淺談中國(guó)地方政府債務(wù)問題

王江容

[摘要]當(dāng)前依據(jù)《預(yù)算法》，地方政府部門不具備自主發(fā)債權(quán)與融資權(quán)，但為了收到較好的經(jīng)濟(jì)利益，保證財(cái)政收支平衡，大多地方政府已產(chǎn)生了極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)。再有，地方政府的債務(wù)問題離不開國(guó)家財(cái)政體制與行政管理體制，提高管理水平有著一定的困難。

[關(guān)鍵詞]地方政府 債務(wù)問題 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 有效措施

一、新時(shí)期地方政府債務(wù)問題的發(fā)展

（1）地方政府債務(wù)大量增長(zhǎng)。進(jìn)入新的歷史時(shí)期以來，地方政府的債務(wù)問題引起有關(guān)部門的大力重視，表現(xiàn)為增長(zhǎng)速度快、不能有效管理等諸多方面。第十二屆全國(guó)人大報(bào)告提出，有的地區(qū)債務(wù)增長(zhǎng)速度突破了一半以上，甚至達(dá)到了70%，有數(shù)據(jù)顯示，100個(gè)以上的行政市、400個(gè)以上的行政縣其負(fù)債率達(dá)到了100%，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的過程中，這種形勢(shì)極易發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椴痪邆渫晟频墓芾碇贫龋械牡胤秸荒苡行Ч芾韨鶆?wù)問題，出現(xiàn)了大量的隱形債務(wù)，甚至債務(wù)到期不能足額償還，債務(wù)管理過于混亂。

（2）地方政府存在著嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府承擔(dān)著高額債務(wù)，因此當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展不暢、不能實(shí)現(xiàn)合理融資、不能對(duì)其實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，出現(xiàn)了一定程度的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第一，隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、為了保證整體財(cái)政體系合理運(yùn)行，地方政府承擔(dān)的債務(wù)處于不斷增加的狀態(tài)；第二，地方政府的融資途徑日益復(fù)雜，不利于債務(wù)管理。地方政府存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為不具備償債能力、不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)融資、投資風(fēng)險(xiǎn)大、房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期低迷、出現(xiàn)大量的金融違約現(xiàn)象等。

二、新時(shí)期地方政府債務(wù)問題困境

（1）推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要借債，擴(kuò)大行政規(guī)模會(huì)出現(xiàn)債務(wù)問題。隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府需要承擔(dān)公共財(cái)政支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面的資金，地方政府只有利用舉債、貸款、融資等手段才能滿足上述要求。再有，在行政規(guī)模不斷擴(kuò)大過程中，為了解決行政預(yù)算增多、行政管理支出增多等問題也需融資與借債。但我國(guó)行政體制不合理、不能有效開展行政監(jiān)督，地方政府在職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革中會(huì)導(dǎo)致債務(wù)的增長(zhǎng)。

（2）財(cái)政體制與財(cái)政政策存在不足。依據(jù)當(dāng)前財(cái)政體制與財(cái)政政策，地方政府的財(cái)政權(quán)力不斷減少，而管理的事務(wù)不斷增多，因此出現(xiàn)了大量的收支不平衡現(xiàn)象，由于面臨巨大的資金壓力，地方政府只有通過借債來解決。依據(jù)當(dāng)前財(cái)政體制，中央政府處理地方財(cái)政問題時(shí)主要利用轉(zhuǎn)移支付制度與稅收返還制度，上述手段對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、本身財(cái)力不足的地區(qū)來說，不具備應(yīng)有的補(bǔ)充能力。再有，隨著地方政府管理事務(wù)不斷增多，地方政府面臨的公共服務(wù)、社會(huì)治安等問題都需投入一定數(shù)量的資金，遇有中央主導(dǎo)的大型建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，地方政府還需提供一定的補(bǔ)償資金，而只有利用借債或融資的做法才能實(shí)現(xiàn)，由此進(jìn)一步加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）不同地區(qū)不同歷史情況有著不同的債務(wù)問題。地方政府的債務(wù)問題也涉及歷史因素與地區(qū)因素。經(jīng)濟(jì)危機(jī)過后，中央政府為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)銀行積極發(fā)放貸款，地方政府為了滿足融資與借貸需求，銀行成為地方政府主要貸款部門，由于貸款政策與貸款環(huán)境不嚴(yán)謹(jǐn)，因此地方政府自此獲得了大量貸款。依據(jù)當(dāng)前行政考核體系，為了取得一定的政績(jī)、得到較好的評(píng)價(jià)、開展地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)都需支付較多財(cái)政資金，而地方政府只有通過借債才能完成任務(wù)。

三、提高地方政府債務(wù)管理的策略

（1）制訂合理財(cái)政體制與財(cái)政政策，準(zhǔn)確確定中央與地方財(cái)權(quán)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府需要承擔(dān)大量的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、公共就業(yè)等方面的資金，但當(dāng)前實(shí)行地方政府財(cái)權(quán)日益減少、管理事務(wù)日益增多的政策，二者之間存在一定的不合理之處。為了妥善應(yīng)對(duì)這一問題，則需重新審視行政效率與行政成本，科學(xué)確定地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺少的財(cái)政資金數(shù)量巨大，可以利用轉(zhuǎn)移支付制度與財(cái)政資金補(bǔ)貼雙重做法對(duì)其傾斜，幫助地方政府獲得數(shù)量可觀的財(cái)政資金，解決地方政府的債務(wù)問題，才能保證地方政府的合理發(fā)展。

（2）提高地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。當(dāng)時(shí)涌現(xiàn)大量的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這與地方政府不具備一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)密切相關(guān)，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平較為低下，因此提高地方政府債務(wù)管理水平、積極轉(zhuǎn)變政府工作職能有著非常重要的作用。第一，要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況確定地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立合理的債務(wù)管理與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，一旦債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增大則需及時(shí)采取有效措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。第二，為了促進(jìn)地方政府的穩(wěn)定發(fā)展，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平還需確定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府在創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)環(huán)境、提供社會(huì)服務(wù)方面要及時(shí)轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，不參與競(jìng)爭(zhēng)性與經(jīng)營(yíng)性事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。

（3）改革當(dāng)前地方政府債務(wù)管理方法。依據(jù)當(dāng)前行政體制，地方政府需要承擔(dān)沉重的債務(wù)，但本身不具備償還巨額債務(wù)的能力、不能提高債務(wù)管理水平，只有盡快改革行政體制、提高地方政府債務(wù)管理水平才能幫助地方政府脫離債務(wù)困境，實(shí)現(xiàn)順利融資；第一，地方政府要根據(jù)自己應(yīng)該承擔(dān)的事務(wù)與擁有的財(cái)力合理開展財(cái)政預(yù)算，對(duì)自身債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督；第二，改革當(dāng)前評(píng)價(jià)與考核制度，重視考察地方政府的財(cái)政結(jié)構(gòu)、政府投資收益情況、財(cái)務(wù)管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)等各項(xiàng)指標(biāo)，保證地方政府做到合理融資、合理負(fù)債。第三，加強(qiáng)當(dāng)?shù)貍袌?chǎng)、融資平臺(tái)、投資途徑的管理力度，保證地方政府財(cái)力用到實(shí)處。

四、結(jié)語

總之，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府面臨著嚴(yán)重的債務(wù)問題，中央對(duì)此給予了高度重視。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政制度、財(cái)政政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)，因此只有盡快改革行政體制、合理確定地方財(cái)權(quán)才能幫助地方政府脫離債務(wù)困境。