環(huán)境保護(hù)公眾參與問題研究

鄧江凌

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 沙坪壩401120）

一、環(huán)境保護(hù)公眾參與的涵義

不同領(lǐng)域?qū)⑴c主體的表述并不相同，如政治領(lǐng)域的公民參與、政黨參與，公共行政領(lǐng)域的相對人參與，社會公共治理領(lǐng)域的公眾參與、民間組織參與等。環(huán)境保護(hù)公眾參與是環(huán)保民主原則的體現(xiàn)，其作為環(huán)保法的一項(xiàng)基本原則，已被世界上大多數(shù)國家的立法所確認(rèn)。我國新環(huán)保法第五條也規(guī)定“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”，第六條又規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。一般而言，環(huán)境保護(hù)的公眾參與，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，社會公眾可通過一定的形式和途徑積極參與環(huán)境決策和管理，維護(hù)公眾環(huán)境利益的活動[1]。

學(xué)界對環(huán)境保護(hù)公眾參與的內(nèi)涵與外延，因不同學(xué)者研究視角的差異而不盡一致。大體而言，學(xué)界對環(huán)境保護(hù)公眾參與的界定有廣義、相對狹義和狹義三種。廣義說認(rèn)為，“在環(huán)境資源保護(hù)中，一切單位和個(gè)人都享有保護(hù)環(huán)境資源的權(quán)利，也負(fù)有保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)，都能夠平等地參與環(huán)境資源保護(hù)事業(yè)、參與環(huán)境決策”[2]。該學(xué)說所認(rèn)為的環(huán)保參與主體包括任何單位和個(gè)人，參與范圍包括環(huán)保領(lǐng)域的所有環(huán)節(jié)。相對狹義說則提出，“公眾參與是指公眾及其代表根據(jù)法定的權(quán)利義務(wù)參與環(huán)境保護(hù)工作（包括各級政府及有關(guān)部門的環(huán)境決策行為、環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為和環(huán)境管理部門的監(jiān)管行為）、表達(dá)公眾意見、獲取最大共識的一種活動”[3]。該學(xué)說認(rèn)為公眾參與環(huán)保的范圍限定于環(huán)境決策行為、環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為和環(huán)境監(jiān)管行為三種。狹義說則認(rèn)為，“公眾參與是指公眾有權(quán)通過一定的程序和途徑參與所有與其環(huán)境利益相關(guān)的決策活動，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益”[4]。該學(xué)說認(rèn)為參與的主體僅限于同決策利益相關(guān)的公眾，且參與的范圍也僅限于環(huán)保決策。

在國際環(huán)境法中，首次對“公眾”做出界定的是聯(lián)合國于20世紀(jì)90年代通過的《跨國界背景下環(huán)境影響評價(jià)公約》，該公約規(guī)定“公眾是指一個(gè)或一個(gè)以上的自然人或者法人”。此后，各國、各地區(qū)廣泛接受了“公眾”的概念。2001年生效的《奧爾胡斯公約》為公眾參與確立了三個(gè)支柱：一是每個(gè)人都有權(quán)獲得政府機(jī)構(gòu)所掌握的環(huán)境信息；二是每個(gè)人都有權(quán)從早期階段就參與環(huán)境決策；三是對于違反上述兩項(xiàng)權(quán)利或違背環(huán)保法律的公共決策，每個(gè)人都有權(quán)在法庭上提出質(zhì)疑。從我國現(xiàn)行法律來看，“公眾”所指的范圍相當(dāng)廣泛，包括自然人、法人、其他組織、社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者等。在具體參與領(lǐng)域，公眾的范圍也不完全相同，人們使用“公眾”概念時(shí)，通常是指公眾中的一部分人或組織。

從上述界定來看，筆者傾向于廣義的公眾參與，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)公眾參與是指在環(huán)保領(lǐng)域中，任何自然人、法人、其他組織、社會團(tuán)體等都享有的平等參與環(huán)境決策、環(huán)境管理的權(quán)利。

二、環(huán)境保護(hù)公眾參與的作用

（一）有助于克服政府和市場雙重失靈的弊端

不可否認(rèn)，環(huán)保領(lǐng)域同時(shí)存在著政府失靈和市場失靈的現(xiàn)象。環(huán)境資源作為一種公共產(chǎn)品，屬于全社會所有，具有不同于一般商品的特點(diǎn)：一是消費(fèi)的非排他性。它不像私人物品那樣只能獨(dú)占使用，而是被社會公眾所共享。二是消費(fèi)的非競爭性。作為公共資源，在很多情況下，一部分人對環(huán)境資源的消費(fèi)并不會影響或妨礙其他人對同一環(huán)境資源的消費(fèi)。因此，市場機(jī)制對環(huán)境資源進(jìn)行調(diào)節(jié)，在環(huán)境治理方面的作用是非常有限的。

環(huán)境資源存在外部不經(jīng)濟(jì)的問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化是一切經(jīng)濟(jì)活動的主要目標(biāo)，對效益的追求使得市場主體間產(chǎn)生激烈競爭。這種競爭促使企業(yè)僅關(guān)注其自身的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性，而很少考慮其行為對社會造成的外部不經(jīng)濟(jì)性問題。這種現(xiàn)象在環(huán)保領(lǐng)域表現(xiàn)為市場主體為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益，往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)，從而造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

環(huán)境保護(hù)市場失靈對政府干預(yù)提出了要求。然而，政府干預(yù)也絕非萬能，原因在于：一是環(huán)境管理體制不順，上下級政府缺少協(xié)調(diào)性；二是環(huán)境法律法規(guī)不健全，執(zhí)法力度不嚴(yán)；三是環(huán)境治理重視程度不夠，資金投入有限。因此，政府行為能力的有限性和客觀因素的制約使得政府難以實(shí)現(xiàn)環(huán)保干預(yù)目標(biāo)，甚至出現(xiàn)效率低下、成本高昂的負(fù)效應(yīng)，產(chǎn)生“政府失靈”的問題。

正是在政府和市場雙重失靈的背景下，為補(bǔ)強(qiáng)政府和市場的作用，環(huán)境保護(hù)公眾參與應(yīng)運(yùn)而生。綜觀全球環(huán)保領(lǐng)域，公眾已經(jīng)成為與市場、政府并列的第三種力量，三者既相互促進(jìn)，又相互抗衡。公眾可以和市場相聯(lián)合對抗政府公權(quán)力的濫用，也可以和政府一道，對失靈的市場加以抑制[5]。也就是說，公眾參與能夠彌補(bǔ)市場和政府在環(huán)境治理上的不足。公眾和市場、政府三種力量形成的既合作又對抗的格局，將政府和市場主體的行為置于公眾的監(jiān)督之下，使得政府和市場主體的行為受到較大的制約，有助于扭轉(zhuǎn)政府和市場主體盲目追求經(jīng)濟(jì)利益、忽視環(huán)境保護(hù)的不良現(xiàn)象。

（二）有助于提高環(huán)境行政效率

首先，公眾參與能夠降低環(huán)境決策失誤的可能性?！袄硇允侵敢环N行為方式，它適合實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，并且在給定條件和約束的限度之內(nèi)”[6]。人是有限理性的人，做出環(huán)境決策的政府部門及其工作人員，其理性是有限的，其處理信息的能力和認(rèn)識能力總是存在不足的，且其進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)所依據(jù)的信息常常是不完全的，因此其做出的決策可能發(fā)生一些失誤。在公眾參與的情況下，由于公眾比較廣泛，與環(huán)境的聯(lián)系也更為緊密，能夠提供較多、較真實(shí)的信息，政府可以獲取和利用這些信息，做出更為周密的考慮和安排，彌補(bǔ)有限的理性，從而做出科學(xué)合理的環(huán)境決策。

其次，公眾參與能夠提升政府環(huán)境監(jiān)管的水平。公眾參與環(huán)境保護(hù)是對公權(quán)力部門行使環(huán)境決策權(quán)和管理權(quán)的必要監(jiān)督。如果否定公眾參與，政府就有可能利用手中的公權(quán)力獲取個(gè)人私利。排污者賄賂公眾的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于賄賂官員的成本，與排污者相比，公眾很難形成賄賂官員的統(tǒng)一集體行動。此外，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境管理工作中有很大的自由裁量權(quán)，存在著行政機(jī)關(guān)濫用執(zhí)行權(quán)力的可能性。環(huán)境法賦予環(huán)境事故的受害者向法院提起訴訟的權(quán)利，對排污者和違法行政的行政機(jī)關(guān)都是有力的監(jiān)督制約。因此，公眾參與意味著用公眾的權(quán)利來制約環(huán)境公共權(quán)力，使其更有效地服務(wù)于公眾，使公共權(quán)力始終以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益為環(huán)境保護(hù)的價(jià)值取向。

最后，公眾參與能夠增強(qiáng)公眾對環(huán)境決策行為和執(zhí)法行為的認(rèn)同，減少環(huán)境政策執(zhí)行的阻力。公眾認(rèn)同和支持環(huán)境政策的力量越大，環(huán)境政策推行和實(shí)施的效果就越好。公眾參與環(huán)境保護(hù)，不僅是公眾表達(dá)自身環(huán)境利益訴求的過程，也是對政府提供環(huán)境政策支持的過程。公眾參與減小了環(huán)境信息被扭曲的概率，同時(shí)，也為公眾提供了一個(gè)充分表達(dá)自己意見和建議的平臺，公眾可以在這個(gè)平臺上對環(huán)境公共事務(wù)發(fā)表愿望、意見和訴求，體現(xiàn)了對個(gè)體利益、群體利益的維護(hù)和尊重。由于每個(gè)人、每個(gè)群體存在不同的偏好，政府在環(huán)境管理工作中應(yīng)當(dāng)充分尊重這些偏好，讓不同的價(jià)值觀、不同偏好進(jìn)行競爭表達(dá)[7]。如果在環(huán)境決策和管理工作中僅關(guān)注少數(shù)聲音而忽視大多數(shù)人的意見，政府做出的決策和執(zhí)法行為就可能形成偏差，甚至造成不可估量的損害。讓個(gè)人偏好通過公眾參與在一定程度上得到實(shí)現(xiàn)，政府的環(huán)境決策就能夠得到公眾的接受，政府的執(zhí)法行為就能夠得到公眾的配合，從而減少沖突和糾紛，最終使行政效率得以提高。

三、環(huán)境保護(hù)公眾參與的理論基礎(chǔ)

（一）公共信托理論

20世紀(jì)70年代，美國密歇根大學(xué)薩克斯教授提出了環(huán)境資源管理的公共信托理論。他認(rèn)為，空氣、水、陽光等人類生活所必需的環(huán)境要素就其自然屬性和對人類社會的重要性而言，應(yīng)該是全體國民的“公共財(cái)產(chǎn)”，任何人不能任意對其進(jìn)行占有和支配。為了合理支配和保護(hù)這些共有財(cái)產(chǎn)，共有人可委托國家來管理。而國家的管理是受共有人的委托而行使的，因此不能濫用管理權(quán)[8]。

薩克斯的公共信托理論的實(shí)質(zhì)是以信托形式將本應(yīng)由公眾行使的管理權(quán)轉(zhuǎn)移給國家，人們?yōu)榱撕侠碇浜捅Ｗo(hù)環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)委托國家對環(huán)境事務(wù)進(jìn)行管理。政府的環(huán)境事務(wù)管理權(quán)來自于人民的委托，人們進(jìn)行委托后，也保留著對其委托行為的過程與結(jié)果的監(jiān)督權(quán)，并在必要的時(shí)候直接參與決策，發(fā)表意見。政府作為受托人取得了信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，但更重要的是承擔(dān)了相應(yīng)的義務(wù)，為了委托人的利益而管理和使用信托財(cái)產(chǎn)。因而，環(huán)境公共信托原則是一個(gè)以保護(hù)環(huán)境為目的的法律原則，它既包括政府管理環(huán)境資源的首要義務(wù)，也包括委托人要求政府履行其義務(wù)的權(quán)利[9]。

（二）治理理論

國家對社會事務(wù)的管理，經(jīng)歷了從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代以來，治理理論開始興起，并在實(shí)踐上導(dǎo)致了一場席卷西方的社會治理變革。與傳統(tǒng)統(tǒng)治模式不同，治理模式是多元的，可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公私機(jī)構(gòu)的合作。治理是一個(gè)上下互動的過程，強(qiáng)調(diào)政府在行使公權(quán)力的時(shí)候，必須考慮目標(biāo)團(tuán)體的參與，強(qiáng)調(diào)政府與管理對象之間的溝通、反饋與回應(yīng)。政府主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系形成共同的目標(biāo)，實(shí)施公共事務(wù)管理。在環(huán)境治理中，政府以回應(yīng)和滿足公眾的需求為最主要的目標(biāo)，并通過公眾參與和行動來共同完成。官民彼此建立共同的價(jià)值觀、共同的環(huán)保意識、共同的社區(qū)意識，在充分的溝通和利益協(xié)調(diào)之下，達(dá)到共贏的效果。通過廣泛的公眾參與，可以分擔(dān)決策負(fù)擔(dān)，保證環(huán)境決策的科學(xué)性和民主性，保證環(huán)境治理的效果。

（三）公民環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)是20世紀(jì)60年代后全球環(huán)境危機(jī)和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的產(chǎn)物。1970年，美國首次地球日紀(jì)念活動以出乎意料的規(guī)模和持續(xù)時(shí)間席卷全國，標(biāo)志著美國人民在嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)中的覺醒，它除了使人們加深對生態(tài)學(xué)的認(rèn)識外，還推動了公眾民主意識的發(fā)展。在地球日活動中，人民普遍認(rèn)為人人生而具有享受清潔健康和充裕的環(huán)境資源的權(quán)利，而法律對這一權(quán)利保障太不充分。這次活動波及全世界，影響深遠(yuǎn)，是現(xiàn)代環(huán)境權(quán)理論和實(shí)踐大發(fā)展的開始。此后，許多國家在立法中明確規(guī)定了公民的環(huán)境權(quán)，國際環(huán)境文件中也規(guī)定了這種權(quán)利，如《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》《環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的法律原則》《里約宣言》等，都將環(huán)境權(quán)列入其中。

公民環(huán)境權(quán)作為公民的一種基本權(quán)利，為公民參與環(huán)境決策和管理確立了權(quán)利來源。人們一般將環(huán)境權(quán)作為人權(quán)的一種，認(rèn)為其衍生于生存權(quán)，包括生命權(quán)、健康權(quán)、舒適生活和工作的權(quán)利等。在個(gè)人環(huán)境權(quán)與國家的關(guān)系上，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境權(quán)是國家的法律賦予的，沒有國家的權(quán)利授予，個(gè)人就不能享有相應(yīng)的環(huán)境權(quán)。但在現(xiàn)代社會中，人民的權(quán)利是自己爭取來的，是與生俱來的政治性權(quán)利。國家權(quán)力要合理行使，以保護(hù)人民的環(huán)境公益，要?jiǎng)?chuàng)造條件促使環(huán)境公法權(quán)向私權(quán)化轉(zhuǎn)變，并強(qiáng)調(diào)公民環(huán)境權(quán)的優(yōu)先性。

（四）環(huán)境民主理論

人民主權(quán)原則是法治國家最高的憲法性原則。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，享有管理國家事務(wù)的權(quán)利。環(huán)境法治的實(shí)現(xiàn)，取決于環(huán)境民主原則的真正確立。公眾參與原則是環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理的民主方式，是人民主權(quán)原則在環(huán)境法上的必然要求。

20世紀(jì)后半葉，西方國家普遍出現(xiàn)了議會權(quán)力衰落、行政權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)象，代議制民主難以滿足和維護(hù)公眾利益的需要，甚至因參與的間接性、有限性導(dǎo)致公眾與政府之間產(chǎn)生不信任感。在此背景下，西方國家逐漸產(chǎn)生了“參與式民主”，它是一種直接民主形式，就是通過公眾對社會公共事務(wù)的普遍參與來克服代議制這種間接民主形式的不足，公眾越過議會直接參與公共事務(wù)的管理。對社會主義國家而言，全體成員同國家的關(guān)系就是他們自己同自己的現(xiàn)實(shí)事務(wù)的關(guān)系，國家向來重視公民廣泛參與政府管理和社會政治生活的重要性，強(qiáng)調(diào)只有通過這種途徑才能真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主。

四、環(huán)境保護(hù)公眾參與的內(nèi)容

要落實(shí)好環(huán)境保護(hù)的公眾參與權(quán)，使公眾參與活動能夠正常運(yùn)行，需要強(qiáng)有力的機(jī)制作為保障。大體而言，這些機(jī)制包括知情機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、制約機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制等。

（一）知情機(jī)制

知情機(jī)制就是要求政府和企業(yè)定期公開環(huán)境信息，并通過一定的方式使公眾能夠及時(shí)獲取這些環(huán)境信息，并在此基礎(chǔ)上做出正確的判斷和行為對策。它是環(huán)境保護(hù)公眾參與的基本前提。知情機(jī)制的一個(gè)重要內(nèi)容就是知情權(quán)。環(huán)境知情權(quán)也被稱作環(huán)境信息權(quán)，是公眾知悉有關(guān)主體和有關(guān)地區(qū)的環(huán)境狀況、了解環(huán)境法律和環(huán)境政策的一種權(quán)利。保障公眾的知情權(quán)，就打破了長期以來環(huán)境信息由政府和企業(yè)壟斷的狀況，扭轉(zhuǎn)了環(huán)境信息不對稱的局面，避免了因公眾參與缺位導(dǎo)致的行政管理權(quán)異化。法律強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)有公開環(huán)境信息的義務(wù)，就將公眾置于獲取環(huán)境信息的主動地位，公眾得到了極大的便利。這有利于激發(fā)公眾對參與環(huán)境決策和管理的興趣，提高參與的積極性，最終實(shí)現(xiàn)參與的廣泛性。公眾通過所得到的環(huán)境信息及時(shí)作出判斷和采取對策，能夠?qū)崿F(xiàn)與政府、企業(yè)的溝通和協(xié)調(diào)，在環(huán)保問題上達(dá)成共識，行動上達(dá)成一致。

（二）表達(dá)機(jī)制

表達(dá)機(jī)制就是公眾通過一定途徑和形式表達(dá)自己對環(huán)保事務(wù)的看法，以體現(xiàn)自己對公共事務(wù)進(jìn)行參與的機(jī)制。表達(dá)涉及的內(nèi)容可以是多方面的，如環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境治理、資源開發(fā)、許可證、環(huán)保法律法規(guī)、環(huán)保政策等。當(dāng)然，從實(shí)質(zhì)上看，表達(dá)機(jī)制主要是一種程序性機(jī)制。為了達(dá)到公眾表達(dá)機(jī)制的效果，必須保障公眾參與渠道的暢通。盡管公眾表達(dá)意愿的渠道是多種多樣的，但根據(jù)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大體上可以分為兩大類：一是議會體系的表達(dá)機(jī)制，二是行政體系的表達(dá)機(jī)制。前者是一種傳統(tǒng)的表達(dá)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)選民選出候選人間接參與環(huán)境公共事務(wù)；后者是一種現(xiàn)代的表達(dá)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公眾直接參與具體環(huán)境事務(wù)，其形式非常多，如聽證會、公民投票、公民問卷、公民論壇、咨詢顧問委員會咨詢意見等。表達(dá)機(jī)制作為一種程序性機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是一種公眾直接參與形式，在環(huán)保工作中越來越受到關(guān)注，并被大量運(yùn)用，產(chǎn)生了較為積極的效果。

（三）制約機(jī)制

制約機(jī)制有兩個(gè)方面，一是對政府行使環(huán)境管理權(quán)的制約，二是對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中污染環(huán)境行為的制約。一般而言，公眾主要通過以下四個(gè)步驟對環(huán)境行政權(quán)進(jìn)行制約：第一，政府通過多種形式向全社會公開環(huán)境信息；第二，公眾通過多種途徑和方法對公權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督；第三，對于較為嚴(yán)重的環(huán)境問題，公眾可向政府提出建議，要求政府依法及時(shí)進(jìn)行處理；第四，如果政府有怠政現(xiàn)象，對公眾反映的環(huán)境問題不及時(shí)處理，或者在處理環(huán)境問題過程中違法行政，侵害相對人權(quán)益或破壞環(huán)境資源的，公眾依法享有請求權(quán)。此外，公眾對于違法開發(fā)利用環(huán)境資源、造成環(huán)境損害的企業(yè)，有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，對于較輕的違法行為，可對其進(jìn)行勸誡，或者開展友好協(xié)商；對于較重的違法行為（如嚴(yán)重的環(huán)境破壞），公眾可向有關(guān)主管部門進(jìn)行檢舉揭發(fā)。從性質(zhì)上看，這也是一種對非規(guī)范行為的制約形式。

（四）救濟(jì)機(jī)制

救濟(jì)機(jī)制就是對環(huán)境侵權(quán)行為提出申訴、復(fù)議、仲裁或訴訟，以恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的功能或要求侵權(quán)人進(jìn)行賠償?shù)沫h(huán)境法機(jī)制。是否建立完善的救濟(jì)機(jī)制，關(guān)系到環(huán)境法上的各項(xiàng)權(quán)利能否得到真正的實(shí)現(xiàn)。法諺有云：“無救濟(jì)即無權(quán)利?！比绻环N權(quán)利缺乏救濟(jì)，規(guī)定這種權(quán)利就沒有意義[7]36-37。救濟(jì)機(jī)制本質(zhì)上是一種權(quán)利程序保障機(jī)制，既包括訴訟機(jī)制，也包括非訴機(jī)制。環(huán)境侵權(quán)涉及的是不同類型利益的紛爭，因此環(huán)境救濟(jì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)重視利益的分配和調(diào)整屬性。要使環(huán)境救濟(jì)機(jī)制發(fā)揮良好的效果，就應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)的環(huán)境法救濟(jì)機(jī)制上進(jìn)行一定的創(chuàng)新，反思傳統(tǒng)環(huán)境法救濟(jì)機(jī)制的內(nèi)生性缺陷——忽視對公共利益的保護(hù)。要注重建立專門而具體的的環(huán)境訴訟機(jī)制包括環(huán)境公益訴訟機(jī)制，從而彰顯權(quán)利的救濟(jì)性。舍此公眾環(huán)境權(quán)就會形同虛設(shè)，環(huán)境公眾參與也就成為一種形式主義。

（五）激勵(lì)機(jī)制

要使環(huán)境保護(hù)公眾參與獲得良好的效果，就必須激發(fā)公眾的參與熱情，發(fā)揮公眾參與的積極性和主動性。而積極性和主動性的發(fā)揮，又離不開合理的激勵(lì)機(jī)制。由于環(huán)保具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，投入很大，盈利小或基本沒有盈利，企業(yè)或市場難以提供，即使有提供也缺乏效益，環(huán)保的長期性和不確定性，加大了環(huán)保的外部性，因而政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，合理界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，使環(huán)境成本內(nèi)部化，激勵(lì)企業(yè)和社會公眾積極投入環(huán)境保護(hù)。為此，要改革舊的管理體制，拓展公眾參與的渠道，為公眾參與提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。政府或社會公益組織可建立環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)基金，以多種形式對踴躍參與環(huán)境保護(hù)的公眾進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，推動環(huán)保事業(yè)的新發(fā)展。

五、我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度存在的問題

我國現(xiàn)行環(huán)境法律制度對環(huán)保公眾參與問題規(guī)定得過于原則和抽象，內(nèi)容偏少，形式較單一。

1．環(huán)境權(quán)立法滯后。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人們環(huán)保意識的增強(qiáng)，公民環(huán)境權(quán)逐漸成為一項(xiàng)獨(dú)立的基本人權(quán)。所謂公民環(huán)境權(quán)，就是指公民應(yīng)當(dāng)享有的在優(yōu)美、寧靜、舒適的環(huán)境中工作和生活的權(quán)利，從范圍上來講，它包括安全權(quán)、陽光權(quán)、寧靜權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、通風(fēng)權(quán)、眺望權(quán)等權(quán)利[10]；從過程上來講，它包括環(huán)境知情權(quán)和使用權(quán)，環(huán)境決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)，以及發(fā)生環(huán)境侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)權(quán)[11]。我國盡管在實(shí)踐上有一些關(guān)于環(huán)境權(quán)保護(hù)的案例，但并沒有在立法上進(jìn)行明確規(guī)定，更沒有在憲法中得到確認(rèn)?？偟膩砜?，我國環(huán)境法偏重于行政管制的特點(diǎn)仍未改變，它強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)性質(zhì)，對公民的環(huán)境權(quán)利的關(guān)注不夠。

2．公眾參與形式有限。我國目前的環(huán)保公眾參與較以前相比，有了較大的改觀，但仍然存在雙向性差、形式偏少的問題，一般的做法都是對公眾進(jìn)行問卷調(diào)查并發(fā)布調(diào)查結(jié)論，對某些影響較大的項(xiàng)目召開聽證會，吸收公眾代表參與討論。然而，不管是問卷調(diào)查還是聽證會，都沒有事先對有關(guān)環(huán)境信息進(jìn)行披露，公眾無法了解有關(guān)事項(xiàng)或建設(shè)項(xiàng)目的具體情況及對環(huán)境的影響。由于環(huán)保的專業(yè)性較強(qiáng)，一般公眾理解起來比較困難，如果不事先披露有關(guān)信息，公眾就沒有時(shí)間進(jìn)行知識準(zhǔn)備，這樣就會使公眾參與的效果大打折扣。

3．公眾參與的程序不足。目前我國環(huán)保公眾參與的相關(guān)法律規(guī)定多數(shù)為原則性的規(guī)定，缺乏具體的內(nèi)容。盡管我國新環(huán)保法第五條規(guī)定了公眾參與原則，第五十三條又規(guī)定了要完善公眾參與程序，但如何體現(xiàn)公眾參與原則，如何完善公眾參與的形式，則語焉不詳。這種彈性立法固然有靈活把握的優(yōu)點(diǎn)，但由于缺乏可操作性而適用困難，更多的是一種形式上的擺設(shè)。如果對公眾參與的基本問題（如參與方式、參與范圍、參與過程等）缺乏規(guī)定，就會影響公眾參與的效果甚至公正性。

4．我國環(huán)境保護(hù)組織發(fā)展緩慢。我國目前參與環(huán)境保護(hù)的社會公眾的類型雖然較多，但真正有持久參與熱情和強(qiáng)大參與能力的環(huán)保組織卻很少。究其原因，主要是我國對社團(tuán)實(shí)行嚴(yán)格管理，民間環(huán)保組織的成立比較困難，一些有一定影響的環(huán)保組織也只能以企業(yè)的形式進(jìn)行注冊，負(fù)擔(dān)繳稅的義務(wù)，不利于環(huán)保組織的普遍成立。此外，環(huán)保組織都面臨經(jīng)費(fèi)不足、高素質(zhì)人員缺乏的問題。受諸多因素的制約，環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)的效果就顯得不盡如人意。

六、我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的完善

（一）完善環(huán)境保護(hù)公眾參與相關(guān)立法

1.確立公民環(huán)境權(quán)。公民環(huán)境權(quán)符合人權(quán)的一般屬性，應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性和確定性。為了保障環(huán)保領(lǐng)域里的這種基本權(quán)利，我們可以考慮在《憲法》中確立公民環(huán)境權(quán)，并在其下位法（如環(huán)境基本法、各單行法、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等）中，對公民環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容（如公民環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、享有主體、享有范圍、程序保障、權(quán)利救濟(jì)等）做出具體配套規(guī)定，使公民獲取這種權(quán)利、參與環(huán)境保護(hù)時(shí)有較為完備的法律依據(jù)。

2.豐富公眾參與的形式，增強(qiáng)互動效果。除了問卷調(diào)查、聽證會以外，我們還可嘗試以下新形式：一是新聞媒體。通過新聞媒體的報(bào)道，公眾能夠了解各級政府環(huán)境管理的有關(guān)情況，并可借助媒體提出環(huán)境保護(hù)的相關(guān)建議，或?qū)Νh(huán)境破壞行為進(jìn)行曝光。二是電子化公報(bào)或公告。新環(huán)境法雖然規(guī)定了國務(wù)院和省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門有定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)的職責(zé)，但對于通過什么平臺來發(fā)布，法律未作規(guī)定，一般傳統(tǒng)的做法是通過廣播電視、報(bào)紙以及新近興起的網(wǎng)站來發(fā)布。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，我們還可以考慮借助在人民群眾中有著廣泛影響的微博、微信、QQ群、手機(jī)信息推送等形式，讓更多的社會公眾產(chǎn)生對環(huán)保問題的興趣，激發(fā)他們對環(huán)保事業(yè)的熱情，關(guān)注身邊的環(huán)境問題，發(fā)表自己的見解和看法，在互動交流中學(xué)習(xí)知識，了解信息，增強(qiáng)認(rèn)識。三是熱線電話和公眾信箱。為了及時(shí)獲取有關(guān)環(huán)境信息，政府和企業(yè)可設(shè)置熱線電話、公眾信箱等專用設(shè)備，通過掌握公眾反映的環(huán)境問題及時(shí)采取措施，對重大環(huán)境問題還需迅速向上級報(bào)告，使問題得到盡快解決。熱線電話和公眾信箱的使用，使公眾能夠與政府、企業(yè)進(jìn)行良性互動，縮短二者之間的距離，同時(shí)也提高了政府的行政效率和企業(yè)的辦事效率。

3.健全公眾參與程序。一是獲取環(huán)境信息。我國應(yīng)在法律法規(guī)中明確規(guī)定社會公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息，并對信息公開的范圍、公眾獲取信息的途徑及保障措施予以明確。二是參與環(huán)境決策。公眾有權(quán)對環(huán)境問題發(fā)表意見和看法，提出批評建議，并向政府和企業(yè)進(jìn)行表達(dá)。實(shí)踐中可建立“政府-公眾-企業(yè)”三位一體的交流對話機(jī)制，每當(dāng)涉及重大環(huán)境決策時(shí)，事先就吸收公眾參與其中，開展政府與公眾、企業(yè)的平等對話，對于公眾、企業(yè)的合理建議，政府可以積極大膽地采納。三是參與監(jiān)督管理。社會公眾可根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對環(huán)境立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)（尤其是環(huán)保部門）、司法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督，對這些部門工作中存在的懈怠、錯(cuò)誤、濫用職權(quán)等情形予以指出并提出批評建議。對那些后果比較嚴(yán)重的行政行為或司法行為，公眾有權(quán)要求執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其工作人員承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[12]。四是完善環(huán)境公益訴訟制度。我國新環(huán)保法雖然引入了環(huán)境公益訴訟制度，但對有權(quán)提起公益訴訟的主體限定過嚴(yán)，僅限于符合一定條件的社會組織。隨著公眾權(quán)利意識的覺醒，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可將提起公益訴訟的主體放寬到公民個(gè)人，這樣能夠使公民個(gè)人對環(huán)保事務(wù)的管理從“有名無實(shí)”進(jìn)化到“觸手可及”的狀態(tài)，使公民環(huán)境權(quán)成為一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)利。

（二）加強(qiáng)環(huán)保宣傳教育

1.環(huán)境保護(hù)宣傳。政府應(yīng)通過廣播電視、平面媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種平臺大力宣傳國家環(huán)保法律法規(guī)，加強(qiáng)人們對環(huán)保問題的重視，營造濃厚的環(huán)保輿論氛圍；要通過政府新聞發(fā)布會、聽證會、座談會、研討會等形式，及時(shí)宣傳最新的國家環(huán)保政策或有關(guān)會議精神；視情況舉辦有關(guān)環(huán)保法律和政策的學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，對黨政干部、環(huán)保部門官員、企業(yè)環(huán)保工作人員、公眾代表等進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們依法處理環(huán)保問題的能力；充分利用環(huán)保紀(jì)念日開展多種環(huán)保宣傳活動，如在每年的“世界濕地日”（2月2日）、“世界地球日”（4月22日）、“世界環(huán)境日”（6月5日）等開展形式多樣的宣傳紀(jì)念活動，以喚起公眾的環(huán)境保護(hù)意識。

2.環(huán)境保護(hù)教育。一是要加強(qiáng)對在校學(xué)生的環(huán)境保護(hù)教育。對在校學(xué)生（包括大、中、小學(xué)生）進(jìn)行有針對性的、不同層次的、正規(guī)的環(huán)境保護(hù)教育是很重要的，不僅有助于提高他們自身的環(huán)保意識，也有助于培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)的“再教育者”，等他們畢業(yè)走上社會后可再對百姓開展環(huán)保教育，從而助推未來全民環(huán)保社會的建成。二是要加強(qiáng)對社會公眾的環(huán)境保護(hù)教育。通過上文所述的環(huán)保宣傳活動，能夠使公眾受到一定程度的環(huán)保教育，增強(qiáng)環(huán)保理念及環(huán)保法治理念，在日常生活中自覺自愿地做出符合環(huán)保要求的行動，如合理進(jìn)行垃圾分類，不隨意向大氣、水體、土壤中排放污染物，不浪費(fèi)水、電、氣資源，減少一次性餐具和木筷的使用等等。三是要加強(qiáng)對企業(yè)的環(huán)境保護(hù)教育。通過開展對企業(yè)管理者及其員工的環(huán)境保護(hù)教育，促使企業(yè)樹立低碳環(huán)保、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排的理念，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，提高技術(shù)水平，減輕或杜絕對環(huán)境的危害。

（三）主動公開環(huán)境信息

1.大力推進(jìn)政府環(huán)境信息公開。政府有如實(shí)、及時(shí)、全面公開環(huán)境信息的義務(wù)。行政官員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變保密思維，培養(yǎng)“陽光”意識。各級政府環(huán)保部門對于具有普遍意義的環(huán)境政策、法律法規(guī)、執(zhí)法依據(jù)、辦事程序、收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)等，可通過公告欄、報(bào)紙、網(wǎng)站等進(jìn)行公開；對于特定事項(xiàng)，可通過公報(bào)的形式進(jìn)行空開，包括環(huán)境質(zhì)量公報(bào)（如水質(zhì)量報(bào)告、空氣質(zhì)量報(bào)告）、流域環(huán)境狀況公報(bào)、重點(diǎn)企業(yè)排污治污情況報(bào)告等。此外，環(huán)保部門對環(huán)境事故的調(diào)查處理報(bào)告、為論證建設(shè)項(xiàng)目可行性而召開的聽證會，也是政府環(huán)境信息公開的一種形式。政府環(huán)境信息的公開，為公眾監(jiān)督政府環(huán)境行政行為提供了良好的條件。

2.全面推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息公開。無論在世界哪個(gè)國家，企業(yè)既是造成環(huán)境污染的禍?zhǔn)祝质峭苿迎h(huán)保事業(yè)的重要力量，因此，督促企業(yè)公開自己的環(huán)境信息是必要的，也是合理的[13]。新環(huán)保法第五十五條①對重點(diǎn)排污單位的環(huán)境信息公開義務(wù)作了規(guī)定，比起舊法有了很大進(jìn)步。但該條將環(huán)保信息公開的主體限定為“重點(diǎn)排污單位”，實(shí)為權(quán)宜之計(jì)。隨著環(huán)保要求的逐步提高，今后可將信息公開主體放寬到“所有排污單位”。企業(yè)公開環(huán)境信息的方式也是多樣化的，可在企業(yè)對外發(fā)行的報(bào)紙上、企業(yè)開設(shè)的網(wǎng)站上以及其他公共媒體上發(fā)布有關(guān)本企業(yè)的環(huán)境管理文件精神、排污信息、年度環(huán)境治理報(bào)告書等，也在本企業(yè)的產(chǎn)品包裝上標(biāo)明企業(yè)獲得的綠色產(chǎn)品標(biāo)志、環(huán)境管理體系認(rèn)證標(biāo)志等。通過企業(yè)環(huán)境信息公開，為公眾監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為、減少排放、優(yōu)化環(huán)境提供奠定了良好的基礎(chǔ)。

（四）搞好民間環(huán)保組織建設(shè)

首先，由于民間環(huán)保組織開展的環(huán)境保護(hù)活動通常比較零散，系統(tǒng)性不足，因此需要政府對其進(jìn)行必要的引導(dǎo)和支持，如政府提供培訓(xùn)基金開展人員培訓(xùn)、拓寬政府和民間環(huán)保組織的對話交流渠道、搭建多樣化的合作平臺等。其次，由于民間環(huán)保組織在財(cái)力上往往捉襟見肘，一方面需要政府加大資金支持力度，另一方面需要社會多管齊下，通過社會愛心人士和企業(yè)的捐助籌集更多的建設(shè)資金。最后，盡管民間環(huán)保組織需要政府的支持，但并不意味著民間環(huán)保組織是政府的依附者，它在法律上具有完全的獨(dú)立性，能夠進(jìn)行自我約束、自我規(guī)范和自我管理。保持獨(dú)立性有利于民間環(huán)保組織置身于公權(quán)力之外，淡化行政色彩，從而更有效地開展環(huán)境保護(hù)工作。

注釋：

① 《環(huán)保法》第五十五條規(guī)定：“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會監(jiān)督?！?/p>