社會政策范式轉型視閾下的農(nóng)民工市民化

梁君林

（蘇州大學 社會學院，江蘇 蘇州 215123）

在中國的城鎮(zhèn)化進程中，建立在傳統(tǒng)體制下的城鄉(xiāng)分割的社會政策在實施中矛盾和困境日益凸顯，這些矛盾和困境集中體現(xiàn)在農(nóng)民工這一群體的形成及其日益邊緣化的現(xiàn)實中。從城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是“農(nóng)民的市民化”這一涵義上來看，我們可以將中國的城鎮(zhèn)化進程分為前、中、后三個時期，目前處于城鎮(zhèn)化中期。城鎮(zhèn)化前期的特征是農(nóng)民的農(nóng)民工化，城鎮(zhèn)化中期的特征是農(nóng)民工的市民化，而城鎮(zhèn)化后期的特征則是去農(nóng)民工化。①中國城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民工現(xiàn)象是源于中國特殊的城鄉(xiāng)分割和地域分割的體制，在城鎮(zhèn)化后期，這種分割的體制將被一體化體制所取代，屆時，農(nóng)民的市民化進程就是一個直接的、不以農(nóng)民工為過渡的過程，此所謂“去農(nóng)民工化”。農(nóng)民工這一邊緣化人口的大量涌現(xiàn)源于中國的工業(yè)化進程與城鎮(zhèn)化進程的分離，它是研究中國的社會政策范式所面臨困境及其轉型必要性的一個基點。

一、 社會政策范式轉型的內(nèi)涵

“政策范式”概念是政治學家彼得·霍爾（Peter Hall）在研究公共政策制定的過程中，借鑒庫恩（Thomas Kuhn）的科學范式概念提出來的。根據(jù)霍爾的定義［1］，政策范式是鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識框架，它不僅支配著政策目標和政策工具的選擇和設置，而且還決定著政策制定者對其想要解決之問題的認識。一個政策范式如果不能提供解決問題的適當方式，它就會變?nèi)酰瑥亩霈F(xiàn)范式轉型。由于范式是一套公認的核心理念，也就是“共識”；因此，范式的轉型不是一件容易的事情。按照霍爾的分析，范式轉型是社會學習過程的一部分。所謂社會學習就是為了解決政策問題而進行的對新理念的集體探尋。這種社會學習視角的政策范式轉型理論所強調(diào)的是任何強制性政策的背后都有誘致性因素。換句話說，政策范式轉型在本質(zhì)上是誘致性的，是在政策參與人認知改變的基礎上發(fā)生的。

在國內(nèi)，楊團將“范式”的概念引入社會政策研究中［2］，她將《資產(chǎn)與窮人》一書作者邁克爾·謝若登的理論界定為一種新的社會政策范式，認為社會政策科學的研究目前正處于庫恩式科學革命的階段，表現(xiàn)為資產(chǎn)社會政策公開挑戰(zhàn)已經(jīng)定格的傳統(tǒng)的收入社會政策范式，正在提出新的觀察、研究社會貧困與社會福利問題的角度、視野和參照框架。關信平雖然沒有使用“范式”一詞，但他在《社會政策發(fā)展的國際趨勢及我國社會政策的轉型》［3］一文中實際上探討了中國的社會政策范式轉型問題，他認為中國的社會政策轉型表現(xiàn)在價值目標、運行機制、體制特點和福利水平等方面。岳經(jīng)綸等將霍爾的“社會學習”范式轉型理論用于解釋中國的公共政策范式轉型［4］，認為中國正在經(jīng)歷從單一經(jīng)濟增長的范式轉向以人為本的新范式，其標志是科學發(fā)展觀、和諧社會等重要概念的提出和發(fā)展；而這一新范式恰是在對諸如“非典”、 礦難、環(huán)境惡化等一系列公共事件進行社會學習的結果。

社會政策通常被界定為“影響福利的政策行為”［5］11。雖然非國家機構也可以有影響福利的“政策”，但“社會政策”這個一般性的表達主要是用來界定與公民福利有關的國家行為。按照楊團的定義，社會政策范式是指“由一整套概念和假定所組成的以社會政策解決社會分配與再分配問題的基本方式”［2］。參照霍爾的理論，這些“概念和假定”是一套涉及社會分配與再分配問題的公認的核心理念［1］，也就是“共識”。由于社會政策是涉及公民福利的國家行為或政府行為，所以社會政策范式這一概念實際上是指涉及公民福利的國家意志或者集體意志。現(xiàn)代國家的國家意志的形成和演變雖然不能排除國際性組織和其他國家的影響，但主要取決于本國的經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展狀況，且深受本國傳統(tǒng)文化倫理的影響。

在工業(yè)化國家，社會政策集中體現(xiàn)為政府對市場經(jīng)濟中個人福利生產(chǎn)的強制性干預。工業(yè)化社會的個人福利生產(chǎn)是由一系列的商品化過程構成的，其中雇主和雇員之間的交易具有決定性意義，因而政府的社會政策干預主要著眼于雇主和雇員之間的關系。當政策干預的深度和廣度不同時，就形成了不同的雇主、雇員間的集體協(xié)商博弈規(guī)則。有的主要是在微觀企業(yè)層面上的集體協(xié)商（如美國）；有的是在中觀行業(yè)層面上的集體協(xié)商（如法國）；而有的則是在宏觀社會層面上的集體協(xié)商（如瑞典）。造成這種集體協(xié)商差異的根源是對政府介入雇主與雇員之間關系的社會價值觀或“共有信念”的差異。那些主導集體協(xié)商層次差異的博弈規(guī)則，就是“社會政策范式”。正是由于社會所選擇的集體協(xié)商層次不同，造就了工業(yè)化國家三種不同的社會政策范式。這三種范式分別是：自由主義的補缺型政策、社群主義的碎片式政策和社會民主主義的普惠型政策。這些政策范式背后的倫理價值觀分別是自由主義價值觀、社群主義價值觀和社會民主主義價值觀［6］332－334。在工業(yè)化國家的社會政策實踐中，這三種價值觀長期處于并存和競爭狀態(tài)，其主導價值觀并非一成不變。當環(huán)境發(fā)生變化時，一種價值觀可能替代另一種價值觀成為新的“社會共識”，原先的社會政策范式就會發(fā)生朝向另一種范式的某種程度的轉變，這種現(xiàn)象被稱為“社會政策范式轉型”?，F(xiàn)實中的社會政策范式轉型往往并非對原有范式的徹底否定和替代，而是會形成上述范式之間某種方式混合的“新范式”。如所謂的“向‘資產(chǎn)型社會政策’和‘積極福利’的范式轉型”，其實質(zhì)就是在社會民主主義的普惠型政策中引入自由主義的市場福利原則。①通過積極參與市場交易活動而獲得的福利稱為“市場福利”，它是自由主義補缺型政策下公民福利的主要來源。

從縱向的社會政策范式轉型的歷史來看，上述三種“范式”也大體上分別標示了工業(yè)化早期的社會政策、工業(yè)化時期的社會政策以及后工業(yè)化時期的社會政策。工業(yè)化早期的社會政策是以官辦濟貧事業(yè)為主的補缺型政策；工業(yè)化時期的社會政策是以官辦保險事業(yè)為主的碎片式政策；后工業(yè)化時期的社會政策是以官辦福利事業(yè)為主的普惠型政策。每一時期的社會政策并非單一的形式，政府也非唯一的福利生產(chǎn)者。實際上，各國的公民福利均是由政府、市場和公民社會共同生產(chǎn)的。當政府的社會政策傾向于鼓勵市場提供福利時則產(chǎn)生了所謂的發(fā)展型社會政策和資產(chǎn)型社會政策，它們只是后工業(yè)化時期官辦福利事業(yè)在面臨困境時的一項具體抉擇。

二、 中國的社會政策范式及其轉型

新中國的工業(yè)化是在計劃經(jīng)濟體制下起步的，因此沒有像市場經(jīng)濟國家一樣形成相伴而生的以“農(nóng)民的市民化”為標志的城鎮(zhèn)化。改革開放前的中國雖然已經(jīng)開始了工業(yè)化的進程，但是并未啟動城鎮(zhèn)化的進程，因此這段時間仍可視為前城鎮(zhèn)化時期。前城鎮(zhèn)化下的中國是一個典型的二元化的社會，其社會政策范式也呈現(xiàn)出二元分割的特征，表現(xiàn)為：市民有專門針對市民的福利政策；農(nóng)民有專門針對農(nóng)民的福利政策。針對城鎮(zhèn)職工的福利政策行為已經(jīng)具備了工業(yè)化時期官辦保險的某些基本特征，而針對農(nóng)民的政策行為則主要體現(xiàn)為“扶貧”和“五?！钡茸盅巯碌墓俎k或集體濟貧事業(yè)。

前城鎮(zhèn)化下中國的社會政策呈現(xiàn)出“碎片式政策”的某些特征，但其成因與市場經(jīng)濟國家中的雇主與雇員間的協(xié)商博弈毫不相干，它純粹是政府單方面決策的結果。在計劃經(jīng)濟體制下，國家權力對社會生活深度介入，經(jīng)濟社會資源由各級行政化組織所控制，政府有權對所轄范圍內(nèi)的一切資源進行任意調(diào)配，并且通過行政的手段將個體行動者追求個人福利的自由剝奪。這個時期中國社會政策的核心理念是國家主義價值觀，它把促進國家發(fā)展的經(jīng)濟政策與關涉?zhèn)€人福利的社會政策放在同一任務體系下設計和實施，并使經(jīng)濟政策處于優(yōu)先地位。①所謂“發(fā)展型社會政策”實質(zhì)上就是一種將經(jīng)濟政策與社會政策相結合的政策范式。這樣，在“趕超世界先進水平”和短缺經(jīng)濟的雙重壓力下，社會政策越來越向與國家的工業(yè)化發(fā)展密切相關的城市人口傾斜，原本以促進公平為目的的社會政策卻成為加大城鄉(xiāng)分化和不平等的工具。

盡管這種二元分割下的福利政策待遇有著天壤之別，在前城鎮(zhèn)化下的中國，兩種不同性質(zhì)和水平的社會政策尚可相安無事。但這一表面上和諧穩(wěn)定的局面終于被二十世紀八十年代初期改革開放后中國社會的轉型所打破。這一時期，中國正處于經(jīng)濟和社會的轉型發(fā)展階段，從經(jīng)濟層面上看，這一轉型一方面表現(xiàn)為經(jīng)濟活動的主體從農(nóng)業(yè)向工業(yè)或者向第三產(chǎn)業(yè)的轉型，另一方面表現(xiàn)為從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉型；從社會層面上看，這一轉型則表現(xiàn)為從農(nóng)民為主體的社會向市民為主體的社會轉型，即城鎮(zhèn)化的啟動和發(fā)展。

改革開放三十余年來，中國轉型的一個典型特征是：經(jīng)濟層面的轉型速度遠遠超過其社會層面的轉型速度，即工業(yè)化遠遠超過城鎮(zhèn)化。由于戶籍等制度性障礙，農(nóng)民的市民化進程被人為阻隔，這使大量進城農(nóng)民的職業(yè)與制度身份發(fā)生分離，其結果是造就一個超兩億之眾的被稱為“農(nóng)民工”的邊緣化人口群體。農(nóng)民工的邊緣化主要體現(xiàn)在“新生代農(nóng)民工”身上。若以1980年出生作為老一代農(nóng)民工與新生代農(nóng)民工的分界線，全國新生代農(nóng)民工的總數(shù)已經(jīng)超過了老一代農(nóng)民工，約占60%。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工的文化素質(zhì)整體較高，大多數(shù)人不再“亦工亦農(nóng)”，而是純粹從事二、三產(chǎn)業(yè)［7］。新生代農(nóng)民工之所以要出走到城市謀生，是因為傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會無法接納他們的精力、理想和消費欲求。新生代農(nóng)民工中相當大的一部分人，實際上已經(jīng)成為無法歸鄉(xiāng)者；盡管他們從未務農(nóng)，也從未打算務農(nóng)，但是這并不影響整個社會將他們視為“農(nóng)民”。他們在融入城市的過程中，受到傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割（包含地域分割）的社會政策范式的制約，難以擺脫其與生俱來的農(nóng)民身份。如果說，老一代農(nóng)民工對城市而言僅僅是臨時做工的農(nóng)民，是“有流動而無移民預期”的過客；相形之下，新生代農(nóng)民工則有著較強的移民預期。但是，他們的移民預期或“城市夢”在傳統(tǒng)的分割型社會政策范式下是萬難實現(xiàn)的。在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化”社會政策范式尚未形成的情況下，那些懷揣移民夢想在城市打拼多年的新生代農(nóng)民工卻無奈地發(fā)現(xiàn)他們自己同老一代農(nóng)民工一樣是城市中的“流動人口”而非“移民”。數(shù)千萬移民無望的新生代農(nóng)民工在城市間飄來飄去所形成的“人口潮”是引發(fā)許多社會問題的原因。中央決策層顯然已經(jīng)認識到這一問題的嚴峻性，2010年國務院提出的“居住證制度”就是以減少人口的“漂流”為動因的。

從“農(nóng)民的市民化”這一城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵來看，中國的社會政策范式轉型是以清除農(nóng)民身份轉換的制度性障礙為目標和標志的。中國的城鎮(zhèn)化是從城市經(jīng)濟改革和發(fā)展吸納農(nóng)村剩余勞動力開始的，它大體上可分為三個階段：第一階段從1978年至1991年，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體吸納農(nóng)村剩余勞動力；第二階段從1992年至2002年，以私營經(jīng)濟和外資企業(yè)為主體吸納農(nóng)村剩余勞動力；第三階段從2003年至現(xiàn)在，從解決農(nóng)民工就業(yè)為核心轉向改革城鄉(xiāng)二元體制，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。從農(nóng)民身份轉換的視角來看，第一階段對應的是農(nóng)民向兼業(yè)農(nóng)民的轉換，這一階段的農(nóng)民進城從事非農(nóng)職業(yè)活動尚未擺脫身份限制；第二階段對應的是農(nóng)民向農(nóng)民工的轉換，這一階段的社會政策是以清除農(nóng)民進城從事非農(nóng)職業(yè)活動的身份限制為目標；第三階段對應的是農(nóng)民工向市民的轉換，這一階段的社會政策是以清除農(nóng)民工社會身份轉換的限制為目標。第三階段也恰是新生代農(nóng)民工逐步替代老一代農(nóng)民工成為流動人口主體的階段；這一階段城鎮(zhèn)化中的主要社會矛盾已不再是農(nóng)村剩余勞動力的轉移和就業(yè)問題（以“民工荒”的出現(xiàn)為標志），而是新生代農(nóng)民工的職業(yè)轉換和身份變化相分離所造成的不公平問題。如果將中國的城鎮(zhèn)化進程分為前、中、后三個時期，上述前兩個階段對應的是“城鎮(zhèn)化前期”，其任務特征是農(nóng)民的農(nóng)民工化。第三階段對應的是“城鎮(zhèn)化中期”，其任務特征是農(nóng)民工的市民化；當這一階段的城鄉(xiāng)一體化目標實現(xiàn)后，中國就進入了“城鎮(zhèn)化后期”（或稱“后城鎮(zhèn)化時期”），其特征則是“去農(nóng)民工化”，屆時城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民向市民的身份轉換將是一個直接的、無障礙的、不以農(nóng)民工為過渡性身份的過程。

黨的十八大報告將解決好“三農(nóng)”問題列為全黨工作的重中之重，同時指出推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。這一“城鄉(xiāng)一體化”的理念和發(fā)展思路為中國社會政策的范式轉型指明了方向。從解決農(nóng)民工問題的視角來看，城鄉(xiāng)一體化的社會政策范式預示著從根本上消除社會政策領域中的身份歧視和“碎片式”運行，實現(xiàn)農(nóng)民工與市民在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障和住房保障等福利方面的同等化待遇。這一從社會政策范式轉型角度解讀的“城鄉(xiāng)一體化”內(nèi)涵通常被理論界放在“農(nóng)民工市民化”的語境下討論。農(nóng)民工群體狀況是評判中國社會政策范式轉型成功與否的一個抓手。“農(nóng)民工”這一現(xiàn)象從中國大地上消失的時日也就是中國的社會政策范式從“城鄉(xiāng)分割的二元化范式”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化范式”轉型完成的時日。雖然從中央層面上已經(jīng)確立了城鄉(xiāng)一體化社會政策新范式，但這一新范式的實施有賴于地方政府在具體社會管理實踐中的政策響應和體制、機制創(chuàng)新激勵。

三、 社會政策范式轉型的困境分析

無論從理論上還是從政策的層面上看，農(nóng)民工問題都是中國社會政策范式轉型研究中的核心問題。這些問題和困境主要表現(xiàn)為中央政府提出的城鄉(xiāng)一體化“普惠型”福利政策在地方基層落實中的理想和現(xiàn)實之間的差距及基于地方政府的角色沖突所形成的阻礙。

城鄉(xiāng)一體化社會政策無疑是一種新范式，但是這一新范式在惠及農(nóng)民工時卻面臨著許多問題和困境。在中國財政分權的體制下，社會政策向一體化范式轉型的實施主體是地方政府而非中央政府；而地方政府作為本地戶籍人口的代表僅僅會把財力用于本地戶籍人口的城鄉(xiāng)一體化改革，而不會包括異地遷入的農(nóng)民工。與“先富起來”的中央政策相比，惠及農(nóng)民工的城鄉(xiāng)一體化政策對地方政府缺乏激勵，因而在政策的實施中出現(xiàn)推諉、拖延或走樣的情況，脫離中央政策的初衷。如中央政府推出“居住證制度”的初衷是以其替代戶籍制度中的公共服務功能，使持有“居住證”的流動人口享受與戶籍人口同等的社會權利，進而使戶籍制度還原為人口信息登記制度的本來面貌。但這一“一體化的社會政策”在地方政府層面的實施中卻基本上變成了一個單純的流動人口信息登記制度，對其理應附帶的義務教育、低保、保障性住房等居民（而非職業(yè)）公共服務功能則大多是含糊其辭。

社會政策本質(zhì)上是涉及人與人之間利益關系的政府行為。就農(nóng)民工問題所引發(fā)的社會政策范式轉型而言，社會政策是涉及人口遷出與遷入兩地民眾之間利益關系的政府行為。在應對農(nóng)民工問題采取政策行動時，遷入地政府經(jīng)常會處于兩難境地：要么是推行公共服務均等化，保障農(nóng)民工享有與市民平等的公民權利，以實現(xiàn)和諧社會發(fā)展的要求，卻不得不突破各種社會資源和自然資源的承載力限制使地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展受阻；要么是相反，保障了本地經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，卻無力給予農(nóng)民工平等的公民權利。當前中國社會政策范式轉型的困境集中體現(xiàn)為中央政府和諧社會之取向的“普惠型國民福利一體化”政策與地方政府經(jīng)濟主導型政策之間的矛盾。

社會政策范式轉型的困境也表現(xiàn)在政策實施中從“中心”到“周邊”的“距離”上。這個“一體化”政策實施的“中心”是中央政府，“周邊”是直接提供各類公共服務的機構、組織和個人，其中絕大部分“周邊”屬于基層政府或者是受制于基層政府。政策是一種復雜、模糊的現(xiàn)象［5］122，作為“中心”的中央政府要想制定出使“一體化”政策實施過程既清楚又明確的公共服務均等化目標幾乎是一件不可能的事；因此，處于“周邊”的基層政府等就有了很大的裁量權。在中國現(xiàn)行分權的體制下，這個“一體化”的中央政策在實施中的關系人主要包括中央政府、人口遷入地政府、人口遷出地政府、農(nóng)民工、企業(yè)、工會和居委會等具體的機構和個人，他們對于該項政策的態(tài)度和信念不盡相同，因而會形成政策實施中的博弈；其中，中央政府與人口遷入地政府之間的博弈起著主導性作用。

中央政府推行“一體化”社會政策的動因是減少長期處于邊緣化狀態(tài)的國民，以維護社會穩(wěn)定。“農(nóng)民工”這一龐大群體的邊緣化是源于中國城鎮(zhèn)化中期這一群體公民身份的割裂乃至喪失?，F(xiàn)代社會的公民身份應該是一個集經(jīng)濟權、政治權和社會權為一體的權利綜合體。從2010年以來廣州、蘇州等人口遷入地政府實行的居住證制度來看，它賦予了農(nóng)民工在勞動就業(yè)、職稱評定、社會保險、計劃生育、衛(wèi)生保健等方面享受與市民均等的權利，基本上承認了農(nóng)民工的經(jīng)濟公民身份；但對農(nóng)民工作為政治公民（選舉權、被選舉權）和社會公民（子女義務教育和居住地高考資格、低保、保障性住房）的賦權，地方政府則采取了回避的策略。這種“選擇性賦權”的結果，造成農(nóng)民工群體的身份割裂，無論從遷出地還是從遷入地看，他們都不具備完整的公民身份。他們的經(jīng)濟身份已經(jīng)屬于城鎮(zhèn)，但他們的政治身份和社會身份卻仍然屬于鄉(xiāng)村。遷入地政府的這種“選擇性賦權”與其說是在執(zhí)行中央的社會政策，不如說是在實行其自身的經(jīng)濟發(fā)展政策。因為“民工荒”危機——這種“社會學習”——足以使地方政府認識到賦予農(nóng)民工經(jīng)濟公民身份對于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的必要性和積極意義；而在涉及農(nóng)民工的政治公民身份和社會公民身份的賦權方面，則缺少可供地方政府進行“社會學習”的誘致性因素。

在這項“一體化”社會政策的實施中，由于缺少誘致性因素，中央與地方兩級政府間博弈均衡的結果與“農(nóng)民工市民化”這一政策目標之間的差距則主要取決于戶籍制度改革。因此，中國社會政策范式轉型的困境又表現(xiàn)在戶籍制度改革的困境上。與“一體化”社會政策新范式相適應的戶籍制度應該是一個純粹的人口信息登記制度，用于人口管理而非認證公民權資格，但它只能成為中國戶籍制度改革的遠期目標。近期的戶籍制度改革之所以采取了按城市規(guī)模區(qū)分的“積分入戶”或“放開入戶”等放寬入戶條件的策略，是因為戶籍制度改革關涉到“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的成??；如果不保留現(xiàn)行戶籍的認證公民權資格功能，中國的城鎮(zhèn)化進程就有可能偏向為“城市化”，進而引發(fā)“城市病”。

中國戶籍制度改革的困境可以概括為“城鎮(zhèn)化與城市化之間的矛盾”。城鎮(zhèn)化是指農(nóng)民工向全國各地星羅棋布的中小城鎮(zhèn)分流；而城市化則是指農(nóng)民工主要向大城市集中。農(nóng)民工是一個以職業(yè)活動為目的而流動的群體，他們自然會流向經(jīng)濟活躍的區(qū)域。改革開放以來，中國“效率優(yōu)先”政策引領下的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了失衡現(xiàn)象，經(jīng)濟活躍的區(qū)域相對集中在東南沿海地區(qū)，因而農(nóng)民工的流向呈現(xiàn)出“孔雀東南飛”趨勢。東南沿海的那些吸納農(nóng)民工的城市早已不是傳統(tǒng)體制下的中小城鎮(zhèn)（如昆山、江陰等），而是常住人口超百萬的大城市。相形之下，中西部和東北部的一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的中小城鎮(zhèn)卻出現(xiàn)了衰落的跡象①“鬼城”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)的中小城鎮(zhèn)，是其經(jīng)濟衰落的一個真實寫照。，對農(nóng)民工沒有吸引力。在這種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡現(xiàn)狀下，如果通過改掉戶籍制度的認證公民權功能來推進人口的城鎮(zhèn)化進程，其結果必然是“城市化”而非“新型城鎮(zhèn)化”。

四、 推進農(nóng)民工市民化的策略選擇

（一）深化社會統(tǒng)籌取向的社會保障體制改革

從社會政策范式轉型的視角來看，農(nóng)民工的市民化體現(xiàn)在一系列的針對農(nóng)民工的賦權行為上，其中社會保障賦權處于核心地位。由于農(nóng)民工的就業(yè)不穩(wěn)定和跨域流動性，針對農(nóng)民工的社會保障賦權往往具有很大的不確定性，這種問題有望在社會保障全國統(tǒng)籌后得以從根本上解決。

社會保障體制通常并非單一的結構，而是由多個層次或內(nèi)容組成的復雜結構［8］17－19。構成這些結構的基本單元包括：社會統(tǒng)籌、社團統(tǒng)籌和個人賬戶。所有這些基本單元的不同組合形成了各具特色的不同體制。其中，“社會統(tǒng)籌”體制是指國家統(tǒng)籌安排、集中管理國民所面臨的生活風險，對承擔個體和群體生活風險損失的經(jīng)濟資源在全社會范圍內(nèi)進行強制性的征繳和再分配，以實現(xiàn)國民的基本經(jīng)濟保障。社會統(tǒng)籌由于要在全社會范圍內(nèi)實現(xiàn)國民收入的再分配，體現(xiàn)社會團結的價值觀，形成社會認同感和凝聚力，因而從公共管理的視角看，其外部性突出，應當作為全國性公共物品來進行管理。然而，中國的“統(tǒng)賬結合”體制在實踐中并未做到全國層面上的社會統(tǒng)籌，其所謂的“社會統(tǒng)籌”僅僅是地方統(tǒng)籌。“地方統(tǒng)籌”體制下的中國社會保障制度并非一個統(tǒng)一的整體，而是呈現(xiàn)出“碎片式制度”的某些特征。因此，地方統(tǒng)籌更接近于社團統(tǒng)籌，可以看作是社團統(tǒng)籌的一個變式，或者說，是社會統(tǒng)籌與社團統(tǒng)籌的混合?！耙惑w化”社會政策的實質(zhì)是變多塊分割的碎片式制度為整體式普惠型制度，變“地方統(tǒng)籌”體制為“社會統(tǒng)籌”體制。

（二）厘清權責關系和農(nóng)民工市民化的成本分擔

農(nóng)民工市民化的成本是公共服務均等化所必須付出的代價，主要指城鎮(zhèn)各類公共服務資源使用中的競爭性加劇所引發(fā)的額外支出。這些“額外支出”既可以表現(xiàn)為公共服務投資的增加，又可以表現(xiàn)為原有市民福利的減少。農(nóng)民工市民化的成本分擔的責任主體包括了中央政府、遷入地政府、遷出地政府、企業(yè)和農(nóng)民工個人等。

對于中央政府而言，主要承擔的成本有兩類：一類是涉及農(nóng)民工整體素質(zhì)提高的社會投資，包括農(nóng)民工文化教育發(fā)展成本和農(nóng)民工技能培訓成本，可通過“社會發(fā)展基金”形式實行；另一類是小城鎮(zhèn)的基礎設施建設成本。對于遷入地政府而言，主要承擔義務教育、就業(yè)服務、低保、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、衛(wèi)生保健、保障性住房以及市政設施等方面的成本。對于遷出地政府而言，主要承擔農(nóng)村土地流轉中對農(nóng)民工的土地權益確認和保護等方面的職責。對于企業(yè)而言，主要落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大農(nóng)民工技能培訓投入，依法為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險費用。農(nóng)民工個人的責任則體現(xiàn)在積極參加社會保險和職業(yè)技能培訓，并按照規(guī)定承擔相關費用等方面。

（三）提升農(nóng)民工的組織化程度

農(nóng)民工是在中國非公有制經(jīng)濟形成和發(fā)展中成長起來的，他們中的過半成員受雇于非公企業(yè)，另有不少屬于非正規(guī)就業(yè)。農(nóng)民工的這種非公有制就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)特征，使得他們無法自動納入集體協(xié)商制度的保護范圍。在公有制體制內(nèi)，中國有現(xiàn)成的黨團組織和工會組織，這些組織促成了員工和企業(yè)間關系的集體協(xié)商制度，而非公企業(yè)卻缺少這樣的組織；絕大多數(shù)農(nóng)民工是在一個非組織化的狀態(tài)下，以個體的方式與企業(yè)進行勞動談判的。從現(xiàn)代工業(yè)化國家社會政策發(fā)展的經(jīng)驗看，員工的組織化是員工賦權的必由之路。

因此，應該啟動并加強農(nóng)民工黨建工作，擴大黨組織在農(nóng)民工群體中的影響力，吸納精英農(nóng)民工加入黨組織，進而推動非公企業(yè)中的黨建工作。群團組織要根據(jù)其專業(yè)性特點，既要為農(nóng)民工提供優(yōu)質(zhì)服務，又要積極吸納他們?yōu)榻M織成員。在具體的實踐中，由于農(nóng)民工中青年居多，共青團組織要發(fā)揮自己的優(yōu)勢和專長，切實為農(nóng)民工提供有效的社會服務；要充分發(fā)揮共青團組織有影響、有活力的優(yōu)勢，以團委為平臺，因地制宜地開展適合農(nóng)民工的工作活動，使共青團成為他們的組織依靠和心靈家園。

社區(qū)要積極接納農(nóng)民工，為農(nóng)民工提供同城交流的舞臺。在農(nóng)民工的社會融入過程中，也要注意發(fā)揮各類社會組織、志愿者和社會工作者的作用，提高這些群團的服務意識、服務能力和服務水平；注重提高農(nóng)民工的自我能力和自組織化程度，增強他們與城鎮(zhèn)各類群團組織的互動意識和能力。

另外，要采取積極措施，吸納農(nóng)民工加入工會組織。要根據(jù)農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定特征，創(chuàng)建農(nóng)民工行業(yè)工會，健全農(nóng)民工工會運行模式；建立和健全農(nóng)民工維權機制；建立農(nóng)民工工會指導機制；建立農(nóng)民工工會監(jiān)督、保障和考核機制。

（四）推進產(chǎn)業(yè)梯度轉移和中小城鎮(zhèn)發(fā)展

中國的“產(chǎn)業(yè)梯度轉移”表現(xiàn)為：先富起來的東南地區(qū)在經(jīng)濟結構轉型升級后，某些勞動密集、資源消耗多、生產(chǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)向中、西部地區(qū)轉移。這一“產(chǎn)業(yè)轉移”應該成為帶動欠發(fā)達地區(qū)的中小城鎮(zhèn)發(fā)展的一個“引擎”。當前中國的產(chǎn)業(yè)梯度轉移面臨的困境一方面是發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展滯后，“騰籠換鳥”卻無“鳥”可換；另一方面是高耗能、高污染的制造業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)的中小城鎮(zhèn)轉移，對這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成威脅。因此，產(chǎn)業(yè)梯度轉移不能成為一種純粹的企業(yè)行為和地方政府行為，中央政府要對全國范圍的產(chǎn)業(yè)布局和均衡發(fā)展有一個整體規(guī)劃，以推進中國產(chǎn)業(yè)梯度轉移的良性發(fā)展。

對欠發(fā)達地區(qū)的中小城鎮(zhèn)發(fā)展和工業(yè)化建設要進行合理規(guī)劃，通過特色產(chǎn)業(yè)擴大吸納農(nóng)民工的能力；大力發(fā)展中西部地區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會；扶持中西部地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設；發(fā)展資金技術密集型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；支持中西部地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制經(jīng)濟。

［1］ Peter A Hall. Policy Paradigms， Social Learning， and the State： The Case of Economic Policymaking in Britain［J］.Comparative Politics， 1993， 25（3）： 275－296.

［2］ 楊團.社會政策研究范式的演化及其啟示［J］.中國社會科學，2002（4）：127－139.

［3］ 關信平.社會政策發(fā)展的國際趨勢及我國社會政策的轉型［J］.江海學刊，2002（4）：93－98.

［4］ 岳經(jīng)綸，郭巍青.構建和諧社會與中國公共政策的范式轉移［J］.中國公共政策評論，2007（1）：1－2.

［5］ 邁克爾·希爾.理解社會政策［M］.劉升華，譯.北京：商務印書館，2003.

［6］ 考斯塔·艾斯平－安德森.福利資本主義的三個世界［M］.鄭秉文，譯.北京：法律出版社，2003.

［7］ 董延芳，劉傳江，胡銘.新生代農(nóng)民工市民化與城鎮(zhèn)化發(fā)展［J］.人口研究，2011（1）：65－73.

［8］ 梁君林，汪朝霞.社會保障理論［M］.合肥：合肥工業(yè)大學出版社，2011.