公共政策工具文獻(xiàn)綜述

周源 廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

伴隨政府治理理論與實(shí)踐的興起，學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策工具的研究日益增加。盡管在公共政策的研究初期，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也涉及了部分對(duì)政策工具的研究，但實(shí)際上直到20世紀(jì)80年代，作為政策科學(xué)發(fā)源地的美國(guó)才開始對(duì)公共政策工具進(jìn)行獨(dú)立性研究。而目前我國(guó)學(xué)術(shù)界的研究則“仍處于起步階段”。這種情況下，借助工具化視角以完善公共政策領(lǐng)域的相關(guān)研究就顯得十分必要。

一、概念界定

(一)國(guó)外對(duì)公共政策工具的概念界定

尼達(dá)姆(1982)最早對(duì)公共政策工具概念進(jìn)行了界定，他認(rèn)為公共政策工具是相對(duì)于公共主體的可用的具有合法性的治理。胡德(1983)認(rèn)為政策工具是一種“客體”，它指的是形成法律和法規(guī)的一整套命令和規(guī)定。林格林(1998)認(rèn)為政策工具可以被當(dāng)作一種“活動(dòng)”，致力于影響和支配社會(huì)進(jìn)步的具有共同特性的政策活動(dòng)的集合。詹姆斯(2004)將公共政策工具定義為一種政策執(zhí)行的技術(shù)，政策工具通過(guò)命令和控制的途徑及經(jīng)濟(jì)動(dòng)力(市場(chǎng)化)途徑達(dá)到目標(biāo)的手段。目前，應(yīng)用最廣泛的概念是歐文·E·休斯 (2015)在《公共管理導(dǎo)論》中提出的，他將公共政策工具定義為政府的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。

(二)國(guó)內(nèi)對(duì)公共政策工具的概念界定

張福成(2001)將其定義為政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制。陳振明(2003)提出公共政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題或者達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。在其另一部著作《政府工具導(dǎo)論》(2009)中，陳振明將公共政策工具的概念進(jìn)行了延伸，他認(rèn)為除了從狹義字面意義理解，公共政策本身就是一種政策工具，公共政策的制定者在有效執(zhí)行政策方案、確保實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的整個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程中所采用的措施和方法的總和也是一種政策工具。顧建光(2007)從廣義角度對(duì)政策工具進(jìn)行定義，他認(rèn)為政策工具是被決策者以及實(shí)踐者所采用，或者在潛在意義上可能采用來(lái)實(shí)現(xiàn)一個(gè)或更多政策目標(biāo)的手段。

綜上，筆者認(rèn)為公共政策工具的定義應(yīng)具備以下特點(diǎn)：(1)其運(yùn)用目的是促成公共政策目標(biāo)的達(dá)成；(2)其實(shí)施主體多元，既可以是政府部門，也可以是其他公共組織；(3)其實(shí)施手段范圍廣泛且在選擇上具有較強(qiáng)靈活性。因此，筆者認(rèn)為公共政策工具應(yīng)定義為政府或其他公共組織為達(dá)成政策目標(biāo)，解決相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題而采取的治理手段或方式，是公共政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁。

二、國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)綜述

(一)國(guó)外文獻(xiàn)綜述

早在18世紀(jì)，國(guó)外工具主義研究視野就已產(chǎn)生。以往對(duì)工具性的研究?jī)A向于哲學(xué)、認(rèn)識(shí)論層面，當(dāng)代國(guó)外對(duì)公共政策領(lǐng)域的工具性研究則主要來(lái)源于公共管理和社會(huì)實(shí)踐層面的需要。

1.國(guó)外公共政策工具的發(fā)展歷程

在國(guó)外，公共政策工具的發(fā)展與公共行政的變革與發(fā)展相輔相成，互為相關(guān)，兩者之間具有很強(qiáng)的互動(dòng)性，并與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等因素息息相關(guān)。借鑒公共行政的變革與發(fā)展歷程，公共政策工具的發(fā)展可分為三個(gè)時(shí)期：(1)自由放任時(shí)期。該時(shí)期是指20世紀(jì)30年代之前，西方各國(guó)普遍奉行亞當(dāng)·斯密的自由放任政策，主張“自由競(jìng)爭(zhēng)、自動(dòng)調(diào)節(jié)、自由放任”。這一時(shí)期，政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的干預(yù)極少，在公共政策方面所涉及的也僅是統(tǒng)治職能，公共部門扮演“守夜人”角色，其他由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”發(fā)揮作用。這一階段，政府較多采用自愿性的公共政策工具，強(qiáng)制性較弱。(2)行政國(guó)家時(shí)期。1929年到1933年資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，傳統(tǒng)的自由放任政策工具失靈，凱恩斯的國(guó)家干預(yù)主義盛行。這一時(shí)期各國(guó)政府普遍采用財(cái)政政策和貨幣政策等一系列強(qiáng)制性政策工具對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加以干預(yù)，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)和發(fā)展。該時(shí)期各國(guó)政府彰顯了巨大權(quán)威，主要采用強(qiáng)制性的公共政策工具。(3)新古典主義時(shí)期。20世紀(jì)70年代，西方資本主義國(guó)家普遍出現(xiàn)了以“低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字、高失業(yè)率”為主要特征的“滯漲”現(xiàn)象。另外，政府治理中的復(fù)雜性、不確定性增加，民眾對(duì)其信任感也日益下降。這種情況下，新古典主義主張的“限制政府過(guò)度干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用”逐漸發(fā)揮作用。這一時(shí)期為了改善日益僵化的官僚政府體制，提高政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，各國(guó)政府開始把企業(yè)管理模式中的合同外包、顧客至上、標(biāo)高管理等方式引入公共部門管理中，從而為不斷變化的公共服務(wù)注入新鮮“血液”。該時(shí)期主要采用混合型的公共政策工具。

2.國(guó)外對(duì)公共政策工具的類型劃分

最早對(duì)政策工具進(jìn)行分類的是荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣，他羅列出64種政策工具，雖數(shù)量龐大但卻并未對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的系統(tǒng)劃分。美國(guó)政治學(xué)家林德布諾姆等人對(duì)政策工具的劃分又過(guò)于寬泛，僅分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩類。薩爾蒙對(duì)此分類進(jìn)行了擴(kuò)展，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。胡德的分類又進(jìn)一步，他將系統(tǒng)化思維融入分類框架中，認(rèn)為所有政策工具的運(yùn)用都離不開四種“政府資源”，即政府所擁有的信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織。加拿大學(xué)者邁克爾·霍萊特和拉姆什將公共政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具三類。歐文·E·休斯將公共政策工具分為四類，這也是目前運(yùn)用最廣泛的分類：(1)供應(yīng)，即政府在財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)提供的產(chǎn)品和服務(wù)；(2)補(bǔ)貼，即供應(yīng)的一種補(bǔ)充手段，政府通過(guò)此經(jīng)濟(jì)方式資助私人領(lǐng)域的個(gè)人生產(chǎn)政府所需的產(chǎn)品及服務(wù)；(3)生產(chǎn)，即僅指政府生產(chǎn)的在市場(chǎng)上出售的產(chǎn)品及服務(wù)；(4)管制，即政府運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力批準(zhǔn)或禁止私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某種活動(dòng)。

(二)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述

我國(guó)學(xué)者對(duì)公共政策工具的研究是在本世紀(jì)初，由于研究的起步較晚，目前處于新興之態(tài)，基礎(chǔ)較為薄弱，取得的成果也極為有限，需要我們不斷的加以豐富和完善。

1.國(guó)內(nèi)公共政策工具的發(fā)展歷程

在國(guó)內(nèi)，學(xué)者們對(duì)公共政策工具的研究起步較晚，始于20世紀(jì)90年代后期，呈現(xiàn)出以下幾方面特點(diǎn)：其一，適用范圍有限；其二，缺乏對(duì)本國(guó)情況的系統(tǒng)性研究。在查閱大量文獻(xiàn)后，筆者發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)不少學(xué)者都是以轉(zhuǎn)述國(guó)外研究成果的形式介紹公共政策工具中的一個(gè)方面，鮮有結(jié)合中國(guó)國(guó)情，對(duì)中國(guó)的公共政策工具進(jìn)行獨(dú)立、系統(tǒng)和全面的深入研究。其發(fā)展歷程大致可以分為兩個(gè)時(shí)期：2005年之前屬于研究萌芽階段，這一時(shí)期的研究成果較少，主要以論文形式或涵蓋在公共政策相關(guān)教材內(nèi)容之中；2005年之后進(jìn)入快速發(fā)展階段。這一時(shí)期，我國(guó)學(xué)者開始對(duì)公共政策工具進(jìn)行獨(dú)立性研究，并且產(chǎn)生了大量研究成果。其中，最具代表性的專著包括顧建光教授翻譯的《公共政策工具：對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》一書及陳振明教授撰寫的《政府工具導(dǎo)論》一書。

2.國(guó)內(nèi)對(duì)公共政策工具的類型劃分

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共政策工具最具權(quán)威性的分類主要有三種。張成福的分類范圍廣泛，他根據(jù)政府參與市場(chǎng)管理的程度不同將政策工具分為政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、志愿服務(wù)和市場(chǎng)運(yùn)作。

陳振明的分類較為簡(jiǎn)潔，他將政策工具分為三大類：(1)市場(chǎng)化工具，即政府利用市場(chǎng)這一資源有效配置手段達(dá)到提供公共物品和服務(wù)目的的具體方式；(2)工商管理技術(shù)，即公共部門從企業(yè)管理理念中汲取有效經(jīng)驗(yàn)以達(dá)成政府的政策目標(biāo)；(3)社會(huì)化手段，即政府更多的利用社會(huì)資源在一種互動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

陶學(xué)榮將公共政策工具分為五類：經(jīng)濟(jì)性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會(huì)性工具。

三、文獻(xiàn)述評(píng)

綜上所述，現(xiàn)有研究成果為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)有的對(duì)公共政策工具進(jìn)行研究的文獻(xiàn)中仍存在諸多不足需要不斷加以改進(jìn)和完善。

(一)公共政策工具分類中存在問(wèn)題

在對(duì)公共政策工具進(jìn)行分類時(shí)，盡管諸多國(guó)內(nèi)外學(xué)者都作出了嘗試，有關(guān)這方面的成果也不少，但是現(xiàn)有的公共政策工具分類仍在存在很多問(wèn)題。比如有的分類過(guò)于寬泛，不易操作。有的分類則過(guò)于具體，不具有適用性。其借助于某一具體的公共事件總結(jié)歸納出一套公共政策工具，適用性極為有限。有的分類存在重疊交叉部分，不夠嚴(yán)謹(jǐn)，沒(méi)有相互區(qū)別。有的分類受企業(yè)相關(guān)工具分類的影響，忽視“公共性”。分類存在的另一個(gè)重要問(wèn)題是對(duì)工具的觀念一成不變。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著公共問(wèn)題的日趨復(fù)雜，如果將政策工具視為靜態(tài)，忽略政策工具的微小變化，則不利于解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題?？傊?，對(duì)公共政策工具的分類研究依然有很多問(wèn)題需要解決。

(二)公共政策工具的創(chuàng)新存在困難

當(dāng)今，社會(huì)環(huán)境日趨復(fù)雜，面對(duì)一些層出不窮的新問(wèn)題，原有的公共政策工具已經(jīng)難以適應(yīng)，這就需要我們以發(fā)展變化的視角對(duì)公共政策工具進(jìn)行創(chuàng)新，以適應(yīng)新需求，解決新問(wèn)題。當(dāng)前社會(huì)背景下，隨著服務(wù)型政府的興起，公共政策工具的創(chuàng)新需要與構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)保持一致。另一方面，在全球治理興起的背景下，僅僅依靠一個(gè)國(guó)家或地區(qū)很難解決公共問(wèn)題，因此對(duì)于公共政策工具的研究應(yīng)融入全球化的新視角，進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新。

綜上，盡管在公共政策工具研究領(lǐng)域依然有大量的問(wèn)題需要我們做進(jìn)一步的探討和研究，但學(xué)者們從理論和實(shí)踐上促進(jìn)了政策工具系統(tǒng)化知識(shí)的形成，并且推動(dòng)了公共政策的學(xué)科建設(shè)，這對(duì)于推進(jìn)國(guó)家行政體制改革，提高政府辦事效率具有事半功倍的作用。