汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體研究

肖 佩 薛汶軒

汾河1是母親河黃河的第二大支流，是山西省人民賴以生存的水源，對(duì)汾河流域環(huán)境的保護(hù)是山西發(fā)展的重要條件。2017年10月7日，省長(zhǎng)樓陽(yáng)生對(duì)汾河流域進(jìn)行視察，指出汾河流域發(fā)展應(yīng)該堅(jiān)持生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一，把流域的發(fā)展與城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)結(jié)合起來(lái)，汾河發(fā)展的重要性不言而喻。汾河地區(qū)的環(huán)境狀況不容樂(lè)觀，汾河流域污染比較嚴(yán)重，對(duì)汾河流域進(jìn)行治理刻不容緩。2016年12月20日，四部門①財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、水利部。發(fā)布《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出到2020年，各省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基本建立，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償制度的建立提供了依據(jù)。對(duì)汾河流域生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行研究，是汾河流域發(fā)展的重要條件。

一、汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體存在的問(wèn)題

（一）汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的現(xiàn)狀

汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體，即在汾河流域生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)著。生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍畹侥壳盀橹共](méi)有統(tǒng)一的定論，學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了不同的定義，對(duì)于汾河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钜灿袑W(xué)者對(duì)此進(jìn)行也研究。從不同學(xué)者的研究中可以得到的基本概念是流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括增益性的流域生態(tài)補(bǔ)償和抑損性流域生態(tài)補(bǔ)償。但是對(duì)汾河流域目前的基本狀況進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)汾河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要就是政府，是以政府貫徹執(zhí)行為基礎(chǔ)的。

（二）汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體劃分標(biāo)準(zhǔn)混亂

在汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，法律關(guān)系的主體不明確。從生態(tài)補(bǔ)償②是為了預(yù)防和彌補(bǔ)人類活動(dòng)造成的生態(tài)系統(tǒng)功能減損，促進(jìn)生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，由國(guó)家或生態(tài)利益獲益者通過(guò)政府行為或市場(chǎng)資源配置等法定方式，直接修復(fù)生態(tài)環(huán)境或者向生態(tài)利益保護(hù)者給付對(duì)價(jià)的制度設(shè)計(jì)。的概念出發(fā)[1]，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括補(bǔ)償主體和受償主體。從補(bǔ)償主體的角度對(duì)法律關(guān)系進(jìn)行分析，從汾河流域的特征分析，汾河流域中進(jìn)行流域保護(hù)的更多是上游居民，下游居民享受由此帶來(lái)的好處，例如對(duì)汾河水源地的保護(hù)，就是繁峙地區(qū)保護(hù)，太原地區(qū)受益，則補(bǔ)償主體為下游。但是，中游地區(qū)應(yīng)該被列為補(bǔ)償主體還是受償主體具有很大的爭(zhēng)議。例如平遙、介休等地應(yīng)列為補(bǔ)償還是受償主體，中游地區(qū)認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)是受償主體，因?yàn)樵诹饔虼蟓h(huán)境下其為生態(tài)利益的付出者，應(yīng)當(dāng)為受償主體；下游地區(qū)則認(rèn)為中游地區(qū)是補(bǔ)償主體，因?yàn)樯嫌蔚貐^(qū)保護(hù)水源環(huán)境對(duì)下游地區(qū)和中游地區(qū)都是有利的，所以對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w目前存在著爭(zhēng)議[2]。

（三）汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體單一

汾河流域生態(tài)補(bǔ)償主體具體到人員也存在著爭(zhēng)議，從汾河流域目前的保護(hù)狀態(tài)看，山西省主要的生態(tài)補(bǔ)償還是以國(guó)家縱向轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付為主，即其補(bǔ)償主體主要還是國(guó)家和省政府。而其他主體并未被其納入補(bǔ)償主體的范疇。但是流域的其他利益相關(guān)者是否應(yīng)當(dāng)成為主體，目前很多流域的實(shí)踐，補(bǔ)償主體包括流域的政府、流域的企業(yè)、流域的組織和個(gè)人；而受償主體應(yīng)當(dāng)是流域的政府還是流域的居民也存在著爭(zhēng)議，目前更多的補(bǔ)償資金都是通過(guò)政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的，很少直接到達(dá)居民個(gè)人。

二、汾河流域生態(tài)補(bǔ)償存在法律問(wèn)題的原因

（一）山西省關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償立法起步較晚

汾河流域的治理主要是從流域的修復(fù)與保護(hù)出發(fā)的，山西是最主要的煤炭能源基地，但是其在流域的發(fā)展方面并不靠前，目前關(guān)于汾河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟ€主要是在《山西省汾河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)條例》中進(jìn)行了規(guī)定，而且山西的環(huán)境保護(hù)主要也是由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的，其為政府主導(dǎo)下的一種環(huán)境保護(hù)，補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果大多也是給予地方政府，然后進(jìn)行退耕還林等，例如森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，這種制度利用政府的政策即可解決問(wèn)題，所以其對(duì)生態(tài)補(bǔ)償立法的要求不迫切。在對(duì)生態(tài)補(bǔ)償立法的研究中，山西省的研究更多的都集中于對(duì)公益林的研究例如山西省《省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施方案》是對(duì)公益林補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐以及對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的研究（王金南、萬(wàn)軍等，2006）[3]，但是對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繀s是近幾年剛出現(xiàn)（劉淑清、王尚義，2012）[4]，所以說(shuō)汾河流域生態(tài)補(bǔ)償立法的起步較晚，所以其沒(méi)有專門的立法，而且關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ù嬖趩?wèn)題。

（二）汾河流域利益獲益不均衡

流域生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償主體如何確定才會(huì)減少矛盾也是汾河流域生態(tài)補(bǔ)償制度難以正式構(gòu)建的主要原因。汾河流域目前的保護(hù)主要依靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移，但汾河流域環(huán)境改善效果卻并不明顯，汾河流域的環(huán)境堪憂。在汾河流域的不同段，有的地區(qū)只能靠發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，如忻州地區(qū)、有太原水源地的繁峙縣、還有很多限制發(fā)展區(qū)，其為保護(hù)環(huán)境只能放棄挖掘煤炭等嚴(yán)重污染水源或者用水量大的農(nóng)業(yè)，而有的地區(qū)卻作為優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)，大量的發(fā)展重化工業(yè)，導(dǎo)致不同階段的貧富差距過(guò)大，社會(huì)不公凸顯。山西最大的產(chǎn)業(yè)為煤炭產(chǎn)業(yè)，山西煤老板的一夜暴富是犧牲環(huán)境為代價(jià)得來(lái)的，在其挖掘煤炭的過(guò)程中繳納的費(fèi)用以及后期進(jìn)行土地復(fù)墾不足以彌補(bǔ)生態(tài)損失，這是在山西產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中利益分配不均衡所導(dǎo)致的問(wèn)題。所以在汾河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟ^(guò)場(chǎng)中，是否應(yīng)當(dāng)將企業(yè)或者個(gè)人作為補(bǔ)償主體因?yàn)槔娴姆峙涑蔀樾枰鉀Q的問(wèn)題。

三、國(guó)內(nèi)外關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)等資本主義國(guó)家，其所有制形式為私有制，即資源屬于私人所有，資源的產(chǎn)權(quán)邊界比較的清晰。在美國(guó)流域補(bǔ)償主體為國(guó)家，由國(guó)家承擔(dān)流域補(bǔ)償?shù)乃匈M(fèi)用。而且建立起流域上游的激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)上游地區(qū)來(lái)保護(hù)環(huán)境，要求下游的受益地區(qū)以貨幣的形式對(duì)上游進(jìn)行補(bǔ)償。由此可以看出美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用主要還是由國(guó)家承擔(dān)，但同時(shí)也會(huì)由下游支付部分資金對(duì)上游進(jìn)行補(bǔ)償。德國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償主要是依靠政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償方式為主。哥斯達(dá)黎加則由水電集團(tuán)以國(guó)家林業(yè)基金對(duì)流域水體的保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)這幾個(gè)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究可以發(fā)現(xiàn)其補(bǔ)償主體主要是以國(guó)家及政府為主，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)吸納民間主體作為補(bǔ)償主體[5]。

四、規(guī)范汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體

汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的確定，是汾河流域生態(tài)補(bǔ)償制度有效實(shí)施的重要因素。只有確定汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體，才能確定誰(shuí)應(yīng)該給予補(bǔ)償，誰(shuí)應(yīng)該接受補(bǔ)償，才能確保汾河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的可能性，所以在汾河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄖ?，?yīng)該明確法律關(guān)系的主體，其中包括補(bǔ)償主體和受償主體。

（一）規(guī)范汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體的標(biāo)準(zhǔn)

從補(bǔ)償主體的角度進(jìn)行分析，可以分為補(bǔ)償河段的分析以及具體主體的分析。從補(bǔ)償?shù)暮佣芜M(jìn)行分析，中游地區(qū)對(duì)于上游地區(qū)來(lái)說(shuō)其為下游地區(qū)，對(duì)下游地區(qū)來(lái)說(shuō)其為上游地區(qū)，所以不應(yīng)一概而論，應(yīng)當(dāng)具體進(jìn)行分析，所以在立法中用上下游地區(qū)進(jìn)行描述，但是并不應(yīng)該指具體的河段為上游地區(qū)還是下游地區(qū)，則執(zhí)行時(shí)，各地區(qū)可以判斷自己的上下游，從而依據(jù)法律進(jìn)行活動(dòng)。

（二）豐富汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體

從補(bǔ)償?shù)木唧w主體分析，首先，補(bǔ)償主體包括政府，因?yàn)檎侵匾墓卜?wù)的提供者，而生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)進(jìn)行保護(hù)的一種制度，該制度下的生態(tài)效益是公共利益的一種，所以政府作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w毋庸置疑，在汾河流域政府的主體地位也是可以確定的。其次，企業(yè)應(yīng)該作為汾河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體，從山西目前的發(fā)展角度看，主要還是依靠煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從煤炭開(kāi)采到煤炭最后運(yùn)輸或從開(kāi)采到坑口發(fā)電，與煤炭相關(guān)的重化工業(yè)，都會(huì)對(duì)汾河的水環(huán)境造成一定的影響，企業(yè)造成環(huán)境影響在其未達(dá)到污染的程度，不承擔(dān)環(huán)境法上排污損害的責(zé)任，但其對(duì)環(huán)境造成了影響，此時(shí)其承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任有其合理之處。最后，居民作為汾河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體，流域上游居民為了流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行植樹(shù)造林等活動(dòng)，不能砍伐流域周邊樹(shù)木，不能在流域周邊建立有污染的企業(yè)，其行為對(duì)下游的居民產(chǎn)生了有利影響，下游的水量會(huì)變大，水質(zhì)更好。即上游地區(qū)居民犧牲自己的發(fā)展機(jī)會(huì)保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，造福了下游地區(qū)的居民，所以下游居民應(yīng)成為補(bǔ)償主體，給予上游居民補(bǔ)償。

從受償主體的角度進(jìn)行分析，這主要是對(duì)受償主體是否要具體到居民個(gè)人進(jìn)行分析。生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)應(yīng)該包括的是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和社會(huì)公平。汾河流域?qū)嵭猩鷳B(tài)補(bǔ)償目前的實(shí)施方式主要是補(bǔ)償?shù)秸?，政府用這一筆資金進(jìn)行退耕還林等項(xiàng)目來(lái)保護(hù)汾河流域的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)第二個(gè)目標(biāo)，則應(yīng)該使生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償具體到居民個(gè)人。從流域自身的角度進(jìn)行分析，流域保護(hù)需要依靠流域周邊居民，流域水質(zhì)良好需要所有居民進(jìn)行保護(hù)，所以補(bǔ)償?shù)矫恳粋€(gè)居民有利于激發(fā)居民保護(hù)汾河流域環(huán)境的積極性，所以應(yīng)當(dāng)將受償?shù)闹黧w擴(kuò)大到居民。

五、結(jié)語(yǔ)

汾河流域生態(tài)補(bǔ)償是山西省保護(hù)汾河流域的必然舉措。山西省關(guān)于汾河流域立法的內(nèi)容印證了該觀點(diǎn)，但是關(guān)于汾河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律并未出臺(tái)，汾河流域生態(tài)補(bǔ)償距離專門立法還有一段距離，通過(guò)不斷的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，可以為汾河流域生態(tài)補(bǔ)償法或者條例的出臺(tái)奠定基礎(chǔ)，希望通過(guò)不斷發(fā)展，汾河流域生態(tài)補(bǔ)償立法可以不斷地完善，汾河流域的生態(tài)環(huán)境可以逐步得到改善，還山西人民一片碧水藍(lán)天。

[1]張鈞，王希.生態(tài)補(bǔ)償法律化：必要性及推進(jìn)思路[J].理論探索，2014（3）：125-128.

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[4]劉淑清，王尚義.汾河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及配套政策研究[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2012（10）：85-88.

[5]蔣毓琪，陳珂.流域生態(tài)補(bǔ)償研究綜述[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016（4）：175-180.