試論我國證券監(jiān)管模式的發(fā)展與完善

王瑋

[摘要]隨著中國經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，證券市場成為我國經(jīng)濟(jì)主體中不可或缺的部分，對推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著不可磨滅的作用。當(dāng)然我國資本市場運(yùn)行多年，取得了部分成就，但是仍然存在不少問題缺陷阻礙我國證券市場良好發(fā)展。證券市場的監(jiān)管是政府與市場共同協(xié)作，共同作用的過程，缺一不可。只有健全完善我國證券市場監(jiān)管體系，才能更好地發(fā)揮證券市場在市場經(jīng)濟(jì)中的職能，保護(hù)投資者正當(dāng)權(quán)益，從而促進(jìn)資源的有效分配，社會經(jīng)濟(jì)向前推動。

[關(guān)鍵詞]證券市場 監(jiān)管 完善

一、我國證券市場監(jiān)管模式的發(fā)展歷程

（一）1981-1985年的無實(shí)體監(jiān)管部門階段

在此階段，我國的發(fā)股多為民間籌資自主發(fā)行，即企業(yè)通過證券市場直接融資的原始狀態(tài)。證券的主要發(fā)行形式也是國庫券。

在此階段中，證券發(fā)行規(guī)章是《關(guān)于發(fā)行股票的暫行管理辦法》。這時的監(jiān)管多由地方政府的一些部門兼任，沒有實(shí)體監(jiān)管部門，整個證券業(yè)發(fā)展水平低，運(yùn)行效率及規(guī)范性較差。

（二）1986-1992年監(jiān)管體系雛形階段

1986年以后，以柜員交易形式存在的股票交易市場開始起步，國債二級市場也逐步形成，1990年12月和1991年7月，上海證券交易所和深圳證券交易所分別建立。1992年6月，成立了國務(wù)院證券管理辦公室，加強(qiáng)對證券市場的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在此階段，證券體系初現(xiàn)雛形，逐漸形成中央及地方政府、證券交易的多頭證券監(jiān)管體系，政府開始有意識地進(jìn)行證券市場建設(shè)并制定相關(guān)的法律法規(guī)。

（三）1992-1998年初級集中性監(jiān)管體制階段

中國證券市場在成立初期，是中央鼓勵，地方政府的大力支持下成立的，最開始只有上海證券交易所和深圳證券交易所掌握證券發(fā)行與審批的權(quán)利。1992年證監(jiān)會成立，證券發(fā)行監(jiān)管權(quán)開始緩慢向上集中，國務(wù)院下設(shè)立證券委和證監(jiān)委。

1993年-1995年，我國實(shí)行“額度管理”。在此階段，證券發(fā)行主要是審批制，監(jiān)管的權(quán)利主要集中在證監(jiān)會。

（四）1998年開始的集中性監(jiān)管體制階段

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，證券市場的規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)行集中統(tǒng)一的管理成為大趨勢。1997年11月，我國證券業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)行了改革：撤銷國務(wù)院證券委，由證監(jiān)會實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。整個金融系統(tǒng)實(shí)行分業(yè)管理，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)審批管理職能劃歸證監(jiān)會，交易所由證監(jiān)會直接監(jiān)管。經(jīng)過這一系類的改革，集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制初步形成。1998年12月底通過的《中國人民共和國證券法》確定了中國證監(jiān)會在我國證券市場主導(dǎo)的監(jiān)管地位。在此時期，證監(jiān)會堅(jiān)持市場化的用人導(dǎo)向，監(jiān)管隊(duì)伍得到逐步加強(qiáng)。

此時是我國證券市場監(jiān)管體制適應(yīng)市場成長要求的改革完善時期。監(jiān)管體系順利實(shí)現(xiàn)從地方到中央、從分散到集中、從多頭到統(tǒng)一的跨越，集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系得以建立。

二、我國證券市場監(jiān)管存在的問題及原因分析

（一）證券市場監(jiān)管體制不完善

我國證監(jiān)會在《證券法》中僅僅是規(guī)定證監(jiān)會對證券市場進(jìn)行集中監(jiān)督管理，沒有明確其獨(dú)立法律地位。而在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，證監(jiān)會既是執(zhí)法者，監(jiān)管者同時也是市場參與者。證監(jiān)會更多的是代表政府，經(jīng)常出于政府角色做出決策。往往政府職能超過了市場職能，長期以來以市場規(guī)模為追求，政績?yōu)槟繕?biāo)。而這時，難免會出現(xiàn)影響證券市場公平運(yùn)行的行為。

中國證券市場創(chuàng)立的目的就是幫助國企融資，走出困境，這也使得后來的證券市場發(fā)展過程中，面對經(jīng)營不良的國企，證監(jiān)會會偏袒，幫助其粉飾太平。這違背了證券監(jiān)管的公平性，不利于資本市場的資源有效分配及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）法律法規(guī)不健全，處罰力度不強(qiáng)

（1）我國證券市場監(jiān)管法律建設(shè)不夠健全。法規(guī)太過抽象，缺少具體的操作細(xì)節(jié)，監(jiān)管過程中出現(xiàn)的問題出現(xiàn)無法可依。并且在中國的證券監(jiān)管沒有完善的法律體系，法律法規(guī)之間的銜接性較差，甚至?xí)霈F(xiàn)相互沖突的想象。如《證券法》規(guī)定國有企業(yè)不能炒作股票，而證監(jiān)會又規(guī)定二級市場上，可以用自有資金交易股票。同時隨著證券市場的發(fā)展，高頻交易，私募投資的大力發(fā)展，也需要出臺相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。

（2）缺乏投資者保護(hù)機(jī)制。沒有投資者訴訟體制，追討正當(dāng)權(quán)益相關(guān)的法律條款。我國證券市場中大多數(shù)是中小散戶，他們的權(quán)益卻得不到保證，當(dāng)發(fā)生侵權(quán)行為時，往往投訴無門。投資者面對被侵權(quán)情況時，無投訴路徑，不敢投訴，并且維權(quán)成本高，維權(quán)時間長，到最后往往是不了了之。而且上市公司的分紅政策尚未完全規(guī)范化，近年來，現(xiàn)金分紅的上市公司越來越多，但情況仍不容樂觀，這使得投資者都會轉(zhuǎn)向二級市場上依靠買賣差價賺取利潤，惡化投資環(huán)境。

（三）缺乏對市場監(jiān)管者的監(jiān)管，監(jiān)守自盜情況存在

目前中國證券市場上市實(shí)行的是審批制，還沒改革為注冊制。而審批制存在著很大的一個弊端就是監(jiān)管上市審批人員權(quán)限大，容易形成貪污腐敗。不少監(jiān)管者利用自身職能作用，徇私舞弊，幫助劣質(zhì)公司上市，損害投資者利益。如“李莉門”與“太平洋證券借殼案”。而且目前資本市場存在大量監(jiān)管人員下海從業(yè)任證券公司，基金公司高管的情況，而這些人熟悉證券市場監(jiān)管過程及監(jiān)管人員，容易利用以往工作中的資源犯罪。

三、完善我國證券市場監(jiān)管模式的建議

（一）證券市場監(jiān)管體制的完善

我國經(jīng)濟(jì)市場存在很大的一個問題就是政府過于干涉市場，雖然目前政府已經(jīng)意識到這一點(diǎn)，并開始逐步放開市場，但這不是一件一蹴而就的事情，需要進(jìn)行長遠(yuǎn)全面的實(shí)踐。政府要減小對證監(jiān)會的影響干涉，證監(jiān)會應(yīng)該一直把維護(hù)投資者的利益作為監(jiān)管工作的首要任務(wù)，把建立公平和有效的證券市場作為基本定位。證監(jiān)會要轉(zhuǎn)變以往以創(chuàng)造優(yōu)良的政績，市場規(guī)模為目標(biāo)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)市”。

目前市場上很多問題與發(fā)審委有責(zé)任，而證監(jiān)會是市場監(jiān)督管理者而非審批者。所以，政府應(yīng)該確保證監(jiān)會的職能權(quán)力是高于相關(guān)利益集團(tuán)之上的，采取因果措施，問責(zé)制度。取締以發(fā)審委為主的審批機(jī)構(gòu)，將審核權(quán)下放至交易所。切實(shí)發(fā)揮保薦人，承銷商，會計事務(wù)所等各類中介的職能和義務(wù)，做到責(zé)權(quán)相對于統(tǒng)一。證監(jiān)會對證券市場以間接監(jiān)管為主，充分尊重其他自律性組織的自律監(jiān)管職能，加強(qiáng)其獨(dú)立性。

同時，通過立法確定證券業(yè)協(xié)會的獨(dú)立性，發(fā)揮其作為自律組織的證券市場。證券業(yè)協(xié)會目前各項(xiàng)監(jiān)管依據(jù)均是《證券法》，而沒有行業(yè)自身提出的補(bǔ)充性章程規(guī)定，這也使得執(zhí)行過程中出現(xiàn)無法可依的情況出現(xiàn)。同時會員大會選舉制度，應(yīng)該廢除證監(jiān)會提名制度，改由會員大會選舉產(chǎn)生證券業(yè)協(xié)會的管理層，并且限制政府背景的人兼職協(xié)會管理層，以此減少協(xié)會的行政干預(yù)。

（二）建立健全法律法規(guī)體系，增強(qiáng)執(zhí)法力度及懲罰程度

建立健全的法律法規(guī)體系，不僅能夠約束市場參與者的行為，同時能做到執(zhí)法過程中有法可依，更好的建設(shè)整個法治社會。而我國證券市場成立以來，立法落后，執(zhí)法不嚴(yán)，都已成為我國證券行業(yè)的嚴(yán)重缺陷。因此我們應(yīng)該在立法層面大力推進(jìn)，同時完善以司法救助為基礎(chǔ)的投資者保護(hù)機(jī)制。

證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)出臺集體訴訟制度，減小訴訟成本和訴訟難度，指引投資者通過法律來追究上市公司的違法行為，使受害人能夠及時的得到救助。在我國，沒有設(shè)立保護(hù)投資者的專門的立法和部門。當(dāng)中小投資者的合法利益受損時，很難能夠?qū)せ刈约旱臋?quán)益，甚至于怎么維權(quán)都不知道。監(jiān)管的根本目的就是維護(hù)投資者的權(quán)益，而沒有專門的立法和部門使得我國對投資者保護(hù)力度不夠，投資者的權(quán)益很難得到保障。我國應(yīng)該建立一套完整的投資者保護(hù)機(jī)制，開展投資者權(quán)益保障的宣傳教育，受理投資者的投訴，能夠依法侵害投資者權(quán)益的行為提起民事訴訟。

（三）建立對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督制度

法律賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)寬泛，但是卻沒有對監(jiān)管層形成有效的制約手段，這樣難免會出現(xiàn)監(jiān)守自盜的情況。因此，在加強(qiáng)對市場參與者的監(jiān)管的同時，也應(yīng)加強(qiáng)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。通過出臺相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)對證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)監(jiān)督，加強(qiáng)透明度，保障執(zhí)法的公正性和公開性。執(zhí)行嚴(yán)格的獎懲制度，對于違法亂紀(jì)的嚴(yán)懲，同時對認(rèn)真公正執(zhí)法者給予優(yōu)厚的獎勵。

內(nèi)部建立審查部門，對各部門的工作進(jìn)行審查監(jiān)督，防止執(zhí)法不公的情況出現(xiàn)，實(shí)行問責(zé)制度，每件執(zhí)法案件做到一條龍執(zhí)行，對交易所有參與者進(jìn)行問責(zé)監(jiān)督。

（四）增強(qiáng)信息披露程度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)營透明度

從長期來看，讓投資者都參與監(jiān)管，能更好地發(fā)揮監(jiān)管效果，提高監(jiān)管效率。健全信息披露制度，能夠大大降低內(nèi)幕交易的產(chǎn)生，但目前中國并沒有完善的信息披露制度和平臺。建立信息披露平臺，及時更新信息，投資者可隨時隨地查詢到上市公司相關(guān)消息。同時在立法上明確和強(qiáng)化信息披露材料的審查責(zé)任。

證券交易所作為證券市場的組織者，涉及所有證券市場交易的利益，交易所也應(yīng)處于外部監(jiān)督之下。提高交易所的透明度，不僅能夠強(qiáng)化外部監(jiān)督，而且能促進(jìn)證券市場良好運(yùn)行。增強(qiáng)交易所監(jiān)管規(guī)則的公開，在制定規(guī)則過程中，向社會各界征集意見和公布規(guī)則草案的內(nèi)容，使得公眾熟悉交易所的規(guī)則。推動監(jiān)管程序和結(jié)果的公開，對監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、程序和環(huán)節(jié)進(jìn)一步細(xì)化和完善，公眾可以從監(jiān)管平臺查詢到已公布結(jié)果的案件的監(jiān)管流程。