當(dāng)代美國(guó)國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示探微

歐陽(yáng)康，趙 琦

(1.華中科技大學(xué) 國(guó)家治理研究院，湖北 武漢 430074；2.華中科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074)

美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格這樣描述進(jìn)入21世紀(jì)的美國(guó)：“在新世紀(jì)曙光來(lái)臨之際，即使與人類過(guò)去最偉大的帝國(guó)們相比，美國(guó)也獨(dú)享其超然的地位。從武器裝備到企業(yè)成就、從科學(xué)到技術(shù)、從高等教育到大眾文化，美國(guó)在全球范圍內(nèi)獨(dú)霸天下?！盵1]美國(guó)在建國(guó)之初就確立了一套相對(duì)先進(jìn)的政治制度，形成了比較完善的國(guó)家治理體系，與此同時(shí)也積累了十分豐富的國(guó)家治理經(jīng)驗(yàn)。

一、美國(guó)國(guó)家治理的研究概況

從詞源學(xué)上來(lái)說(shuō)，“治理”一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)“governance”，即控制、引導(dǎo)和操縱的意思。自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”(crisisingovernance)概括非洲的發(fā)展情形以來(lái)，“治理”這一概念便在學(xué)術(shù)界流行開(kāi)來(lái)。20世紀(jì)90年代后，美國(guó)學(xué)術(shù)界尤其是政治學(xué)、管理學(xué)、市政學(xué)等研究領(lǐng)域?qū)χ卫砝碚撨M(jìn)行了廣泛而深入的探討，以治理為研究對(duì)象的著述大量涌現(xiàn)。大致來(lái)看，美國(guó)學(xué)界對(duì)國(guó)家治理理論的研究主要集中在以下幾方面。

(一)治理的定義概念

治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》中指出：“治理與政府統(tǒng)治不是同義語(yǔ)，它們之間有重大區(qū)別。治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)?！盵2]庫(kù)伊曼(J.Kooiman)和范·弗利埃特(M.Van Vliet)在《治理與公共管理》一書(shū)中談到：“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。”[3]林恩(Lynn.L)和海因里希(Heinrich.C)在《改進(jìn)治理：一項(xiàng)新的實(shí)證研究邏輯》中指出：“治理包括社會(huì)制度、法律、規(guī)則、司法裁決、行政活動(dòng)，這些都能夠約束、規(guī)定并保證公共目標(biāo)與服務(wù)的提供?！盵4]

“治理”這一概念并不局限于政治學(xué)和公共管理等學(xué)科，而是被當(dāng)作“時(shí)髦詞語(yǔ)”廣泛運(yùn)用于政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。因而，從各學(xué)科角度出發(fā)，總結(jié)的概念定義有很多種。通過(guò)對(duì)各種概念進(jìn)行一番梳理，我們可以明晰治理是多元主體、機(jī)制、過(guò)程和制度的統(tǒng)合活動(dòng)。

(二)治理的模式

蓋伊·彼得斯(B.Guy, Peters)在《政府未來(lái)的治理模式》中歸納梳理出四種未來(lái)政府的治理模式：“市場(chǎng)式政府(強(qiáng)調(diào)政府管理市場(chǎng)化)、參與式政府(主張對(duì)政府管理有更多的參與)、彈性化政府(認(rèn)為政府需要更多的靈活性)、解制型政府(提出減少政府內(nèi)部規(guī)則)?！盵5]斯蒂芬·戈德史密斯(Steven，Goldsmith)和威廉·艾格斯(William D. Eggers)在合著的《網(wǎng)絡(luò)治理：公共部門(mén)的新形態(tài)》中指出，“網(wǎng)絡(luò)治理主要指一種全新的通過(guò)公私部門(mén)合作，非營(yíng)利組織、營(yíng)利公司等廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式?！盵6]埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)在《公共事物的治理之道》一書(shū)中指出，“多中心治理意味著政府、市場(chǎng)的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用，這些應(yīng)用能發(fā)揮更為有效的對(duì)公共資源的配置作用。”[7]

“治理模式”與政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等治理主體在治理過(guò)程中所扮演的角色和發(fā)揮的作用息息相關(guān)。依據(jù)治理主體權(quán)限、職責(zé)的不同，治理模式的類型大體可分為強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的“元治理”模式、強(qiáng)調(diào)共同合作參與的“多中心治理”模式以及強(qiáng)調(diào)“公民社會(huì)”和“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”主導(dǎo)的治理模式。

(三)治理的實(shí)踐研究

美國(guó)的行政學(xué)家文森特·奧斯特羅姆(Vincent A.Ostrom)在《美國(guó)地方政府》一書(shū)中，從實(shí)證的歷史角度出發(fā)，論述了美國(guó)地方政府治理中的復(fù)雜性——色彩斑斕的“百納被”結(jié)構(gòu)、政府運(yùn)作的憲法秩序、不同層次政府解決問(wèn)題的類型、地方治理中的公民角色、公民的理性選擇與不同治理機(jī)制的能力和限度等?！罢僭齑髱煛贝骶S·奧斯本(David Osborne)在其力作《再造政府》一書(shū)中，從戰(zhàn)略的高度全面系統(tǒng)地提出了政府再造的路線圖，并在深入研究美國(guó)和國(guó)際案例的基礎(chǔ)上，詳細(xì)地闡述了核心戰(zhàn)略、后果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略、文化戰(zhàn)略及其在實(shí)踐中的運(yùn)用。美國(guó)知名管理學(xué)家拉塞爾.M.林登(Russell M.Linden)在《無(wú)縫隙政府:公共部門(mén)再造指南》一書(shū)中用來(lái)自美國(guó)各級(jí)政府的實(shí)例展示了如何把再造原理應(yīng)用到各級(jí)政府的管理之中，并詳述了政府再造的步驟，說(shuō)明了政府再造過(guò)程中怎樣評(píng)估設(shè)計(jì)，怎樣克服阻力，怎樣實(shí)施根本性的變革，與此同時(shí)還揭示了無(wú)縫隙政府的行政運(yùn)作程序。

研究治理的學(xué)者并不只停留于理論的探討，而是深入治理的實(shí)踐研究，從具體的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中提煉出有意義的思想價(jià)值成果，塑造政府的政策議程并提供前瞻性的指導(dǎo)方案。

(四)治理的其他研究視角

美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本(David Osborne)與特德.蓋布勒(Ted Gaebler)在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)提出了“重塑政府”治理的十大原則：“掌舵而不是劃槳；授權(quán)而不是服務(wù)；把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入服務(wù)中；改變照章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要；有收益而不是浪費(fèi)；預(yù)防而不是治療；從等級(jí)制到參與和協(xié)作；通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。”[8]美國(guó)著名政治學(xué)家弗朗西斯.福山(Francis Fukuyama)在《國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》一書(shū)中對(duì)治理能力進(jìn)行了深刻的剖析，認(rèn)為國(guó)家治理能力是指國(guó)家在其治理職責(zé)的法定范圍內(nèi)“制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力，特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力”[9]。Mimicopoulos M.G提出可以從效率(政府建立可預(yù)測(cè)性制度和政策環(huán)境的能力)、透明度(向公眾提供有關(guān)政府行為的清晰和足夠的信息)以及參與度(將公民社會(huì)引入到治理中)這三個(gè)維度去衡量治理的績(jī)效。

“治理”理論是風(fēng)靡學(xué)術(shù)界的熱門(mén)議題，以上學(xué)者分別從治理的原則、治理能力的核心要素以及治理績(jī)效的評(píng)估等角度，對(duì)治理理論進(jìn)行了深入的研究和探討，極大地豐富了治理理論的相關(guān)成果。

二、美國(guó)國(guó)家治理的發(fā)展進(jìn)程

美國(guó)在建國(guó)之初頒布和實(shí)施的憲法確立了國(guó)家治理的基本框架和運(yùn)行規(guī)則，并為美國(guó)后來(lái)走向繁榮和強(qiáng)大奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各種社會(huì)問(wèn)題不斷爆發(fā)，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的治理危機(jī)。因而，必須對(duì)國(guó)家治理的體系和能力進(jìn)行必要的改革和調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展需要。大致說(shuō)來(lái)，美國(guó)國(guó)家治理的發(fā)展進(jìn)程可以分為如下幾個(gè)階段：

(一)建國(guó)初期至南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期

1776年7月4日，大陸會(huì)議發(fā)表《獨(dú)立宣言》，宣告英屬北美13個(gè)殖民地獨(dú)立，標(biāo)志著美國(guó)的誕生。自宣告獨(dú)立以來(lái)，建立一個(gè)什么樣的國(guó)家以及按照什么樣的原則和方針建國(guó)成為擺在美國(guó)人民面前的頭等大事。圍繞這一政治議題，聯(lián)邦黨人和共和黨人展開(kāi)了激烈的思想交鋒。

以漢密爾頓為代表的“聯(lián)邦黨”主張“建立強(qiáng)有力的聯(lián)邦政府和聯(lián)邦軍隊(duì)；政治哲學(xué)上崇拜制度，主張法治，反對(duì)平民政治；經(jīng)濟(jì)上主張建立有效的聯(lián)邦銀行體制以及稅收制度、信用制度、保護(hù)關(guān)稅制度，反對(duì)自由放任主義；主張建立多元經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)工商并存，大力發(fā)展工商業(yè)[10]。漢密爾頓的思想歸根結(jié)底是以工商立國(guó)，效仿英國(guó)再造一個(gè)工商業(yè)繁榮的新國(guó)家。

以杰斐遜為代表的“共和黨”則力主小國(guó)家、小政府，強(qiáng)烈主張保護(hù)民權(quán)，并提出《權(quán)利法案》；經(jīng)濟(jì)上力主以農(nóng)立國(guó)，反感發(fā)展工商業(yè)；認(rèn)為獨(dú)立的農(nóng)民才是誠(chéng)實(shí)的、有道德的人，而工業(yè)社會(huì)造成擁擠的城市和財(cái)富分配不均[10]。杰斐遜想走獨(dú)立自耕農(nóng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，建立和平、安寧、民主的世外桃源式的理想國(guó)。

總的來(lái)說(shuō)，漢密爾頓與杰斐遜的思想之爭(zhēng)反映了美國(guó)建國(guó)之初對(duì)兩條不同發(fā)展道路的可能選擇。從聯(lián)邦政府成立到“聯(lián)邦黨”上臺(tái)執(zhí)政，漢密爾頓的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策得以貫徹執(zhí)行。此后，杰斐遜連任兩屆總統(tǒng)，不僅沿襲了漢密爾頓的政策，而且比漢密爾頓走得更遠(yuǎn)：稅收不減反增，海軍不縮反擴(kuò)，建立了第二合眾國(guó)銀行，大興制造業(yè)，并推行了領(lǐng)土擴(kuò)張政策。

漢密爾頓與杰斐遜對(duì)美國(guó)早期的歷史發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了重大的影響，為美國(guó)國(guó)家治理體系的奠定做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，以工商業(yè)為主的北方和以種植業(yè)為主的南方在經(jīng)濟(jì)模式和貿(mào)易政策上存在著根本的分歧，最終在19世紀(jì)中期演變?yōu)橐粓?chǎng)關(guān)系國(guó)家存亡的分裂危機(jī)，并由此導(dǎo)致美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)。

(二)“進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)”時(shí)期

南北戰(zhàn)爭(zhēng)成功地維護(hù)了美國(guó)的統(tǒng)一，為美國(guó)資本主義的迅速發(fā)展掃清了道路。1894年，美國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)英國(guó)，成為全球第一大經(jīng)濟(jì)體。然而隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，政治腐敗、貧富分化以及社會(huì)道德淪喪等現(xiàn)象愈演愈烈，并由此帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

為了重塑社會(huì)規(guī)范、維護(hù)公平正義，美國(guó)社會(huì)各階層自下而上地掀起了一場(chǎng)轟轟烈烈的“進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)”。以查理·T.愛(ài)累和西蒙·N.帕頓為代表的一批學(xué)者對(duì)“適者生存”的社會(huì)達(dá)爾文主義進(jìn)行了強(qiáng)烈批判，要求拋棄自由放任主義的過(guò)時(shí)教條，主張國(guó)家管理和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。進(jìn)步派的著名人物伍德羅·威爾遜總統(tǒng)則宣稱：“當(dāng)壟斷資本消滅了自由競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，政府與法律必須對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整……讓每個(gè)人都有一個(gè)公平的生活和為自己服務(wù)的機(jī)會(huì)，廢除在競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)任何人的傷害和不公平。”[11]

在“進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)”的推動(dòng)下，美國(guó)聯(lián)邦政府進(jìn)行了諸多重大的改革，采取的主要措施有：廢除傳統(tǒng)的政治分贓制，頒布《彭德?tīng)栴D法》，實(shí)行以功績(jī)制為核心的現(xiàn)代文官制度；出臺(tái)《謝爾曼法案》和《克萊頓反托拉斯法》,打擊危害“自由競(jìng)爭(zhēng)”的托拉斯集團(tuán)，并通過(guò)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》,創(chuàng)設(shè)美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，強(qiáng)化聯(lián)邦政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力；簽署《聯(lián)邦政府陽(yáng)光法案》，使政府的預(yù)算開(kāi)支透明化，從源頭遏制政府的腐敗。

進(jìn)步主義改革是美國(guó)政府順應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的客觀要求，主動(dòng)對(duì)與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行的較大幅度的調(diào)整。它放棄了過(guò)時(shí)的自由放任政策，開(kāi)創(chuàng)了政府干預(yù)市場(chǎng)的先河，為美國(guó)社會(huì)的健康發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，同時(shí)也為日后國(guó)家全面干預(yù)的弊端埋下了伏筆。

(三)“重塑政府運(yùn)動(dòng)”時(shí)期

奉行政府全面干預(yù)的凱恩斯主義，在將美國(guó)社會(huì)從1929年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中拯救出來(lái)的同時(shí)，也帶來(lái)了機(jī)構(gòu)臃腫、赤字加劇、制度僵化、效率低下等一系列嚴(yán)重問(wèn)題和弊端。人們開(kāi)始意識(shí)到“政府不是處理問(wèn)題的辦法，而是問(wèn)題本身”。為了解決政府治理失效的問(wèn)題，改革治理體系勢(shì)在必行。

戴維·奧斯本(David Osborne)在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)中提出了改造政府的“企業(yè)化政府”(entrepreneurial governments)理論，其核心是“重新界定政府的作用，政府應(yīng)集中精力做好決策性工作；轉(zhuǎn)變政府行政觀念，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)和效益理念；改善政府運(yùn)行機(jī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)化管理模式”[8]。通過(guò)深入考察美國(guó)政府改革的實(shí)踐活動(dòng)，奧斯本還提出了建立“具有企業(yè)家精神的政府”的十大原則，揭示了現(xiàn)代政府的基本特征，為美國(guó)政府治理模式的創(chuàng)立提供了藍(lán)圖。

1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動(dòng)”(Reinventing Government Movement)，提出用企業(yè)家精神(entrepreneurial spirit)再造“工作更佳、成本更低”(Work Better, Cost Less)的聯(lián)邦政府，主要的改革措施有：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，合并科室，裁減雇員；放松規(guī)制，減少繁文縟節(jié)，下放權(quán)力，注重結(jié)果；收縮政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，放松對(duì)企業(yè)的管制；部分公共服務(wù)市場(chǎng)化，讓非營(yíng)利性組織和私人企業(yè)參與提供公共服務(wù)產(chǎn)品；改革僵化的政府采購(gòu)體制和程序；繼續(xù)探索政府體制改革的新方式”[12]。

重塑政府運(yùn)動(dòng)取得了豐碩的成果，機(jī)構(gòu)臃腫、耗資龐大的“大政府模式”被拋棄，取而代之的是講究質(zhì)量效益、廉潔高效的“企業(yè)化政府”。這一時(shí)期的改革重新調(diào)整了政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，并直接或間接地推動(dòng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)走向新一輪的繁榮。同時(shí)，重塑政府運(yùn)動(dòng)也因其內(nèi)在的缺陷與弊端，受到了其他學(xué)者的批評(píng)。維格達(dá)(E.Vigoda)和戈倫別夫斯基(Golembiewski)一針見(jiàn)血地指出，“‘企業(yè)化政府理念’沒(méi)有關(guān)注與體現(xiàn)公民與公共部門(mén)之間的合作與伙伴關(guān)系，更沒(méi)有將這種主題運(yùn)用到管理之中?！盵13]

(四)后現(xiàn)代化時(shí)期

單純地依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)“這只無(wú)形的手”不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置，但是僅僅依靠政府宏觀調(diào)控“這只有力的大手”也同樣不可能達(dá)到資源配置的最優(yōu)化。鑒于政府和市場(chǎng)的雙重失靈，西方政治學(xué)家提出了治理的概念，主張用治理代替統(tǒng)治。正如鮑勃·杰索普(Bob Jessop)說(shuō)：“愈來(lái)越多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗?！盵14]

針對(duì)治理概念的不同理解，格里·斯托克(Gerry Stroker)梳理出它作為理論的五個(gè)基本命題：“(1)治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；(2)治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；(4)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。”[15]

進(jìn)入到21世紀(jì)的后現(xiàn)代化時(shí)期，喬治·W.布什在入主白宮后，推出了新一輪的聯(lián)邦政府改革方案——“總統(tǒng)管理議題”(the President’s Management Agenda)，強(qiáng)調(diào)“改革政府的使命有三項(xiàng)指導(dǎo)原則：政府應(yīng)該是以公民為中心(Citizen-centered)、以成果為導(dǎo)向(Results-oriented)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)(Market-based)?！盵16]在此基礎(chǔ)上，布什政府進(jìn)一步推動(dòng)了電子化政府的構(gòu)建、信息技術(shù)與政府改革的結(jié)合，對(duì)政府的治理理念、治理結(jié)構(gòu)以及治理技術(shù)都構(gòu)成了巨大的沖擊，并使得傳統(tǒng)的“單中心、強(qiáng)制性以及自上而下”的統(tǒng)治范式逐步向“多中心、協(xié)商性以及多元互動(dòng)”的現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，因而具有重要的價(jià)值和意義。

治理作為一種工具理性，不是萬(wàn)能的，存在著治理失效的可能。為了解決治理失效的問(wèn)題，“善治”理論應(yīng)運(yùn)而生。“善治”賦予了治理理論更多的價(jià)值色彩，并對(duì)治理的績(jī)效有一整套價(jià)值評(píng)價(jià)體系，從而使得治理理論兼有工具性與價(jià)值性相統(tǒng)一的特征。

三、美國(guó)國(guó)家治理的績(jī)效評(píng)估

美國(guó)建國(guó)初始，國(guó)土面積僅為36.9萬(wàn)平方英里，人口只有250萬(wàn)。邦聯(lián)中央政府的權(quán)力十分弱小，既缺乏必要的權(quán)威來(lái)維護(hù)國(guó)內(nèi)的安定和諧，也無(wú)強(qiáng)大的國(guó)防來(lái)抵御強(qiáng)敵的軍事威脅，嚴(yán)峻的生存環(huán)境使新生的政權(quán)處于風(fēng)雨飄搖之中。然而，美國(guó)在隨后兩百多年的時(shí)間里，從一個(gè)英國(guó)統(tǒng)治下落后的殖民地迅速發(fā)展成為當(dāng)今世界上的惟一超級(jí)大國(guó)。具體來(lái)說(shuō)，我們可以從以下幾方面來(lái)對(duì)美國(guó)國(guó)家治理的績(jī)效作相對(duì)客觀的評(píng)價(jià)。

政治上，美國(guó)在以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際制度體系基礎(chǔ)上，打造了以自身為中心的世界政治秩序，從而奠定了其全球霸主的地位。與此同時(shí)，美國(guó)以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、軍事和科技實(shí)力作支撐，不斷強(qiáng)化自身的領(lǐng)導(dǎo)地位，并以符合美國(guó)國(guó)家利益訴求的方式來(lái)構(gòu)建美國(guó)主導(dǎo)下的“單極世界”。近年來(lái)，美國(guó)的實(shí)力有所衰退，但在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)其唯一超級(jí)大國(guó)的地位仍難以撼動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)上，自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)總量一直占全球經(jīng)濟(jì)總量的1/3左右，經(jīng)濟(jì)增速維持在3%左右。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2015年美國(guó)的GDP為17.95萬(wàn)億美元，占世界總GDP的比重為24.42%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他大國(guó)，相當(dāng)于排名緊隨其后的中、日、德三國(guó)GDP的總和。世界經(jīng)濟(jì)論壇公布的《全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告(2016-2017)》顯示，美國(guó)的全球綜合競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)排名位居世界第三，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯。

軍事上，美國(guó)擁有世界上最強(qiáng)大的軍事力量，對(duì)全球的安全事務(wù)具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)一直保持著巨額的軍費(fèi)開(kāi)支，積累了強(qiáng)大的軍事實(shí)力。瑞典斯德哥爾摩國(guó)際和平研究發(fā)布的《全球軍備開(kāi)支年度報(bào)告》顯示，2014年全球軍費(fèi)總開(kāi)支達(dá)1.8萬(wàn)億美元。位列軍費(fèi)開(kāi)支前三位的依次是美國(guó)、中國(guó)和俄羅斯，其中美國(guó)軍費(fèi)開(kāi)支為6100億美元，占全球軍費(fèi)總開(kāi)支的34%，是其后15個(gè)國(guó)家軍費(fèi)預(yù)算的總和。

科技上，美國(guó)擁有領(lǐng)先世界其他國(guó)家的科技優(yōu)勢(shì)，并在新材料、電子與電信、航空與航天、能源、生物科技、醫(yī)學(xué)等眾多行業(yè)領(lǐng)域走在世界前列。美國(guó)政府十分重視對(duì)科技研究的投入，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的報(bào)告表明，2012年美國(guó)研究與開(kāi)發(fā)支出總額為3970億美元，這一數(shù)字大大超過(guò)其他主要國(guó)家對(duì)科技的投入。

文化和價(jià)值觀上，自20世紀(jì)以來(lái)美國(guó)所堅(jiān)持的自由、民主、人權(quán)的普世價(jià)值觀和以好萊塢、迪士尼、NBA、麥當(dāng)勞、Apple等為代表的美國(guó)通俗文化，對(duì)全世界產(chǎn)生了持續(xù)深刻而廣泛的影響。正如布熱津斯基所言，“美國(guó)文化的絕對(duì)主導(dǎo)地位，單就其規(guī)模而言既無(wú)可匹敵又史無(wú)前例，而且近期內(nèi)也不會(huì)遇到什么對(duì)手。”[17]

綜上所述，我們可以得知美國(guó)國(guó)家治理的成績(jī)顯著，正像列寧當(dāng)年所評(píng)價(jià)的：“無(wú)論就19世紀(jì)末和20世紀(jì)初資本主義的發(fā)展速度來(lái)說(shuō)，還是就資本主義發(fā)展已經(jīng)達(dá)到的最高程度來(lái)說(shuō)，無(wú)論就根據(jù)各種不同的自然和歷史條件采用最新科學(xué)技術(shù)的土地面積的廣大來(lái)說(shuō)，還是就人民群眾的政治自由和文化水平來(lái)說(shuō)，美國(guó)都是舉世無(wú)雙的。”[18]這一評(píng)價(jià)即使到今日也不失準(zhǔn)確。但與此同時(shí)，我們也要對(duì)美國(guó)國(guó)家治理的問(wèn)題和弊端有清晰而理性的認(rèn)識(shí)，諸如2001年的恐怖主義襲擊和2008年的金融危機(jī)對(duì)美國(guó)的霸主地位形成了巨大的沖擊，由此導(dǎo)致了美國(guó)國(guó)力不可避免的衰退。此外，種族矛盾、非法移民、貧富差距、社會(huì)撕裂、財(cái)政赤字、暴力犯罪等問(wèn)題也對(duì)美國(guó)國(guó)家治理構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、美國(guó)國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

治理并非西方國(guó)家的專利，而是人類共同創(chuàng)造的政治文明成果，是人類共同的政治智慧結(jié)晶。立足于我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，學(xué)習(xí)和借鑒西方文明發(fā)達(dá)國(guó)家在治理中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)堅(jiān)持和發(fā)展我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著十分重要的意義。正如習(xí)總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中所指出的“必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。”[19]基于此，我們可以針對(duì)美國(guó)的國(guó)家治理總結(jié)出如下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

(一)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，不斷調(diào)整和完善國(guó)家治理體系

在資本主義發(fā)展的早期，亞當(dāng)·斯密的自由放任理論為美國(guó)建國(guó)之父?jìng)兯澷p和推崇，極大地解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了社會(huì)的繁榮。然而，隨著資本主義的快速發(fā)展以及由此帶來(lái)的一系列嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，美國(guó)政府不得不作出政策調(diào)整，開(kāi)始實(shí)行全面干預(yù)的凱恩斯主義。在有效遏制住經(jīng)濟(jì)危機(jī)、緩解社會(huì)矛盾后，政府全面干預(yù)的弊端不斷顯現(xiàn)。美國(guó)政府順應(yīng)發(fā)展的需要，開(kāi)始了新一輪的大規(guī)模改革——“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。美國(guó)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，不斷對(duì)治理體系和治理能力進(jìn)行改革與調(diào)整，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展，中國(guó)已取得舉世矚目的成就，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，人民生活水平顯著提高。但與此同時(shí)，我國(guó)也存在著各種各樣嚴(yán)峻復(fù)雜的問(wèn)題。當(dāng)前改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，新的情況、新的矛盾和新的問(wèn)題構(gòu)成了新的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)，這就要求我們必須解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善國(guó)家治理體系，不斷提升治理能力，以滿足新形勢(shì)下政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要。

(二)重視政府作為多元治理中“元治理”的作用和地位，保障國(guó)家治理的有序運(yùn)行

美國(guó)在建國(guó)初期，深受歐洲啟蒙思想家提出的“天賦人權(quán)”“社會(huì)契約”“三權(quán)分立”等政治理論學(xué)說(shuō)的影響，將政府視為一種必要的惡，推崇個(gè)人權(quán)利至上，主張賦予國(guó)家有限且消極的職能。高速工業(yè)化和城市化帶來(lái)的一系列嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，使美國(guó)政府開(kāi)始重新調(diào)整自身的職能，從傳統(tǒng)的消極無(wú)為向積極干預(yù)轉(zhuǎn)變，并以“公共利益的實(shí)現(xiàn)者”和“社會(huì)公正的維護(hù)者”的角色承擔(dān)起“元治理”的職責(zé)，確保美國(guó)社會(huì)朝著健康、良性的方向發(fā)展。

作為多元治理中的元治理，政府擁有其他治理主體所不具備的巨大社會(huì)資源，同時(shí)也承擔(dān)著相應(yīng)的巨大社會(huì)責(zé)任。當(dāng)前，中國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期。隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和社會(huì)的急劇變遷，各種利益矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，由此產(chǎn)生了諸多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。為此，需要借助政府的主導(dǎo)力量去糾偏，平衡政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，以保證國(guó)家治理能夠健康有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，實(shí)行共同參與治理，不斷提升國(guó)家治理能力

美國(guó)國(guó)家治理體系存在多個(gè)彼此獨(dú)立分散、互不隸屬的權(quán)力中心，奉行“小政府、大社會(huì)、大市場(chǎng)”的治理模式。國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者在法律范圍內(nèi)各司其職、各盡所能，通過(guò)平等對(duì)話、自愿協(xié)商等方式來(lái)共享治理權(quán)力，共同參與公共事務(wù)的治理。

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制，推行“大政府、小社會(huì)”的治理模式，主張政府控制一切，政府力量衍生到社會(huì)生活與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個(gè)角落，嚴(yán)重壓縮了市場(chǎng)社會(huì)發(fā)展的空間?！皣?guó)家治理的理想狀態(tài)是善治。善治是對(duì)整個(gè)社會(huì)的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會(huì)治理，其本質(zhì)特征就是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理。”[20]因而，我們要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，實(shí)行共同參與治理，不斷提升國(guó)家治理能力，從而推動(dòng)社會(huì)朝和諧的方向發(fā)展。

(四)健全治理的法治框架，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

法治，即“憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威”[20]，是貫穿美國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵要素。美國(guó)通過(guò)發(fā)表《獨(dú)立宣言》闡述建國(guó)原則和理想，進(jìn)而制定憲法，依憲而治，為美國(guó)的興盛強(qiáng)大奠定了良好的治理基礎(chǔ)。托克維爾在其名著《論美國(guó)的民主》中說(shuō)：“美國(guó)的立法是極其適應(yīng)它所治理的人民的天才和國(guó)家的性質(zhì)的，因此，美國(guó)的法制是良好的，而美國(guó)民主政府所取得的成就，也有很大一部分應(yīng)歸功于法治”。[21]

我國(guó)目前正處于向現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段，法律、法規(guī)得到了完善，執(zhí)法能力也得到了提高，但在法治化建設(shè)的過(guò)程中仍存在一些很嚴(yán)峻的問(wèn)題，如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及公民法律意識(shí)淡薄等現(xiàn)象。這些都極大地消解了治理的能力，影響了治理的權(quán)威。因而，我們必須健全治理的法治框架，全面落實(shí)依法治國(guó)的基本方略，從而不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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