為了提高組織效率，而是為了達(dá)到行為的合法性要求[9]。

村委在實(shí)施河長(zhǎng)制的過程中也存在著積極適應(yīng)制度環(huán)境的特征?；诟鼜氐椎貙?shí)施河長(zhǎng)制的制度環(huán)境，王村開始在公務(wù)欄加大對(duì)河長(zhǎng)制文件的宣傳，并且在村口拉橫幅顯示目前的村務(wù)工作傾向。該階段對(duì)河長(zhǎng)制的重視也展現(xiàn)了中國“事件—應(yīng)急”型環(huán)境治理[10]的特征，即國家關(guān)于全面推廣河長(zhǎng)制的規(guī)范要求以及考核問責(zé)制度的不斷細(xì)化都促使基層政府投入更多的資源實(shí)施河長(zhǎng)制。而村委在宣傳、人事安排等方面的投入也讓更多的村民了解河長(zhǎng)制。另一方面，村中黨員、村民代表等作為志愿者定期參與北河的清理也增加了村民對(duì)河道以及河長(zhǎng)制的關(guān)注。

6 結(jié)論及建議

居民對(duì)制度的認(rèn)知轉(zhuǎn)型是各利益主體基于不同的制度環(huán)境與文化環(huán)境共同推動(dòng)的。在本案例中，村民對(duì)河長(zhǎng)制的認(rèn)知從局外人的視角轉(zhuǎn)變至局內(nèi)人的視角。從2013～2015年，村民對(duì)河長(zhǎng)制的不了解主要受到河流功能單一、村民政治參與度低、村委注意力分配不均等因素的影響。從2015～2018年，村民對(duì)河長(zhǎng)制的了解顯著加深并且認(rèn)可河長(zhǎng)制的價(jià)值，主要源自利益共同體的建構(gòu)、治理成效的提高以及制度環(huán)境的影響。

在這一轉(zhuǎn)變過程中，權(quán)力主體的資源分配成為影響村民熟悉、認(rèn)知公共事務(wù)的主要因素。在“五水共治”期間，村委對(duì)河長(zhǎng)制的關(guān)注度較低；在各項(xiàng)文件深入推廣后，村委對(duì)該制度的關(guān)注度提高，村民也具備了局內(nèi)人的認(rèn)知視角，這種轉(zhuǎn)變意味著村委的注意力影響村民對(duì)政治事項(xiàng)的關(guān)注與認(rèn)知程度?；谏鲜龅霓D(zhuǎn)型及原因分析，可以從以下三點(diǎn)來促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c河長(zhǎng)制的實(shí)踐。

首先，引導(dǎo)合理的資源認(rèn)知理念。隨著農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程的深入以及自來水的普及，河道的傳統(tǒng)功能正在消失，河流周邊的社區(qū)居民對(duì)河流環(huán)境的關(guān)注度普遍降低。為重新構(gòu)建良性的人水關(guān)系，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，政府及社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)居民構(gòu)建合理的、可持續(xù)的環(huán)境認(rèn)知，促使生活者與自然資源的關(guān)系更為密切，推動(dòng)他們主動(dòng)關(guān)心身邊的生態(tài)環(huán)境。

其次，建議推動(dòng)民間河長(zhǎng)機(jī)制的實(shí)施。政府可以構(gòu)建民間河長(zhǎng)體系，明確、細(xì)化民間河長(zhǎng)的權(quán)利與義務(wù)，廣泛動(dòng)員社區(qū)居民有組織地參與到河道的日常維護(hù)與監(jiān)督工作中，激活民間創(chuàng)造力。由此，社區(qū)居民能夠從日常的河道管理中了解河長(zhǎng)制，并成為河長(zhǎng)制全面實(shí)施的重要參與者。

最后，完善河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效管理機(jī)制。權(quán)力主體的注意力分配會(huì)影響居民對(duì)制度的關(guān)注和了解。為了更有效地實(shí)施河長(zhǎng)制，需要建立長(zhǎng)效的管理機(jī)制。這是整合治理資源以及保障居民持續(xù)關(guān)注的基礎(chǔ)。