服務(wù)型政府背景下的地方政府信息公開研究
——以巢湖市為例

胡彩林

（合肥學(xué)院，安徽 合肥 230601）

在黨的十八大提出“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”目標(biāo)的背景下，我國政府加快了提高政府透明度的步伐，大力推進(jìn)政府信息公開。政府信息公開的要旨，就在于通過切實保障公眾享受知情權(quán)，使公眾能真正參與國家事務(wù)管理，最終建立服務(wù)型政府。

1 信息公開是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求

1.1 信息公開是信息社會各國政府的必然選擇

步入信息社會，各國各地區(qū)紛紛選擇政府信息公開，是推動自身民主政治建設(shè)的需要。特別是隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，公眾在國家管理中的地位正在發(fā)生著根本性的變化，公眾不再是被動地接受公權(quán)力的管理，而是逐漸發(fā)揮主體性作用，正在直接或間接地參與到各種政府治理活動之中。這種民主參與最重要的前提莫過于公眾享有知情權(quán)。只有公眾可以最大限度地自由獲取政府信息、更好地了解政府運行的詳細(xì)情況，才有可能真正參與國家事務(wù)的管理，也才有參與的積極性。

信息公開是推進(jìn)現(xiàn)代化和信息社會發(fā)展的需要。向社會公眾開放政府機關(guān)所掌握的絕大部分信息，不僅有助于減少和避免信息資源的閑置與浪費，而且可以保證全社會成員都能夠充分交流和共享政府信息這一巨大的社會財富，還能夠滿足社會各界對政府信息資源的不同需求。與此同時，推行政府信息公開還有助于社會各界通過有效的渠道及時獲取并有效利用具有潛在的、巨大的經(jīng)濟(jì)價值的政府信息，使政府信息更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展[1]。

信息公開是各國從源頭預(yù)防和治理腐敗的需要。當(dāng)前，反腐敗已經(jīng)成為信息社會各國政府面臨的共同課題。人們常說“所有權(quán)力都易腐化，絕對的權(quán)力則絕對地會腐化”，政府管理的秘密主義、政府機關(guān)的暗箱操作是產(chǎn)生腐敗的源頭。所以，信息公開有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，這已經(jīng)成為國際社會的廣泛共識。

1.2 信息公開可以助力服務(wù)型政府建設(shè)

與過去的統(tǒng)治型政府和傳統(tǒng)的管理型政府相比，服務(wù)型政府從根本上發(fā)生了質(zhì)的變化。它意味著政府不再重管理、輕服務(wù)，而是以透明、法治、回應(yīng)、責(zé)任、服務(wù)和公信等現(xiàn)代政府的基準(zhǔn)來實施政府管理。而要實現(xiàn)由傳統(tǒng)管制型政府運行模式向現(xiàn)代服務(wù)型政府治理模式的轉(zhuǎn)變，就必須首先切實保障公眾的知情權(quán)，實施政府信息公開，做到以公民為導(dǎo)向、以服務(wù)為宗旨，使以人為本成為政府推進(jìn)信息公開的指導(dǎo)理念，把實現(xiàn)和維護(hù)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)以更好維護(hù)公眾利益放在第一位。因此，建設(shè)透明政府是建設(shè)服務(wù)型政府的一個最基本、內(nèi)在和必然的要求，只有實施信息公開，才能“讓權(quán)力在陽光下運行”，才能確保權(quán)力正確行使，才能建立政府與公眾之間的良好互動關(guān)系，最終實現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)。

在我國，地方各級政府擁有很大的權(quán)力，掌握著大量公共資源，在建設(shè)服務(wù)型政府中承擔(dān)著主要責(zé)任。實施政府信息公開，是政府自覺接受人民監(jiān)督的具體表現(xiàn)。只有自覺接受人民監(jiān)督，才能更加有效地履行政府職能，才能更好地捍衛(wèi)人民的利益，落實為人民服務(wù)的宗旨，才能進(jìn)一步加快行政管理體制改革，最終實現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)。

2 地方政府信息公開的成效和特點

2.1 地方政府信息公開的成效

2.1.1 政府信息由不公開轉(zhuǎn)向公開

長期以來，我國的政府機關(guān)一直處于封閉狀態(tài)，不論是中央政府還是地方政府，文件往往都是逐步公開，中間環(huán)節(jié)過多，時效慢且范圍窄。政府信息公開的實施無疑打破了政府對信息的壟斷和限制，公眾對政府掌握的信息開始擁有公開請求權(quán)，政府對和公眾切身利益相關(guān)的信息有公布的義務(wù)。

以巢湖市為例，從2009年1月1日至12月31日，全市政府信息公開平臺各類主體共發(fā)布信息19793多條，共收到信息公開申請數(shù)87條，共收到行政復(fù)議申請41件[2]。從2014年1月1日至12月31日，巢湖市通過信息公開平臺，主動發(fā)布政府公開信息26819條，其中，市政府辦公室主動公開信息3424條，市政府其他各部門各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處主動公開信息22496條，不予公開信息592條，依法申請公開334條，總計公開信息26846條[3]。

可見，自2008年5月我國實施《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）以來，很多地方出現(xiàn)了一系列申請公開政府信息的請求，不少公眾也邁開了依申請公開的步伐，有一些還進(jìn)入了行政復(fù)議、行政訴訟階段，說明公眾開始意識到自己擁有獲取政府信息的權(quán)利。與此同時，一些地方政府在信息公開上也不再是簡單拒絕，而是從勉強接受轉(zhuǎn)向主動推動。信息公開成為常識。

2.1.2 信息公開與電子政務(wù)相結(jié)合

進(jìn)入信息化時代，信息公開如果不與電子政務(wù)建設(shè)相結(jié)合，就很難推開。

電子政務(wù)開創(chuàng)了多元傳遞和言論自由的格局，網(wǎng)絡(luò)互動削弱了官僚制等級觀念，從而使平等自由的思想交流成為可能。

一方面，通過電子政務(wù)公開，有助于建立政府內(nèi)部組織間以及政府與外部組織間廣泛的溝通網(wǎng)絡(luò)。另一方面，信息公開與電子政務(wù)相結(jié)合，有助于政府在治理過程中的決策更加科學(xué)化。與此同時，通過借助電子郵件、電子布告欄等新興的科技方式，為民眾建立流暢的意見溝通渠道和常態(tài)的意見反饋機制，有助于及時有效地將決策的執(zhí)行和政策的落實情況傳達(dá)到?jīng)Q策層，從而使決策更加完善，民眾需求得到更好的回應(yīng)，政府信息公開得以更好地推進(jìn)。

政府網(wǎng)站是政府信息公開的一個重要平臺，是電子政務(wù)建設(shè)的一項重要工程。很多地方政府網(wǎng)站自開通以來，在提高政府工作透明度、加強對外宣傳、溝通群眾等方面發(fā)揮了較好的作用，不但為公眾獲取政府信息提供了方便，而且促進(jìn)了電子政務(wù)的發(fā)展。

2.1.3 政府信息公開工作穩(wěn)步推進(jìn)

《條例》實施后，各地結(jié)合自身的實際情況，從組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳培訓(xùn)、制度建設(shè)等方面做了大量準(zhǔn)備，保障了政府信息公開工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

自開展政府信息公開工作以來，巢湖市圍繞促進(jìn)行政權(quán)力公開透明運行，把推行政府信息公開工作作為落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、轉(zhuǎn)變機關(guān)作風(fēng)、提高行政效能、改善投資環(huán)境的一項重要工作來抓[4]，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實專人負(fù)責(zé)，以“巢湖市信息公開網(wǎng)”和“合肥市巢湖政務(wù)公開”為主要信息公開平臺，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，努力提升信息公開工作整體水平。僅2008年，市政府辦、市人事局、市行政服務(wù)中心等部門連續(xù)舉辦6期培訓(xùn)班，對全市120多個單位的同志進(jìn)行集中培訓(xùn)，為全面推進(jìn)政府信息公開工作奠定了堅實基礎(chǔ)。2014、2015、2016年度連續(xù)三年巢湖市政府榮獲 “合肥市政務(wù)公開工作先進(jìn)單位”稱號，引起社會的廣泛關(guān)注和普遍歡迎，有效推進(jìn)了政府信息公開工作的穩(wěn)步實施。

2.2 地方政府信息公開的特點

2.2.1 平臺建設(shè)規(guī)范化程度不斷提升

政府信息公開平臺建設(shè)主要包括各級政府在門戶網(wǎng)站設(shè)置政府信息公開專欄及其基本要素的情況，新聞發(fā)布情況，微博、微信平臺開通運行情況，以及地方政府公報的發(fā)布情況等?！稐l例》實施多年以來，各級政府的信息公開平臺建設(shè)越來越完善。

一方面，隨著新媒體的興起，信息公開渠道日益多元。目前，政府信息公開除了有政府網(wǎng)站、政府公報、新聞發(fā)布會等傳統(tǒng)渠道外，還有微博、微信等微平臺，以及手機客戶端等各具特點和優(yōu)勢的多種渠道，能夠極大地滿足不同群體、不同情況的公開需求。另一方面，政府信息公開平臺建設(shè)越來越規(guī)范，民眾的知情權(quán)得到進(jìn)一步保證。以巢湖市為例，2014年9月，市政府門戶網(wǎng)站信息公開欄目實行改版升級，實現(xiàn)政府信息公開平臺與政府門戶網(wǎng)站信息統(tǒng)一，有效解決了門戶網(wǎng)站與公開平臺的信息發(fā)布“兩張皮”問題。2016年7月，在全市范圍內(nèi)開展政府信息公開網(wǎng)欄目維護(hù)專項整改活動，全面提升政務(wù)公開工作水平和實效。

2.2.2 主動回應(yīng)社會關(guān)切彰顯政府透明

當(dāng)前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期和全面深化改革的攻堅階段，變革越是深刻，社會和公眾對政府的期許和關(guān)切就越多。各地在推進(jìn)政府信息公開的實踐中，注重主動回應(yīng)社會關(guān)切，既是在良性互動中尋求善治的內(nèi)在要求，又是建設(shè)服務(wù)型政府和保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要舉措。

2014年11月，巢湖市政府首次公開利用該市政府網(wǎng)開通網(wǎng)上測評打分系統(tǒng)，邀請網(wǎng)民對政府網(wǎng)站集群單位、網(wǎng)站建設(shè)及運維情況、“政民互動”欄目回復(fù)工作的滿意度等進(jìn)行打分，督促政務(wù)公開。共有58個政府部門、直屬機構(gòu)和17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道參加測評，網(wǎng)民可以根據(jù)各單位的網(wǎng)站管理、信息公開程度、為民服務(wù)情況，進(jìn)行綜合性打分，成績計入各單位年度政務(wù)公開考評。

根據(jù)權(quán)威第三方評估機構(gòu)對全國省級政府、較大的市政府的政府信息公開情況評估結(jié)果顯示，近年來安徽省、合肥市在推進(jìn)政府信息公開方面一直走在前列，政府透明度不斷提升。

2.2.3 信息公開向關(guān)鍵領(lǐng)域繼續(xù)突進(jìn)

近些年來，隨著政府信息公開的步伐不斷加快，廣大公眾的權(quán)利意識不斷增強、政治素養(yǎng)日益成熟，公眾對政府信息公開的需求，正在實現(xiàn)從數(shù)量到質(zhì)量、從淺水區(qū)到深水區(qū)的轉(zhuǎn)變。行政審批、“三公”經(jīng)費、保障性住房、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品、安全生產(chǎn)、征地拆遷、精準(zhǔn)扶貧等等重點領(lǐng)域信息公開，不僅是建設(shè)服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之義，更是關(guān)聯(lián)老百姓生產(chǎn)生活的現(xiàn)實需求。

2012年以來，各地按照國務(wù)院關(guān)于政府信息公開工作的部署，積極推進(jìn)重點領(lǐng)域信息公開，帶動了政府信息公開工作全面深入開展。2014年，巢湖市對照安徽省、合肥市規(guī)范性的目錄架構(gòu)，參照省市先進(jìn)地方的平臺欄目設(shè)計，側(cè)重公開網(wǎng)民關(guān)注度高的重點領(lǐng)域類信息，推進(jìn)重點領(lǐng)域信息公開工作同各項業(yè)務(wù)工作同步考慮、同步部署、同步推進(jìn)，實現(xiàn)了巢湖市市級“三公”經(jīng)費信息公開全覆蓋，最大限度滿足了人民群眾的監(jiān)督權(quán)。

信息時代，政府信息公開不能只是簡單地發(fā)布信息，而要最大限度地發(fā)揮政府信息數(shù)據(jù)滿足公眾實際需求、解決百姓關(guān)心的問題的效用，只有這樣才能適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的新要求。

3 地方政府信息公開尚需解決的問題

3.1 政府信息公開仍有改善空間

自《條例》實施以來，無論是各部門還是各級行政機關(guān)，我國政府信息公開在數(shù)量上取得的進(jìn)展毋庸置疑。然而，與如此喜人的數(shù)量形成鮮明對比的，是政府信息公開的質(zhì)量差強人意[5]。在一些地方，政府主動公開信息是“公開的群眾不關(guān)心，群眾關(guān)心不公開”，這不僅使政府信息公開實施效果大打折扣，也讓人民群眾對政府的信任感大大降低。

依申請公開信息是對政府主動公開信息的重要補充，然而在政府主動公開信息不夠理想的情況下，依申請公開信息也存在很大問題?，F(xiàn)實中，一些政府部門經(jīng)常以諸如“保密需要”“非本部門掌握信息”“信息不存在”等各種理由推諉搪塞甚至拒絕公民申請公開政府信息。如此一來，容易導(dǎo)致公眾對政府信息公開的誠意產(chǎn)生懷疑，形成“政府半推半就、公眾半信半疑”的局面。

雖然《條例》已經(jīng)實行了近十年，但不得不承認(rèn)，政府信息公開與民眾期待仍有差距。正如李克強總理所說，“信息數(shù)據(jù)‘深藏閨中’是極大浪費”[6]，隨著公民意識的覺醒，政府改革的深入，信息公開必然要進(jìn)一步推進(jìn)。

3.2 基層信息公開水平有待提升

當(dāng)前，我國總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要時期。雖然城鄉(xiāng)一體化受到人們的普遍關(guān)注和歡迎，但長期以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)和不平衡性決定了我國地方政府信息公開水平在城鄉(xiāng)間也存在差異。由于受到獲取政府信息渠道落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對政府信息缺乏解釋和說明等因素的影響，農(nóng)村居民獲取政府信息的有效性遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市居民，由此造成的城鄉(xiāng)差別、城鄉(xiāng)權(quán)利隔閡越來越大，既影響城鄉(xiāng)一體化新格局的發(fā)展，又影響政府信息公開公平的實現(xiàn)，最終制約服務(wù)型政府的建立。

服務(wù)型政府必然是一個信息公開公平的政府，信息公開要顧及到全體社會公眾的利益?！霸u估發(fā)現(xiàn)，各省、市政府本級的信息公開工作都已經(jīng)相對規(guī)范，但其所屬部門的公開水平還有待提升?！盵7]因此，只有采取多種措施有效推進(jìn)信息公開，使得農(nóng)村居民與城市居民享有獲得政府信息的平等權(quán)利和機會，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，才能賦予每個社會公眾正當(dāng)?shù)睦婧蜋?quán)利，才能保障公眾對政府信息資源“各取所需”和“所需能取”，才能不斷提高公眾的滿意度[8]，進(jìn)一步促進(jìn)政府信息公平的實現(xiàn)。

4 完善地方政府信息公開的建議

4.1 培養(yǎng)公開透明文化，推進(jìn)政民良好互動

推動政府信息公開最重要的步驟是在全社會逐步培養(yǎng)公開透明的文化。這包括兩個方面，一方面要扭轉(zhuǎn)政府機關(guān)工作人員的保密與公開的意識，使其充分認(rèn)識到信息公開不僅是政府對公眾應(yīng)盡的義務(wù)，而且可以為政府治理帶來很大的便利，可以助力各級政府更加有效地建設(shè)服務(wù)型政府。

另一方面，公眾對政府信息公開工作的理解和參與程度是不可或缺的因素。作為對傳統(tǒng)管制型政府重管理、輕服務(wù)的運行模式的轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府必須做到以公民為導(dǎo)向，政府信息公開要使民眾能夠得到盡可能多和盡可能方便的服務(wù)。

公開透明是現(xiàn)代民主政治的重要目標(biāo)，公開力度越大、程度越細(xì)，越能夠讓更多公眾理解并參與，而公眾的權(quán)利訴求、監(jiān)督實踐又對公開提出了更高的要求，促進(jìn)民主政治更加持續(xù)和深入發(fā)展。只有當(dāng)政治的公開程度與社會的民主素養(yǎng)形成了相輔相成的良性循環(huán)，才能在推進(jìn)政府與民眾之間良好互動的進(jìn)程中更好地建設(shè)服務(wù)型政府。

4.2 加快信息公開立法，推動第三方評估監(jiān)督

制度化、法制化是確保政府信息公開工作取得實效的關(guān)鍵。法律意味著穩(wěn)定，只有加強相關(guān)的法律制度建設(shè)，才能為政府信息公開的進(jìn)一步發(fā)展提供強大的制度支撐和體制保障。

《條例》適用九年來，我國政府信息公開工作受到了社會的廣泛關(guān)注，取得了良好的社會效果，但由于《條例》法律級別在《保密法》《檔案法》之下，容易導(dǎo)致行政實踐中一些應(yīng)當(dāng)公開的信息仍然得不到公開。因此，將信息公開條例上升為法律，加快信息公開立法，可以最大限度 “讓權(quán)力在陽光下運行”[9]，保障公民知情權(quán)。

充分實現(xiàn)權(quán)力公開運行，必須保障全方位監(jiān)督。推進(jìn)政府信息公開不僅需要發(fā)揮主管部門的監(jiān)督檢查作用和協(xié)調(diào)作用，更需要發(fā)揮社會各界的監(jiān)督功能。尤其要推動探索第三方評估監(jiān)督，改變政府機關(guān)自我評價的弊端，使政府信息公開工作獲得更客觀公正的評價，讓第三方評估監(jiān)督成為推進(jìn)政府信息公開的重要新抓手。

4.3 加強信息公開管理，深化基層信息公開

推動政府信息公開需要加強信息公開管理，以不斷提升信息公開水平。

一方面，要強化信息素質(zhì)培養(yǎng)，更好地實現(xiàn)政府信息為人民服務(wù)的功能。加強政府信息管理的關(guān)鍵在于培養(yǎng)政府機關(guān)工作人員以及社會公眾的信息素質(zhì)。另一方面，要結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，改進(jìn)政府信息管理方式?；ヂ?lián)網(wǎng)為整合政府內(nèi)部信息資源管理以及社會公眾接觸政府信息資源構(gòu)筑了一個平臺，不但有效實現(xiàn)了政府信息的相互連通，而且大大加快了政府信息管理的效率。

隨著網(wǎng)絡(luò)時代的到來，農(nóng)村的信息化問題日益引起人們的關(guān)注。我國農(nóng)村與城市間的信息鴻溝，不僅嚴(yán)重影響了政府信息公開的公平性，而且也帶來了新的社會不公正。要打破這一格局，必須重視和加強農(nóng)村信息化建設(shè)，以農(nóng)民的需要為核心，把農(nóng)民吸引到信息化建設(shè)中來，使其成為政府信息公開工作的主要參與者和建設(shè)者，從而充分發(fā)揮農(nóng)村信息化的社會效應(yīng)，提高政府信息公開水平。

4.4 切實轉(zhuǎn)變政府職能，完善電子政務(wù)建設(shè)

黨的十八屆三中全會提出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”，這些要求正是我國電子政務(wù)發(fā)展的主要目標(biāo)[10]。

電子政務(wù)意味著政府要突破傳統(tǒng)的理念、職能及運行模式，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，是政府管理方式的根本變革；意味著政府機關(guān)將打破傳統(tǒng)機構(gòu)設(shè)置上的“金字塔”式的特征和管理體制上的“各自為政”，實現(xiàn)政府不同機構(gòu)、部門之間以及與民眾之間的有效溝通，從而不斷提高政府的辦事效率。

當(dāng)前，我國電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入全面大規(guī)模發(fā)展階段，取得了有目共睹的巨大成效，但與政府改革對電子政務(wù)的要求相比，我國電子政務(wù)的現(xiàn)有支撐能力還顯得不夠。未來必須創(chuàng)新思路和方法，進(jìn)一步完善與電子政務(wù)建設(shè)自身相關(guān)的一些問題，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)向更高層次發(fā)展，才能實現(xiàn)偉大的改革目標(biāo)。

5 結(jié)語

近年來，地方政府在依法推動政府信息公開的實踐中正越來越開放透明、自信從容。隨著社會不斷進(jìn)步和民主政治的進(jìn)一步發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識到了政府信息公開已經(jīng)成為政府治理新手段。加快與推動政府信息公開研究，見證服務(wù)型政府的決策與轉(zhuǎn)身，對于展現(xiàn)偉大的透明和國家的自信，具有重要的理論和實踐意義。

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