農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)路徑研究

劉 雨

一、問題的提出

貧困問題一直是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中急需解決的重要問題，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計報告》，按照每人每年2300元(2010年不變價)的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計算，2016年農(nóng)村貧困人口4335萬人。[1]2013年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于實施教育扶貧工程意見的通知》，《通知》中明確“把教育扶貧作為扶貧攻堅的優(yōu)先任務(wù)”。教育扶貧，是指針對貧困地區(qū)的貧困人口進(jìn)行教育投入和教育資助服務(wù)，使貧困人口掌握脫貧致富的知識和技能，通過提高當(dāng)?shù)厝丝诘目茖W(xué)文化素質(zhì)以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和文化發(fā)展，并最終擺脫貧困的一種扶貧方式。[2]2014年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中明確提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，在2015年中央扶貧開發(fā)工作會議上也強(qiáng)調(diào)實施“五個一批”工程(發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批)等扶貧舉措，其中“發(fā)展教育脫貧一批”指向教育在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用。2015年12月《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出“六個精準(zhǔn)”(扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn))。實現(xiàn)教育脫貧的重要手段是教育精準(zhǔn)扶貧。[3]

不僅僅在教育精準(zhǔn)扶貧政策指引上，學(xué)界關(guān)于教育精準(zhǔn)扶貧的研究也日益豐富，大部分研究遵照“問題—成因—對策”的研究路徑，對教育精準(zhǔn)扶貧過程中存在的理論與現(xiàn)實問題以及具體實施路徑進(jìn)行闡釋，并取得了豐碩的研究成果，但關(guān)于農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的理論、存在的問題、成因與實現(xiàn)對策等相關(guān)研究相對較少，比如，關(guān)于農(nóng)村教育扶貧的識別標(biāo)準(zhǔn)采用的是2014年國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》的通知中“以2013年農(nóng)民人均純收入2736元(相當(dāng)于2010年2300元不變價)的國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)為識別標(biāo)準(zhǔn)?！彪m然也規(guī)定各個省區(qū)可以根據(jù)實際情況制定本地的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，但是由于農(nóng)村教育階段的教育精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和識別標(biāo)準(zhǔn)與貧困戶的多有不同，其內(nèi)涵雖均強(qiáng)調(diào)“貧困”，但“貧困”的外延是不同的，這需要我們重新審視農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵與識別標(biāo)準(zhǔn)以及采取針對性扶貧舉措。

二、農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

教育精準(zhǔn)扶貧雖然是精準(zhǔn)扶貧的下位概念，但不僅僅指“依靠教育進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧”這一手段性內(nèi)涵，即針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)逃鲐殞ο髮嵤┚珳?zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧方式；也指的是“對教育進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧”的目標(biāo)性內(nèi)涵，即“教育始終都是扶貧開發(fā)的主要陣地和關(guān)鍵領(lǐng)域，其將教育作為扶貧的目標(biāo)、 任務(wù)、內(nèi)容或領(lǐng)域，并通過政策傾斜、加大投入、調(diào)整結(jié)構(gòu)等各種手段及方式以最終實現(xiàn)教育領(lǐng)域的減貧與脫貧。”[4]因此，具體而言，基礎(chǔ)教育階段主要屬于目標(biāo)性內(nèi)涵表征，中等職業(yè)教育和高等教育主要屬于手段性內(nèi)涵表征。因此，教育扶貧兼具扶貧手段與扶貧目標(biāo)雙重指向，在教育精準(zhǔn)扶貧實踐過程中應(yīng)注意區(qū)分手段與目標(biāo)的扶貧指向，注重教育精準(zhǔn)扶貧的階段性問題，確保教育扶貧真正落在實處。

對農(nóng)村教育扶貧來說，因其屬于基礎(chǔ)教育階段，故主要屬于教育精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)指向，即通過政策扶持、物質(zhì)投入等手段實現(xiàn)農(nóng)村教育階段的學(xué)校和學(xué)生減貧與脫貧。在以往的政策文本中也體現(xiàn)出此表征，在我國涉及農(nóng)村教育扶貧的政策文本中，對農(nóng)村教育扶貧的政策話語始終保持為“扶農(nóng)村教育之貧”，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提出“國家教育經(jīng)費向貧困地區(qū)、基礎(chǔ)教育傾斜。健全學(xué)前教育資助制度，幫助農(nóng)村貧困家庭幼兒接受學(xué)前教育。穩(wěn)步推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。加大對鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的支持力度，特崗計劃、國培計劃向貧困地區(qū)基層傾斜，為貧困地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校定向培養(yǎng)留得下、穩(wěn)得住的一專多能教師，制定符合基層實際的教師招聘引進(jìn)辦法，建立省級統(tǒng)籌鄉(xiāng)村教師補充機(jī)制，推動城鄉(xiāng)教師合理流動和對口支援。全面落實連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助政策，建立鄉(xiāng)村教師榮譽制度。合理布局貧困地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校，改善基本辦學(xué)條件，加快標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)寄宿制學(xué)校建設(shè)，提高義務(wù)教育鞏固率?！盵5]再如《關(guān)于實施教育扶貧工程的意見》中指出“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局要保障學(xué)生就近上學(xué)的需要。改善保留的村小學(xué)及教學(xué)點，特別是改善邊境一線學(xué)校及教學(xué)點基本辦學(xué)條件。完善農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校教學(xué)用房、學(xué)生宿舍等附屬設(shè)施，加強(qiáng)圖書、教學(xué)儀器設(shè)備、多媒體遠(yuǎn)程教學(xué)設(shè)備和體育衛(wèi)生、藝術(shù)教育器材的配備。進(jìn)一步強(qiáng)化中小學(xué)幼兒園安全管理。開齊開足中小學(xué)課程，全面實施素質(zhì)教育。切實保障特殊困難地區(qū)學(xué)校正常運轉(zhuǎn)?！薄霸卩l(xiāng)鎮(zhèn)和人口較集中的行政村建設(shè)普惠性幼兒園，在人口分散的邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)立支教點、配備專職巡回指導(dǎo)教師，形成縣、鄉(xiāng)、村學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)?！薄巴晟妻r(nóng)村義務(wù)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費補助政策，加大對家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒、孤兒、殘疾幼兒入園和普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的資助力度?！盵6]這些政策措施均表明通過“扶農(nóng)村教育之貧”一方面通過改善辦學(xué)條件提高貧困地區(qū)教育質(zhì)量，另一方面對學(xué)生進(jìn)行精準(zhǔn)資助，改善學(xué)生學(xué)習(xí)條件、提升學(xué)生知識能力，為實現(xiàn)教育公平和均衡發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)路徑

(一)共同研制教育扶貧對象識別標(biāo)準(zhǔn)

精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)識別是指通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶和貧困村有效識別出來，并建檔立卡。也就是說要對需要扶貧的對象進(jìn)行精準(zhǔn)識別才能進(jìn)一步采取針對性措施進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理等后續(xù)工作。同時國家也明確規(guī)定了國家扶貧識別標(biāo)準(zhǔn)，即“以2013年農(nóng)民人均純收入2736元(相當(dāng)于2010年2300元不變價)”。這主要是從經(jīng)濟(jì)貧困這一維度進(jìn)行識別，但是，“由于個人在環(huán)境、社會氛圍、人際關(guān)系以及家庭內(nèi)部分配等方面的多樣性和差異性，導(dǎo)致了個人的實際收入與運用實際收入而達(dá)到的效果具有明顯的差異性，用收入來衡量個人福利和生活質(zhì)量具有很大的局限性?！盵7]由此我們應(yīng)當(dāng)將注意力“從排他性地集中考慮收入貧困，轉(zhuǎn)到考慮更包容的可行能力(capability)的剝奪?！盵8]可行能力指的是“此人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動組合，是實現(xiàn)各種可能的功能性組合的實質(zhì)自由，”[9]包括“免受困苦——諸如饑餓、營養(yǎng)不良、可避免的疾病、過早死亡之類——基本的可行能力，以及能夠識字算數(shù)、享受政治參與等等的自由。”[10]因此貧困的核心本質(zhì)不能僅從經(jīng)濟(jì)這一維度考量，其不足以涵蓋貧困的全部意義，對于農(nóng)村教育貧困精準(zhǔn)識別不能只是考慮收入低下這一維度，而應(yīng)基于能力貧困進(jìn)行考量。

因此，農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧對象的精準(zhǔn)識別標(biāo)準(zhǔn)在考慮家庭經(jīng)濟(jì)收入這一基本前提基礎(chǔ)上，還應(yīng)針對學(xué)生及其家庭可行能力進(jìn)行進(jìn)一步識別后再采取針對性資助措施，這一識別標(biāo)準(zhǔn)的研制需要教育部門、研究者、貧困戶和貧困學(xué)生等利益相關(guān)者的共同參與，尤其注重貧困戶和貧困學(xué)生的利益訴求，針對不同貧困程度制定不同的資助標(biāo)準(zhǔn)，改以往以戶扶貧的“一刀切”模式為采取一戶一策的方式進(jìn)行。比如有兩戶都是五口人家，其中一戶有四個勞動力掙錢持家，另外一戶只有一個勞動力持家，其余四位均有不同程度疾病或殘疾，那么這兩戶人家采取的標(biāo)準(zhǔn)就不一樣的。

(二)對精準(zhǔn)扶貧對象進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶

精準(zhǔn)幫扶是指對識別出來的貧困學(xué)校和貧困學(xué)生，深入分析導(dǎo)致學(xué)校和學(xué)生致貧的原因，落實幫扶責(zé)任人，針對性地制定幫扶計劃，集中力量對學(xué)校和學(xué)生發(fā)展給予扶持。針對學(xué)校和學(xué)生的精準(zhǔn)幫扶措施是不同的。就學(xué)校而言，主要按照義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策要求，根據(jù)學(xué)生分布以及考慮所在地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)和地理環(huán)境等多種因素，優(yōu)化學(xué)校布局，保障學(xué)生就近入學(xué)；加大教育經(jīng)費投入，改善學(xué)?；A(chǔ)教學(xué)設(shè)施條件，推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，“對片區(qū)不足100人的小規(guī)模學(xué)校(含教學(xué)點)按100人核定公用經(jīng)費補助資金，特別是要加大地處高原或寒冷地區(qū)的小規(guī)模學(xué)校(含教學(xué)點)公用經(jīng)費保障水平，確保學(xué)校正常運轉(zhuǎn)”；實施“鄉(xiāng)村教師支持計劃”，合理配備專任教師和生活教師，制定鼓勵大學(xué)畢業(yè)生和城市教師到農(nóng)村學(xué)校任教政策，等。

針對學(xué)生而言，不僅從經(jīng)濟(jì)資助、營養(yǎng)改善計劃等政策方面對學(xué)生進(jìn)行幫扶，還應(yīng)注重對學(xué)生心理和學(xué)習(xí)上的關(guān)愛，特別農(nóng)村教育學(xué)生中留守兒童占有較大比重，有研究通過對貴州省農(nóng)村地區(qū)的701名(8-17歲)兒童進(jìn)行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)：相比那些沒有留守和流動經(jīng)歷的兒童，留守兒童表現(xiàn)出較高的抑郁癥狀，與男孩相比，女孩的抑郁程度更高，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的兒童抑郁程度也較高。[11]也有研究以非留守兒童為參照群體，對留守兒童與非留守兒童的學(xué)習(xí)態(tài)度、學(xué)習(xí)目的、學(xué)習(xí)認(rèn)知、學(xué)習(xí)要求、學(xué)習(xí)成績等學(xué)習(xí)品質(zhì)進(jìn)行差異分析，發(fā)現(xiàn)留守兒童的學(xué)習(xí)品質(zhì)存在學(xué)習(xí)態(tài)度更需引導(dǎo)、學(xué)習(xí)目標(biāo)缺乏指引、學(xué)習(xí)要求比較低、學(xué)習(xí)成績相對較差、課外學(xué)習(xí)缺少輔導(dǎo)等問題。[12]因此，需要建立系統(tǒng)性的貧困學(xué)生關(guān)愛體系，對學(xué)生進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、心理、學(xué)習(xí)等多方面的精準(zhǔn)幫扶。

(三)制定教育精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督評價機(jī)制

農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是實現(xiàn)學(xué)校和學(xué)生教育脫貧，為確保這一目標(biāo)的早日實現(xiàn)，在精準(zhǔn)幫扶過程中應(yīng)制定權(quán)責(zé)明晰的監(jiān)督機(jī)制和獎懲分明的評價機(jī)制，以此保障教育扶貧措施的精準(zhǔn)執(zhí)行和教育脫貧的精準(zhǔn)實現(xiàn)。

加強(qiáng)教育精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，確保教育精準(zhǔn)扶貧成效，要求建立多主體參與的監(jiān)督機(jī)制，從教育貧困對象精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理的公正公開，強(qiáng)調(diào)群眾評議和監(jiān)督，適時引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對教育精準(zhǔn)扶貧的工作進(jìn)展、任務(wù)完成情況進(jìn)行全程監(jiān)督。

同時對教育精準(zhǔn)扶貧效果進(jìn)行評價，對達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的予以銷賬，對于貧困退出的標(biāo)準(zhǔn)，《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》中明確貧困退出的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，即“兩不愁，三保障”。因此，農(nóng)村教育扶貧的退出標(biāo)準(zhǔn)即學(xué)校能夠保障義務(wù)教育順利完成，學(xué)生能夠保障完成義務(wù)教育。對于教育精準(zhǔn)扶貧開展不力的則按照法定程序進(jìn)行追責(zé)，特別是對挪用專項財政經(jīng)費等違法違紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。對于評價機(jī)構(gòu)的選擇在既有上級職能部門的基礎(chǔ)上，也可以引入第三方評價機(jī)構(gòu)參與。

總之，精準(zhǔn)扶貧背景下的農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧不僅關(guān)系到義務(wù)教育均衡發(fā)展的實現(xiàn)，也是精準(zhǔn)扶貧工作的題中之義，也是從“對教育進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧”向“依靠教育進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧”轉(zhuǎn)變的重要基礎(chǔ)，有助于識別農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)指向，有助于采取有效措施實現(xiàn)農(nóng)村教育脫貧目標(biāo)。