從預(yù)算改革進(jìn)程看國家預(yù)算能力提升的路徑

●本刊評論員

1978年開始推進(jìn)改革開放大業(yè)，已歷40周年。這40年，國家變得更加富強(qiáng)，人民生活水平不斷提高，國家治理能力得到極大提升?；仡?0年的歷程，筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步，既是政治善治的體現(xiàn)，也必以國家治理能力的提升為根本性支撐。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展、社會關(guān)系的構(gòu)建、財力的汲取和使用等各種國家治理能力中，預(yù)算能力之重要性在理論界得到高度重視。著名財政專家?？司驼f過：“一個國家的治理能力很大程度上取決于它的預(yù)算能力?！币灿袑W(xué)者認(rèn)為，一個國家籌集和配置財政資源的方式對其治理能力最具解釋力。總結(jié)國家預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)，對于提高國家治理能力，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展非常有益。所謂預(yù)算能力，主要表現(xiàn)在汲取和使用財政資源兩個方面，但它還有更深刻的意蘊(yùn)。財政枯竭或不可持續(xù)，當(dāng)然失去了治理基礎(chǔ)。而有很高的財政汲取能力，卻沒有與此相匹配的財力配置能力、解決公共問題的能力也不能說是治理上的成功。預(yù)算能力從根本上講，是高效、負(fù)責(zé)地利用財政資源解決公共問題的能力。

按照有學(xué)者提出的“中國財政預(yù)算經(jīng)歷了從無到有的過程”的觀點(diǎn)，預(yù)算能力當(dāng)然也是從無到有，并不斷提升的過程。改革開放前，我國財政可稱之為“自產(chǎn)財政”，財力的汲取主要靠國有企業(yè)的“財產(chǎn)收入”和對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的控制征集“公糧”和“剪刀差”，財政分配實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支、供給制、票證制?！按箦侊垺焙陀媱澘刂剖宫F(xiàn)代意義上的國家預(yù)算并無存在空間。1978年開啟的改革，使得稅收開始成為汲取財源的主要途徑，稅費(fèi)不夠滿足“吃飯財政”需要的問題成為巨大困擾，更不用說提供較好的公共服務(wù)。從邏輯上講，這樣的困局應(yīng)能產(chǎn)生財政改革和進(jìn)行預(yù)算的“倒逼”作用。事實(shí)上，我國自80年代起，財政改革就經(jīng)歷了財政承包、分稅制和正在推進(jìn)的央地財政關(guān)系改革等階段，國家預(yù)算也在制度建設(shè)上不斷推陳出新。

從預(yù)算能力方面看，歷次財政改革針對客觀存在的問題，都存在新的制度需求，也有相應(yīng)的制度供給，并不斷提高預(yù)算能力。放權(quán)讓利、財政承包制產(chǎn)生的財政汲取能力下降的問題、財政收入不穩(wěn)定問題、地方政府通過隱藏企業(yè)利潤與中央“爭利”問題，使分稅制得以推出。分稅制產(chǎn)生的地方財政壓力增大、預(yù)算外和“制度外”收入膨脹、轉(zhuǎn)移支付低效率和腐敗問題并存、通過土地財政和土地金融獲取財源、地方政府債務(wù)劇增，使平衡央地財政關(guān)系以及解決財政權(quán)力碎片化、財力使用無序化、財政監(jiān)督管理能力欠缺等問題成為必要。提高預(yù)算能力，向預(yù)算國家轉(zhuǎn)型成為改革的主攻方向。通過編制部門預(yù)算、追求預(yù)算的精細(xì)化、國庫體制改革、“收支兩條線”、政府采購制度改革、實(shí)行全口徑預(yù)算等措施促進(jìn)財政收支的集中統(tǒng)一，提高財政配置效率。通過重構(gòu)財政預(yù)算政治過程，提高預(yù)算立法水平、加深人大介入程度、實(shí)行財政透明化、加強(qiáng)預(yù)算績效評估等措施強(qiáng)化財政監(jiān)督。這一過程中，財政解決公共問題的能力，財政的公共性、普惠性也明顯加強(qiáng)。

改革經(jīng)驗(yàn)表明，提升預(yù)算能力的一些關(guān)鍵措施還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化。一是仍要堅持財權(quán)集中統(tǒng)一的方向，防止財權(quán)碎片化、割據(jù)化。二是實(shí)現(xiàn)預(yù)算硬約束，將預(yù)算提高到國法的高度，嚴(yán)控財力使用的“斟酌”和自由裁量。三是加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)。四是建立良好的預(yù)算“政治過程”，建立財政預(yù)算的公共議程和科學(xué)決策機(jī)制?！?/p>